论文部分内容阅读
【摘 要】随着环境问题的日益加剧，传统的强制性的环境行政管理手段已经不能完全适应当今环境保护的现实需要。环境行政指导作为行政指导与环境保护结合的产物，有效地弥补了传统的强制性环境行政管理手段的不足，在环境管理行政实践中发挥着重要作用。作为一种新型的环境行政管理手段，环境行政指导并未获得广泛的认知，且在立法中也未得到明确的体现。本文在阐述环境行政指导概念、特征及性质等基本理论的基础上，分析了在环境管理实践中引入环境行政指导的必要性，并通过国内外环境行政指导法律制度现状对比，揭示出我国关于环境行政指导在制度上的深层缺陷，由此提出笔者对于完善我国环境行政指导制度的一些建议。
【关键词】环境行政指导; 缺陷; 利益诱导机制
中图分类号:D922.68 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)01-0033-02
政府一直都是环境保护的重要主体，长期以来多是采取强行性的手段来解决环境问题、实施环境管理，并在保护和改善环境方面取得巨大成就。但是，“强制性行政很可能因相对方的有形或无形抵制而有损行政功效。事实上，行政机关并不总是需要运用强制性行政来强制实现行政管理目标，它完全可以运用一些权力色彩较淡的非强制性行政管理方式，通过促成相对方的自愿参与来实现行政管理目标。”环境行政指导即属于这种“非强制性的行政管理方式”，并能够有效地克服强制性环境行政管理存在的形式僵化、刚性十足，易产生摩擦，造成环境行政主体与相对人之间矛盾与对抗的缺点。
1 环境行政指导基本理论概述
1.1 环境行政指导的概念
目前国内学界对于环境行政指导的研究较浅，对于其概念也未形成较为一致的看法和表述，其中有代表性的观点主要有：
环境行政指导是指环境行政主体在其职责、任务或所管辖的事务范围内，为适应行政管理之需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对人的同意或协力之下，采取非强制性手段，不直接产生法律效果的行为。
环境行政指导是指环境行政管理机关依照法律法规授予的职权或依照国家环境法律法规的精神，在与行政管理相对人充分协商，征得行政管理相对人同意的基础上，因地、因事、因时制宜地采取灵活的行政措施，以实现环境保护的目标。
笔者认为，环境行政指导应当是环境行政主体在其法定的职责范围内，为实现一定的环境行政目的而采取的非强制性的，并不直接产生法律效果的，单方环境行政行为。
1.2 环境行政指导的特征
与传统的环境行政管理手段相比，环境行政指导具有灵活性、非强制性、不平衡性等特点。
(1)灵活性
环境行政指导不需要有具体的法律规定，环境行政主体可以根据具体的现实需要在职责范围内作出灵活选择。从行为方式看，行政主体可以采用指导、劝告、建议、告诫等多种指导措施，对广泛的社会公共管理需求作出及时灵活的反应。
(2)非强制性
环境行政相对人对于环境行政指导，没有必须服从的义务，它对行政相对方没有强制性，行政相对人可以决定接受，也可以选择拒绝。
(3)单方性
环境行政知道只是单方的行政行为，一经行政主体作出便告成立，至于该指导行为是否能够产生预期作用，则与其是否成立无关。相对人的行为只能够影响到指导内容的实现。
1.3 环境行政指导的性质
环境行政指导是一种新型环境行政行为，具有延续性，不仅包括行政法律行为，还包括行政事实行为。
传统环境行政行为一般是指环境行政主体在行政管理活动中，依法代表国家行使环境行政职权所作出的单方的，并能直接或间接引起法律效果的公务行为。其通常被界定为行政法律行为，这也是为什么以往学界在讨论环境行政指导是否是行政行为时总是先对环境行政指导是法律行为还是事实行为加以分析的原因。而区分法律行为与事实行为的关键是能否引起法律效果，能产生法律效果则为法律行为，反之则为事实行为。
笔者认为，不能说环境行政指导就是单纯的事实行为，或仅仅说是一种法律行为，因为从环境行政指导的作出到发生效果是一个动态变化的过程。经环境行政主体单方作出环境行政指导后并不必然直接引起相对人法律上权利义务的变更，不会产生直接的法律效果，因而单就环境行政指导的成立而言，它只是一种事实行为。然而，一旦相对人认为该指导合情合理而接受了指导，那么此时双方则会形成一种权利义务关系。通过双方权利义务的履行发生相应的行政效果。此时，环境行政指导的性质发生了变化，成为一种特殊的行政法律行为。
2 环境管理引入环境行政指导的必要性
2.1 引入环境行政指导是发展环境行政管理模式的必然要求[BT)]
我国传统的环境行政管理模式是自上而下的，运用政府的政治权威，通过发号命令、制定实施政策，对环境事物实行强制性管理。这种模式难免造成执法人员工作简单粗暴、不负责任，引起相对人的不满甚至抵制，显然不利于环境保护事业的发展。
上世纪60年代末和整个70年代初，美国等西方国家连续出现的一系列经济、社会危及，使得传统的公共行政学说面临挑战。新公共行政理论在此时崭露头角。新公共行政学者，“他们反观传统公共行政的固有缺陷，开始用全新的视角、全新的理性价值审视和研究公共行政的今天以及未来的发展趋势，从而引发了新公共行政运动。”他们强调社会公平和公众参与，主张建立一种更为开放的机构，可以进行对话与交流，更强调将社会公平作为公共行政所追求的目标。
2.2 引入环境行政知道是解决环境问题的必要手段
无论是环境污染，还是生态破坏，都是由人类在环境资源的开发利用过程中追求和实现利益的不当所致，在结果上，表现为多重利益的冲突。由环境资源开发利用形成损害导致的利益冲突中，包括加害方在内的各方主体的利益主张均有其正当性与合理性的成分。因此环境行政管理方式要作出相应的改变。由于环境行政指导的非强制性和自主选择性，以及指导主体所具有的相对于利益冲突各方的中立性，使其在缓解和平衡各方的矛盾和冲突的过程中，起着一种特殊而有效的协调作用。
3 我国目前环境行政指导现状及缺陷
3.1 现状
我国的环境行政指导产生的背景和作用的机制都有别于传统计划经济体制下的政府行政指导行为，它是通过政府权威和市场作用的结合，政府、企业和公众等法律主体围绕着经济利益、环境利益进行信息沟通、利益协调、目标整合。
这些年来，我国环境立法中出现了许多关于环境行政指导的规定。比如：《大气污染防治法》第9条规定国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究推广先进适用的大气污染防治技术，鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。国家鼓励和支持环境保护产业的发展。《环境噪声污染防治法》第9条对在环境噪声污染防治方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。《固体废物污染防治法》第4条规定国家鼓励支持开展清洁生产，减少固体废物的产生量，国家鼓励、支持综合利用资源，对固体废弃物实行充分和合理利用，并采取有利于固体废物，综合利用活动的经济、技术政策和措施。《环境保护法》第5条规定国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，普及环境保护的科学知识。第8条规定对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人由人民政府给予奖励。
3.2 缺陷
缺乏法律依据。社会主义法治原则要求在有法律规范明文规定的情况下，环境行政指导的内容不得违背宪法、法律和行政法规的规定。法律的调整范围是有限的，某些问题可能还没有纳入到法律调整范围内，环境行政指导便没有明确的法律依据，行政主体往往会以此而任意行政。
【关键词】环境行政指导; 缺陷; 利益诱导机制
中图分类号:D922.68 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)01-0033-02
政府一直都是环境保护的重要主体，长期以来多是采取强行性的手段来解决环境问题、实施环境管理，并在保护和改善环境方面取得巨大成就。但是，“强制性行政很可能因相对方的有形或无形抵制而有损行政功效。事实上，行政机关并不总是需要运用强制性行政来强制实现行政管理目标，它完全可以运用一些权力色彩较淡的非强制性行政管理方式，通过促成相对方的自愿参与来实现行政管理目标。”环境行政指导即属于这种“非强制性的行政管理方式”，并能够有效地克服强制性环境行政管理存在的形式僵化、刚性十足，易产生摩擦，造成环境行政主体与相对人之间矛盾与对抗的缺点。
1 环境行政指导基本理论概述
1.1 环境行政指导的概念
目前国内学界对于环境行政指导的研究较浅，对于其概念也未形成较为一致的看法和表述，其中有代表性的观点主要有：
环境行政指导是指环境行政主体在其职责、任务或所管辖的事务范围内，为适应行政管理之需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对人的同意或协力之下，采取非强制性手段，不直接产生法律效果的行为。
环境行政指导是指环境行政管理机关依照法律法规授予的职权或依照国家环境法律法规的精神，在与行政管理相对人充分协商，征得行政管理相对人同意的基础上，因地、因事、因时制宜地采取灵活的行政措施，以实现环境保护的目标。
笔者认为，环境行政指导应当是环境行政主体在其法定的职责范围内，为实现一定的环境行政目的而采取的非强制性的，并不直接产生法律效果的，单方环境行政行为。
1.2 环境行政指导的特征
与传统的环境行政管理手段相比，环境行政指导具有灵活性、非强制性、不平衡性等特点。
(1)灵活性
环境行政指导不需要有具体的法律规定，环境行政主体可以根据具体的现实需要在职责范围内作出灵活选择。从行为方式看，行政主体可以采用指导、劝告、建议、告诫等多种指导措施，对广泛的社会公共管理需求作出及时灵活的反应。
(2)非强制性
环境行政相对人对于环境行政指导，没有必须服从的义务，它对行政相对方没有强制性，行政相对人可以决定接受，也可以选择拒绝。
(3)单方性
环境行政知道只是单方的行政行为，一经行政主体作出便告成立，至于该指导行为是否能够产生预期作用，则与其是否成立无关。相对人的行为只能够影响到指导内容的实现。
1.3 环境行政指导的性质
环境行政指导是一种新型环境行政行为，具有延续性，不仅包括行政法律行为，还包括行政事实行为。
传统环境行政行为一般是指环境行政主体在行政管理活动中，依法代表国家行使环境行政职权所作出的单方的，并能直接或间接引起法律效果的公务行为。其通常被界定为行政法律行为，这也是为什么以往学界在讨论环境行政指导是否是行政行为时总是先对环境行政指导是法律行为还是事实行为加以分析的原因。而区分法律行为与事实行为的关键是能否引起法律效果，能产生法律效果则为法律行为，反之则为事实行为。
笔者认为，不能说环境行政指导就是单纯的事实行为，或仅仅说是一种法律行为，因为从环境行政指导的作出到发生效果是一个动态变化的过程。经环境行政主体单方作出环境行政指导后并不必然直接引起相对人法律上权利义务的变更，不会产生直接的法律效果，因而单就环境行政指导的成立而言，它只是一种事实行为。然而，一旦相对人认为该指导合情合理而接受了指导，那么此时双方则会形成一种权利义务关系。通过双方权利义务的履行发生相应的行政效果。此时，环境行政指导的性质发生了变化，成为一种特殊的行政法律行为。
2 环境管理引入环境行政指导的必要性
2.1 引入环境行政指导是发展环境行政管理模式的必然要求[BT)]
我国传统的环境行政管理模式是自上而下的，运用政府的政治权威，通过发号命令、制定实施政策，对环境事物实行强制性管理。这种模式难免造成执法人员工作简单粗暴、不负责任，引起相对人的不满甚至抵制，显然不利于环境保护事业的发展。
上世纪60年代末和整个70年代初，美国等西方国家连续出现的一系列经济、社会危及，使得传统的公共行政学说面临挑战。新公共行政理论在此时崭露头角。新公共行政学者，“他们反观传统公共行政的固有缺陷，开始用全新的视角、全新的理性价值审视和研究公共行政的今天以及未来的发展趋势，从而引发了新公共行政运动。”他们强调社会公平和公众参与，主张建立一种更为开放的机构，可以进行对话与交流，更强调将社会公平作为公共行政所追求的目标。
2.2 引入环境行政知道是解决环境问题的必要手段
无论是环境污染，还是生态破坏，都是由人类在环境资源的开发利用过程中追求和实现利益的不当所致，在结果上，表现为多重利益的冲突。由环境资源开发利用形成损害导致的利益冲突中，包括加害方在内的各方主体的利益主张均有其正当性与合理性的成分。因此环境行政管理方式要作出相应的改变。由于环境行政指导的非强制性和自主选择性，以及指导主体所具有的相对于利益冲突各方的中立性，使其在缓解和平衡各方的矛盾和冲突的过程中，起着一种特殊而有效的协调作用。
3 我国目前环境行政指导现状及缺陷
3.1 现状
我国的环境行政指导产生的背景和作用的机制都有别于传统计划经济体制下的政府行政指导行为，它是通过政府权威和市场作用的结合，政府、企业和公众等法律主体围绕着经济利益、环境利益进行信息沟通、利益协调、目标整合。
这些年来，我国环境立法中出现了许多关于环境行政指导的规定。比如：《大气污染防治法》第9条规定国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究推广先进适用的大气污染防治技术，鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。国家鼓励和支持环境保护产业的发展。《环境噪声污染防治法》第9条对在环境噪声污染防治方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。《固体废物污染防治法》第4条规定国家鼓励支持开展清洁生产，减少固体废物的产生量，国家鼓励、支持综合利用资源，对固体废弃物实行充分和合理利用，并采取有利于固体废物，综合利用活动的经济、技术政策和措施。《环境保护法》第5条规定国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，普及环境保护的科学知识。第8条规定对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人由人民政府给予奖励。
3.2 缺陷
缺乏法律依据。社会主义法治原则要求在有法律规范明文规定的情况下，环境行政指导的内容不得违背宪法、法律和行政法规的规定。法律的调整范围是有限的，某些问题可能还没有纳入到法律调整范围内，环境行政指导便没有明确的法律依据，行政主体往往会以此而任意行政。