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摘要就林业分类经营的设计与实施的相关问题进行探讨,主要分析了林业分类经营的体系划分、林业分类经营的经营机制和管理体制,最后提出了林业分类经营的科技措施和政策策略,对今后林业分类经营具有一定作用。
关键词林业分类经营;体系划分;管理体制;科技措施;政策策略
中图分类号F307.26文献标识码A文章编号 1007-5739(2010)07-0272-02
实行林业分类经营,必须从国情、林情出发,这是国外成功的经验。我国也是如此,从前一段的实践来看,理论与实际有着明显的差距。因此,对林业分类经营必须精心设计,稳步组织实施。
1林业分类经营的体系划分
1.1林业分类经营类型的划分体系
按照森林功能主导利用的原则,将森林划分成不同类型的森林[1],即公益林和商品林,然后按照不同类型的森林进行不同的经营,即形成公益林业和商品林业。分类类型的划分是林业分类经营的基础,没有对森林类型的划分,就没有对林业性质的划分。
林业分类经营类型的体系从2个方面划分和建立。从横向上讲,森林可划分为公益林和商品林,林业经营即可划分为公益林业和商品林业。从纵向上讲,森林可以在划分为公益林和商品林的基础上,各自进一步划分。公益林以保护和改善人类生存环境、保持生态平衡、保护生物多样性和国土保安等生态需求为主体功能,主要提供公益性服务,进一步可分为生态性和社会性公益林2种类型,生态性公益林以满足自然生态需求为主体功能,还可进一步划分为5种;社会性公益林以满足人类生态为主体功能,也可进一步划分5种。商品林则以提供林特产品,获得最大经济产出为主体功能,主要是提供能进入市场流通的经济产品,具体又可划分为木材产品林和非木材产品林2种及进一步划分为5种。森林类型的划分是林业分类经营的基础,根据不同类型采取不同的经营措施,包括投资渠道、管理体制、经营机制等,对整体的林业采用不同性质的经营,而形成了公益林业和商品林业,公益林业也可进一步划分为社会公益林业和生态公益林业。
1.2我国林业经营区域的划分体系
我国幅员辽阔,全国各地在自然地理和社会经济发展方面有着很大的差异,为了使林业分类经营在更大范围和更高层次上调整,并协调于国民经济的发展,林业分类经营要在全国范围内进行区域性的划分,以保证商品林业和公益林业合理布局,有差别地采取经营措施。因此,在森林分类的基础上所形成的林业分类经营,反过来又积极地指导更大范围的商品林业和公益林业的区域建设,发挥着提高区域性的生态和经济效益的作用。从我国的实际出发,可将我国划分2类4个区域:第1类以生态环境建设为重点,包括2个区域,即:长江上游、黄河上中游地区,西北北部、华北北部和东北西部风沙干旱地区。这一类的2个区域都是生态环境脆弱地区,对当地环境,乃至全国地域有着重要的影响。因此,这一类地域主体任务是发展公益林业,采取停止砍伐,制止毁林开荒,实行退耕还林等措施。第2类以商品林建设为重点,包括2个区域,即东北内蒙古国有林区,东部沿海及东南部地区,这一类的2个区域,商品林建设条件优越,且属经济发达地区。因此,这一类地域主体任务是发展商品林业,采取集约经营,按项目管理的办法发展市场需要速生丰产林和经济林;同时兼顾生态公益林建设,按阶段和进程实行转换,变商品林为公益林、公益林为商品林。建立林业分类经营区域的划分体系更有助于我国的林业建设,有重点、有层次地推进林业的发展进程。
2林业分类经营的经营机制和管理体制
依据林业分类经营的要求,公益林业和商品林业需建立不同的经营机制和管理体制[2]。
2.1公益林业
公益林业发挥社会公益的作用,从管理上必须体现明显的行政性和法规性。公益林业必须由代表国家全局利益的中央政府林业主管部门及各级人民政府确定的专门机构进行管理,针对公益林业对全社会的无可替代的独特作用,采用强有力的行政手段和法律手段。对公益林业的作用、地位、投资、发展、保护都要由政府明确下来,并要用相应的法律和行政法规加以确定。同时,健全组织机构,成立相应的部门对其进行管理。
2.2商品林业
商品林业应满足社会的经济需求,作为经营的主体,通过生产产品,增加经济效益而开展各类各式的经营活动。因此,商品林要以社会主义市场经济体制为原则建立经营机制和管理体制。一是必须实行企业化经营[3]。商品林业讲求经济效益,只有企业化经营才能适应商品林业的需要。二是采取企业性质多样化。可以按规模、所有权、隶属关系划分成不同性质的企业,可以有国家的总公司、分公司,核心层企业,也可以有私营企业、个体所有者的经营。三是组建企业集团,形成产业体系。商品林业追求更大的经济效益,不仅林木生产中要提高经济效益,木材加工也必须提高经济效益。因此,必须建立集团化经营的产业体系,一方面以市场为导向,培育有加工利用前途的林木;另一方面对现有林木进行加工开发利用,增加附加值。例如新西兰,就是在辐射松已成林可利用的前提下,对辐射松进行产品加工开发,使辐射松成为有高附加值加工前途的林木资源。四是制订相应的法律、法规,使林政资源管理更适合商品林建设的需要。
3林业分类经营的科技措施
林业分类经营是传统林业向现代林业转变,是实现林业可持续发展的主要通道。《森林法》第六条规定,国家鼓励林业科学研究,推广林业先进技术,提高林业科学技术水平。科教兴国是我国经济、社会发展的战略方针之一,林业发展需要科技的支持。在林业的发展中,科技起着重要的作用,通过科技进步,可以提高林木种苗的质量;可以提高森林的防病虫害、防火、防灾水平;可以提高森林经营水平,进而提高林分质量和林业生产力。因此,应加强林业科技教育工作,要重视林业科学基础研究、应用研究和高新技术开发,提高林业的科技创新能力。重点研发林木良种选育、条件恶劣地区造林、重大森林病虫害防治、防沙治沙、森林资源与生态监测、种质资源保存与利用、林农复合经营、林火管理与控制及主要经济林产品加工转化等关键性技术。积极推进林业标准化工作,建立健全林业质量标准和检验检测体系。不断加强林业科技领域的国际合作。根据林业建设特点,建立各类林业人才教育和培训体系。切实加大对林业职工的培训力度,提高林业建设者的整体素质。
因此,林业分类经营必须依靠科学技术,以支撑林业分类经营。一是提高森林培育技术,针对各种性质的林业采用不同的措施;二是分类划分及评价的方法,要采用既符合国际通用,又适合我国林情需要;三是提高目的树种选择及良种育苗技术。要以林木改良为主,选育速生、优质、抗逆性强的新良种;四是加强森林病虫害防治技术研究,特别是对生态环境恶劣、对森林影响大、要求高的地域,要研究适合的林木及森林系统,以达到改善环境的目的;五是进一步研究现有林木加工深度拓展和附加值高的产品的综合技术,充分利用林木资源。总之,科学技术是林业分类经营的最有效的支撑条件,缺少这个条件,林業分类经营就很难实施下去。
4林业分类经营的政策策略
政策是国家、政府为实现一定时期的目标和完成确定的任务而规定的行动准则;策略则是实施和启动政策而采取的方法和途径[4]。作为一项政策包括形成和后续2个过程。一项专门政策的形成包括3个主要阶段,即分析问题、确定目标、制定行动准则和路线;政策的后续过程主要包括政策的启动、政策的结果检查和政策的修订。林业分类经营的政策和策略,就其政策而言,应包括法律、规定、办法、制度和规程,而目前实施和形成的政策应该有《森林法》《森林法实施条例》《防沙治沙法》《天然林保护管理条例》《林地管理条例》《湿地管理条例》《森林防火条例》《森林生态效益补偿基金管理办法》《森林培育管理规程》以及调整林业税费政策、调整国土整治的有关政策等。一项成功的政策需要采取强有力的措施、方法和手段。林业分类经营政策应采取的策略有:一是建立健全行政机构,组织实施;二是必须按标准制定规划和实施办法,并相应采取许可证制度,公益林经营有公益林经营许可证,商品林经营有商品林经营许可证;三是通过税、费、资金投向、财政补贴、市场价格、经营协议、奖励及商业手段促使政策的实施;四是通过宣传教育,提高公众意识,维护政策的实施;五是运用推广、咨询、信启、公约和相互间的协议,辅助政策的启动和实施。由于林业活动的复杂性和森林的多功能性,在划分不同性质林业的前提下,林业分类经营的政策具有多样性和连续性,因此政策的形成和采取有效策略、启动和实施是不可分割、同等重要的过程。
此外,应加大政府对林业建设的投入,要把公益林业建设、管理和重大林业基础设施建设的投资纳入各级政府的财政预算,并予以优先安排。对关系国计民生的重点生态工程建设,国家财政要重点保证;地方规划的区域性生态工程建设投资,要纳入地方财政预算;部门规划的配套生态工程建设投资,要纳入相关工程的总体预算。森林生态效益补偿基金分别纳入中央和地方财政预算,并逐步增加资金规模。以工代赈、农业综合开发等财政支农资金,也要适当增加对林业建设的投入。对重点地区速生丰产用材林基地建设和珍贵树种用材林建设中的森林防火、病虫害防治和优良种苗的开发推广等社会性、公益性建设,由国家安排部分投资。逐步规范各项生态工程建设的造林补助标准。此外,随着重点国有林区改革的逐步深入,有关地方政府要承担起原来由森工企业承担的社会事业投入,同时国家给予必要支持。
5参考文献
[1] 石道金,冯迎春,杨丽霞,等.试论林业分类经营条件下林业经营单位的财务管理模式[J].浙江林业科技,2003,23(2):49-52,67.
[2] 张秋良,贾占元,莎如拉.内蒙古凉城县林业分类经营若干问题的探讨[J].河北林果研究,2001,16(4):352-356.
[3] 胡耀林.论国有林场森林分类经营[J].发展,2008(9):53-54.
[4] 邢炜.我省林业分类经营管理的实施与建议[J].安徽林业,2008(5):12-13.
关键词林业分类经营;体系划分;管理体制;科技措施;政策策略
中图分类号F307.26文献标识码A文章编号 1007-5739(2010)07-0272-02
实行林业分类经营,必须从国情、林情出发,这是国外成功的经验。我国也是如此,从前一段的实践来看,理论与实际有着明显的差距。因此,对林业分类经营必须精心设计,稳步组织实施。
1林业分类经营的体系划分
1.1林业分类经营类型的划分体系
按照森林功能主导利用的原则,将森林划分成不同类型的森林[1],即公益林和商品林,然后按照不同类型的森林进行不同的经营,即形成公益林业和商品林业。分类类型的划分是林业分类经营的基础,没有对森林类型的划分,就没有对林业性质的划分。
林业分类经营类型的体系从2个方面划分和建立。从横向上讲,森林可划分为公益林和商品林,林业经营即可划分为公益林业和商品林业。从纵向上讲,森林可以在划分为公益林和商品林的基础上,各自进一步划分。公益林以保护和改善人类生存环境、保持生态平衡、保护生物多样性和国土保安等生态需求为主体功能,主要提供公益性服务,进一步可分为生态性和社会性公益林2种类型,生态性公益林以满足自然生态需求为主体功能,还可进一步划分为5种;社会性公益林以满足人类生态为主体功能,也可进一步划分5种。商品林则以提供林特产品,获得最大经济产出为主体功能,主要是提供能进入市场流通的经济产品,具体又可划分为木材产品林和非木材产品林2种及进一步划分为5种。森林类型的划分是林业分类经营的基础,根据不同类型采取不同的经营措施,包括投资渠道、管理体制、经营机制等,对整体的林业采用不同性质的经营,而形成了公益林业和商品林业,公益林业也可进一步划分为社会公益林业和生态公益林业。
1.2我国林业经营区域的划分体系
我国幅员辽阔,全国各地在自然地理和社会经济发展方面有着很大的差异,为了使林业分类经营在更大范围和更高层次上调整,并协调于国民经济的发展,林业分类经营要在全国范围内进行区域性的划分,以保证商品林业和公益林业合理布局,有差别地采取经营措施。因此,在森林分类的基础上所形成的林业分类经营,反过来又积极地指导更大范围的商品林业和公益林业的区域建设,发挥着提高区域性的生态和经济效益的作用。从我国的实际出发,可将我国划分2类4个区域:第1类以生态环境建设为重点,包括2个区域,即:长江上游、黄河上中游地区,西北北部、华北北部和东北西部风沙干旱地区。这一类的2个区域都是生态环境脆弱地区,对当地环境,乃至全国地域有着重要的影响。因此,这一类地域主体任务是发展公益林业,采取停止砍伐,制止毁林开荒,实行退耕还林等措施。第2类以商品林建设为重点,包括2个区域,即东北内蒙古国有林区,东部沿海及东南部地区,这一类的2个区域,商品林建设条件优越,且属经济发达地区。因此,这一类地域主体任务是发展商品林业,采取集约经营,按项目管理的办法发展市场需要速生丰产林和经济林;同时兼顾生态公益林建设,按阶段和进程实行转换,变商品林为公益林、公益林为商品林。建立林业分类经营区域的划分体系更有助于我国的林业建设,有重点、有层次地推进林业的发展进程。
2林业分类经营的经营机制和管理体制
依据林业分类经营的要求,公益林业和商品林业需建立不同的经营机制和管理体制[2]。
2.1公益林业
公益林业发挥社会公益的作用,从管理上必须体现明显的行政性和法规性。公益林业必须由代表国家全局利益的中央政府林业主管部门及各级人民政府确定的专门机构进行管理,针对公益林业对全社会的无可替代的独特作用,采用强有力的行政手段和法律手段。对公益林业的作用、地位、投资、发展、保护都要由政府明确下来,并要用相应的法律和行政法规加以确定。同时,健全组织机构,成立相应的部门对其进行管理。
2.2商品林业
商品林业应满足社会的经济需求,作为经营的主体,通过生产产品,增加经济效益而开展各类各式的经营活动。因此,商品林要以社会主义市场经济体制为原则建立经营机制和管理体制。一是必须实行企业化经营[3]。商品林业讲求经济效益,只有企业化经营才能适应商品林业的需要。二是采取企业性质多样化。可以按规模、所有权、隶属关系划分成不同性质的企业,可以有国家的总公司、分公司,核心层企业,也可以有私营企业、个体所有者的经营。三是组建企业集团,形成产业体系。商品林业追求更大的经济效益,不仅林木生产中要提高经济效益,木材加工也必须提高经济效益。因此,必须建立集团化经营的产业体系,一方面以市场为导向,培育有加工利用前途的林木;另一方面对现有林木进行加工开发利用,增加附加值。例如新西兰,就是在辐射松已成林可利用的前提下,对辐射松进行产品加工开发,使辐射松成为有高附加值加工前途的林木资源。四是制订相应的法律、法规,使林政资源管理更适合商品林建设的需要。
3林业分类经营的科技措施
林业分类经营是传统林业向现代林业转变,是实现林业可持续发展的主要通道。《森林法》第六条规定,国家鼓励林业科学研究,推广林业先进技术,提高林业科学技术水平。科教兴国是我国经济、社会发展的战略方针之一,林业发展需要科技的支持。在林业的发展中,科技起着重要的作用,通过科技进步,可以提高林木种苗的质量;可以提高森林的防病虫害、防火、防灾水平;可以提高森林经营水平,进而提高林分质量和林业生产力。因此,应加强林业科技教育工作,要重视林业科学基础研究、应用研究和高新技术开发,提高林业的科技创新能力。重点研发林木良种选育、条件恶劣地区造林、重大森林病虫害防治、防沙治沙、森林资源与生态监测、种质资源保存与利用、林农复合经营、林火管理与控制及主要经济林产品加工转化等关键性技术。积极推进林业标准化工作,建立健全林业质量标准和检验检测体系。不断加强林业科技领域的国际合作。根据林业建设特点,建立各类林业人才教育和培训体系。切实加大对林业职工的培训力度,提高林业建设者的整体素质。
因此,林业分类经营必须依靠科学技术,以支撑林业分类经营。一是提高森林培育技术,针对各种性质的林业采用不同的措施;二是分类划分及评价的方法,要采用既符合国际通用,又适合我国林情需要;三是提高目的树种选择及良种育苗技术。要以林木改良为主,选育速生、优质、抗逆性强的新良种;四是加强森林病虫害防治技术研究,特别是对生态环境恶劣、对森林影响大、要求高的地域,要研究适合的林木及森林系统,以达到改善环境的目的;五是进一步研究现有林木加工深度拓展和附加值高的产品的综合技术,充分利用林木资源。总之,科学技术是林业分类经营的最有效的支撑条件,缺少这个条件,林業分类经营就很难实施下去。
4林业分类经营的政策策略
政策是国家、政府为实现一定时期的目标和完成确定的任务而规定的行动准则;策略则是实施和启动政策而采取的方法和途径[4]。作为一项政策包括形成和后续2个过程。一项专门政策的形成包括3个主要阶段,即分析问题、确定目标、制定行动准则和路线;政策的后续过程主要包括政策的启动、政策的结果检查和政策的修订。林业分类经营的政策和策略,就其政策而言,应包括法律、规定、办法、制度和规程,而目前实施和形成的政策应该有《森林法》《森林法实施条例》《防沙治沙法》《天然林保护管理条例》《林地管理条例》《湿地管理条例》《森林防火条例》《森林生态效益补偿基金管理办法》《森林培育管理规程》以及调整林业税费政策、调整国土整治的有关政策等。一项成功的政策需要采取强有力的措施、方法和手段。林业分类经营政策应采取的策略有:一是建立健全行政机构,组织实施;二是必须按标准制定规划和实施办法,并相应采取许可证制度,公益林经营有公益林经营许可证,商品林经营有商品林经营许可证;三是通过税、费、资金投向、财政补贴、市场价格、经营协议、奖励及商业手段促使政策的实施;四是通过宣传教育,提高公众意识,维护政策的实施;五是运用推广、咨询、信启、公约和相互间的协议,辅助政策的启动和实施。由于林业活动的复杂性和森林的多功能性,在划分不同性质林业的前提下,林业分类经营的政策具有多样性和连续性,因此政策的形成和采取有效策略、启动和实施是不可分割、同等重要的过程。
此外,应加大政府对林业建设的投入,要把公益林业建设、管理和重大林业基础设施建设的投资纳入各级政府的财政预算,并予以优先安排。对关系国计民生的重点生态工程建设,国家财政要重点保证;地方规划的区域性生态工程建设投资,要纳入地方财政预算;部门规划的配套生态工程建设投资,要纳入相关工程的总体预算。森林生态效益补偿基金分别纳入中央和地方财政预算,并逐步增加资金规模。以工代赈、农业综合开发等财政支农资金,也要适当增加对林业建设的投入。对重点地区速生丰产用材林基地建设和珍贵树种用材林建设中的森林防火、病虫害防治和优良种苗的开发推广等社会性、公益性建设,由国家安排部分投资。逐步规范各项生态工程建设的造林补助标准。此外,随着重点国有林区改革的逐步深入,有关地方政府要承担起原来由森工企业承担的社会事业投入,同时国家给予必要支持。
5参考文献
[1] 石道金,冯迎春,杨丽霞,等.试论林业分类经营条件下林业经营单位的财务管理模式[J].浙江林业科技,2003,23(2):49-52,67.
[2] 张秋良,贾占元,莎如拉.内蒙古凉城县林业分类经营若干问题的探讨[J].河北林果研究,2001,16(4):352-356.
[3] 胡耀林.论国有林场森林分类经营[J].发展,2008(9):53-54.
[4] 邢炜.我省林业分类经营管理的实施与建议[J].安徽林业,2008(5):12-13.