论文部分内容阅读
摘要：在新城市时代下，城市的有效规划管理是是一个时期内城市发展的蓝图，是研究城市的未来发 展、合理布局和综合安排城市各项建设工作的重要举措。城市规划实施过程中，面临着诸多考验。结合多年的工作及学习经验，在规整城市规划管理目标原则及意义的基础上，指出我国城市规划暂且存在的一些不足之处，并提出了一些策略建议，以期对处于发展加速期和结构转型期的我国城市规划与管理提供有益的参考。
关键词：城市规划；城市管理；实施；策略
１ 前言
改革开放以来，随着我国经济的飞速增长，作为经济活动中心的城市，以空前的速度蓬勃发展。土地有偿使用制度的日益完善，房地产事业的全面振兴，开发区建设的如火如荼，在不断为城市发展注入活力的同时；也干扰着城市的合理规划、有序建设和高效管理，使脱胎于计划经济体制下的我国城市规划与管理工作面临很大冲击，在实践中也暴露出不少问题。对这些问题进行简要梳理和总结，对处于发展加速期和结构转型期的我国城市而言，具有十分重要的理论和现实意义。
２城市规划管理的功能目标及原则
城市规划管理是实施城市规划所确定的发展方针和政策的重要的和有效的机制。它的目的是通过规划的实施，塑造城市的美好形象；且在促进发展的同时，更好地保护公众的利益，保护良好的生态和物质环境，实现可持续的发展。城市规划的基本原则主要有：可持续发展的原则，法制化的原则，公众参与的原则，促进发展和保护公共利益的政策原则，规划实施中坚定性和灵活性的监控机制原则。
目前，我国城市开发建设项目的城市规划管理是根据国家“一书两证”的规划管理办法进行建设项目的审批和规划管理。应当说是具有相当的严谨性和综合性。但也存在一些问题，从而制约城市的发展。
３城市规划对我国城市发展的作用
城市规划工作有很强的整体性和艰巨性。城市规划的作用是学术界关注的问题，更是城市规划实务中不可避免的问题。在国民经济和社会发展中，城市占据着主导地位，是国家对城市发展实行宏观调控的重要依据和基本手段，是国家调节城市和区域经济的一种工具。它体现国家的意志、城市的整体利益和公共利益。
在城市建设和实施管理过程中，城市规划对土地使用施加的作用，可以分为：控制作用、引导作用、整合作用、保障作用四方面。正是通过这四种作用，才使得城市土地试用活动能够既有效率，同时又体现公平，从而符合城市规划所确定的目标。但是，城市规划的作用也有局限性。城市规划界对于城市规划作用应当有一个客观的认识和理解，要澄清现今很多的模糊认识，防止各种夸大其辞的做法，太高的目标以及不严格的表达会造成认识混乱和集体的失落感；但同时又要在体制中积极地争取合理的位置和权限，以更有效地发挥自身的作用。
总的来说，经过６０年曲折艰苦的发展，我国城市规划已经逐步成为国家行政管理架构中的一个重要组成部分。在６０年的发展中，城市规划在特定的国家意识形态和社会背景之下，发挥了不可取代的作用。但是不可否认，城市规划也存在一定的局限性。我们必须认识到，虽然城市规划的作用是有一定限度的，但是城市规划对现实问题的关注并不排斥它所具有的理想性，它贯穿了城市社会实践的不同层次，在社会行动的过程中，从思想层面到实施层面都有一套机制来保障其基本思想、原则得到贯彻。
４我国城市规划实施过程中存在的主要问题
４．１管理机构不统一、权责不清
目前，全国各城市都设有规划管理机构，但归属部门不同。譬如有的属建委领导，有的与建委平行；有的设直属分局，有的设非直属分局等等。这就导致其行政级别、人员编制、职责范围、管理权限等差别很大。其中规划主管部门的名称更是不统一：有规划局、城乡规划管理局、城乡规划环境保护局、规划国土局、规划国土房产局、规划建设局等。这就容易导致有些城市各级规划主管部门的职责、权限等不够明确，甚至出现有些规划管理文件不知该送往哪个部门签发的现象。由于行政体制职责不清，规划管理权在实际运作中存在责权不分、相互扯皮、分权争权的现象，严重扰乱了规划管理秩序。这就造成规划管理“三国四方”、各自为政，使得城市的规划、建设和管理丧失了整体性和统一性。此外，现行的《城市规划法》对各级审批部门的审批内容、审批权限、审批程序、审批期限没有明确的法律界定，使得在规划编制、审批和实施过程中，权责不清。
４．２公众参与度及法律保障不足
城市规划管理涉及不同利益主题的行为。其中，政府、开发商、投资者、市民等都与城市规划管理有着密切的联系。就城市规划的编制、修订到审批工作，很大程度上仅限于由领导、专家和相关部门人员组成的一个小圈子内。以规划编制为例，是以规划设计单位为主，相关部门配合，采取封闭式的规划编制方式。这种方式虽然能较好地贯彻上级政府、主管部门的意图，但各专业部门及普通市民的意见往往得不到足够的重视，从而增加了规划具体实施的难度。此外，在法律方面，我国现行的《城市规划法》中对公众参与规划决策没有明确规定。尽管在实际操作中不少城市也制定了总体规划成果的展示、重大项目意见征询等地方性规定，但对公众以何种方式参与规划决策，以及建设性意见的反馈渠道和采纳程序等并没有明确规定。
４．３运行机制为单一的单向模式
目前的运行机制，编制——审批——实施的单向线形模式，缺乏监督——反馈——调整——实施的反馈回路。这种运行机制比较适合于计划经济体制下“终极蓝图”式的静态规划模式，却难以适应市场经济体制下投资主体多元化带来的城市发展的不确定性和动态性要求。目前针对规划改革的研究，主要精力也是放在提高规划编制成果的规范性，多数改进规划的思维和方法的探索，是企图以现时的聪敏才智解决未来发生的各种问题，但是效果并不显著。目前，尽管动态规划、弹性规划、概念规划已不绝于耳，但如果规划跟踪体系不能尽快建立，那么规划实施效果的动态评价系统和反馈调校机制不能形成，从而规划实施的日常监督工作不能纳入法制化程序。
５提高我国城市规划管理质量水平的策略
５．１改善城市规划管理权限制度
随着城市化进程的不断加快，城市建设活动日益增加，城市规划管理的工作量也将越来越大。这就要求我国城市规划管理过程中，必须正确处理好规划管理权下放与统一的关系，遵守规划管理极限制度，以确保城市建设的顺利进行和健康发展。一个城市只允许有一个规划行政主管部门，城市的各个组成部分（各类开发区）的规划管理都应置于这一规划主管部门领导之下。因此，应该统一机构、明确权责，坚持大集中小分散的规划管理权的下放原则，坚持统一全局管理而不足块块分割各自为政。
５．２提高公众参与度和法律保障
我们在城市规划管理中要完善有關信息公开制度、群众参与程序，构筑起不同主题都能在城市规划管理中得到顺畅表达的体制，从而提高城市规划的科学性和可行性。
同时，在法律上，要坚持法制建设，确保规划进程。当前，我国行政法制化力度不断加大，城市规划建设管理的法制化进程也在不断加强。要逐步建立健全一套城市规划管理的法制体系，为城市规划管理提供法律依据和法制保障。其中，处于社会的弱势群体，我们在城市规划管理中，就要加强对其保护力度；完善规划管理信息的公开和公众参与程序，提高规划的科学性、民主性，以便保证政府在从事城市规划管理的行政行为时，能充分听取有关利益主体的呼声。
５．３提高规划管理行政人员的业务素质
城市规划管理是确保城市规划落到实处的管理工作，是一项系统复杂的工作，需要相关人员的科学统筹规划。而操作的人员就是规划部门的工作人员，他们业务素质和道德水平的高低、自觉遵守制度制约的程度直接关系到规划管理的效果，关系到规划能否得以正确实施。因此必须提高城市规划行政主管部门工作人员的业务素质和职业道德水平，保障制约制度切实发挥作用。
５．４完善审批制度
首先，要建立专家评审制度。城市规划管理要求管理人员必须具备很强的专业技术能力。因此，对重要的城市规划项目的编制或城市大型基础设施，重大建设项目的审批，应聘专家评审小组来把关，发挥专家群体的作用。其次，要建立联合审批制度。在市场经济条件下应打破各部门之间各自为政的旧习俗，缩短材料报送、审核流程、方案修改、验收发证的时间，建立以规划部门为主，园林、环保、人防、消防、交通、电信、煤气等部门参加的联合审批制度，联合办公，限定审批时间，统一收件，发证。这将大大提高工作效率，方便办事人。
６ 结语
城市规划是一国建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市土地合理利用和开发经营活动协调进行的前提和基础，是实现一国城市经济和社会发展目标的重要手段。城市规划的顺利实施，需要依靠科学、合法、合理的规划管理。近年来，我国的城市规划主管部门的管理水平日趋进步，但仍然存在着诸如法律、体制等方面的问题。本文通过在对城市规划的功能目标、原则、作用进行简要说明的基础上，提出了城市规划管理中存在的问题并给出了相应的策略建议：改善城市规划管理权限制度，提高公众参与度和法律保障，完善审批制度，提高规划管理行政人员的业务素质等。总之，我们在城市的规划管理的过程中，要坚持以人为本的原则，以科学的严谨的态度规划城市，以务实的作风建设城市，以人性化的措施管理城市，才能够建设出适宜人类居住的生态、和谐、美好城市。
参考文献：
［１］于立．中国城市规划管理的改革方向与目标探索［Ｊ］．城市规划与管理，２００５，（８）：６４－６８．
［２］张志斌，宋瑜．我国城市规划与管理相关问题透视［Ｊ］．西北师大学报，２００４，（６）：１２９－１３０．
［３］杨瑞龙．我国制度变迁方式转换的三阶段论———兼论地方政府的制度创新行为［Ｊ］．经济研究，１９９８，（１）：３－１０．
［4］魏柯峰．浅谈当前城市规划管理面临的问题及对策［Ｊ］．２００９，（５５）：１５０－１５１．
［5］周建军．论新城市时代城市规划制度与管理创新［Ｊ］．规划管理，２００４，（９）：３３－３４．
关键词：城市规划；城市管理；实施；策略
１ 前言
改革开放以来，随着我国经济的飞速增长，作为经济活动中心的城市，以空前的速度蓬勃发展。土地有偿使用制度的日益完善，房地产事业的全面振兴，开发区建设的如火如荼，在不断为城市发展注入活力的同时；也干扰着城市的合理规划、有序建设和高效管理，使脱胎于计划经济体制下的我国城市规划与管理工作面临很大冲击，在实践中也暴露出不少问题。对这些问题进行简要梳理和总结，对处于发展加速期和结构转型期的我国城市而言，具有十分重要的理论和现实意义。
２城市规划管理的功能目标及原则
城市规划管理是实施城市规划所确定的发展方针和政策的重要的和有效的机制。它的目的是通过规划的实施，塑造城市的美好形象；且在促进发展的同时，更好地保护公众的利益，保护良好的生态和物质环境，实现可持续的发展。城市规划的基本原则主要有：可持续发展的原则，法制化的原则，公众参与的原则，促进发展和保护公共利益的政策原则，规划实施中坚定性和灵活性的监控机制原则。
目前，我国城市开发建设项目的城市规划管理是根据国家“一书两证”的规划管理办法进行建设项目的审批和规划管理。应当说是具有相当的严谨性和综合性。但也存在一些问题，从而制约城市的发展。
３城市规划对我国城市发展的作用
城市规划工作有很强的整体性和艰巨性。城市规划的作用是学术界关注的问题，更是城市规划实务中不可避免的问题。在国民经济和社会发展中，城市占据着主导地位，是国家对城市发展实行宏观调控的重要依据和基本手段，是国家调节城市和区域经济的一种工具。它体现国家的意志、城市的整体利益和公共利益。
在城市建设和实施管理过程中，城市规划对土地使用施加的作用，可以分为：控制作用、引导作用、整合作用、保障作用四方面。正是通过这四种作用，才使得城市土地试用活动能够既有效率，同时又体现公平，从而符合城市规划所确定的目标。但是，城市规划的作用也有局限性。城市规划界对于城市规划作用应当有一个客观的认识和理解，要澄清现今很多的模糊认识，防止各种夸大其辞的做法，太高的目标以及不严格的表达会造成认识混乱和集体的失落感；但同时又要在体制中积极地争取合理的位置和权限，以更有效地发挥自身的作用。
总的来说，经过６０年曲折艰苦的发展，我国城市规划已经逐步成为国家行政管理架构中的一个重要组成部分。在６０年的发展中，城市规划在特定的国家意识形态和社会背景之下，发挥了不可取代的作用。但是不可否认，城市规划也存在一定的局限性。我们必须认识到，虽然城市规划的作用是有一定限度的，但是城市规划对现实问题的关注并不排斥它所具有的理想性，它贯穿了城市社会实践的不同层次，在社会行动的过程中，从思想层面到实施层面都有一套机制来保障其基本思想、原则得到贯彻。
４我国城市规划实施过程中存在的主要问题
４．１管理机构不统一、权责不清
目前，全国各城市都设有规划管理机构，但归属部门不同。譬如有的属建委领导，有的与建委平行；有的设直属分局，有的设非直属分局等等。这就导致其行政级别、人员编制、职责范围、管理权限等差别很大。其中规划主管部门的名称更是不统一：有规划局、城乡规划管理局、城乡规划环境保护局、规划国土局、规划国土房产局、规划建设局等。这就容易导致有些城市各级规划主管部门的职责、权限等不够明确，甚至出现有些规划管理文件不知该送往哪个部门签发的现象。由于行政体制职责不清，规划管理权在实际运作中存在责权不分、相互扯皮、分权争权的现象，严重扰乱了规划管理秩序。这就造成规划管理“三国四方”、各自为政，使得城市的规划、建设和管理丧失了整体性和统一性。此外，现行的《城市规划法》对各级审批部门的审批内容、审批权限、审批程序、审批期限没有明确的法律界定，使得在规划编制、审批和实施过程中，权责不清。
４．２公众参与度及法律保障不足
城市规划管理涉及不同利益主题的行为。其中，政府、开发商、投资者、市民等都与城市规划管理有着密切的联系。就城市规划的编制、修订到审批工作，很大程度上仅限于由领导、专家和相关部门人员组成的一个小圈子内。以规划编制为例，是以规划设计单位为主，相关部门配合，采取封闭式的规划编制方式。这种方式虽然能较好地贯彻上级政府、主管部门的意图，但各专业部门及普通市民的意见往往得不到足够的重视，从而增加了规划具体实施的难度。此外，在法律方面，我国现行的《城市规划法》中对公众参与规划决策没有明确规定。尽管在实际操作中不少城市也制定了总体规划成果的展示、重大项目意见征询等地方性规定，但对公众以何种方式参与规划决策，以及建设性意见的反馈渠道和采纳程序等并没有明确规定。
４．３运行机制为单一的单向模式
目前的运行机制，编制——审批——实施的单向线形模式，缺乏监督——反馈——调整——实施的反馈回路。这种运行机制比较适合于计划经济体制下“终极蓝图”式的静态规划模式，却难以适应市场经济体制下投资主体多元化带来的城市发展的不确定性和动态性要求。目前针对规划改革的研究，主要精力也是放在提高规划编制成果的规范性，多数改进规划的思维和方法的探索，是企图以现时的聪敏才智解决未来发生的各种问题，但是效果并不显著。目前，尽管动态规划、弹性规划、概念规划已不绝于耳，但如果规划跟踪体系不能尽快建立，那么规划实施效果的动态评价系统和反馈调校机制不能形成，从而规划实施的日常监督工作不能纳入法制化程序。
５提高我国城市规划管理质量水平的策略
５．１改善城市规划管理权限制度
随着城市化进程的不断加快，城市建设活动日益增加，城市规划管理的工作量也将越来越大。这就要求我国城市规划管理过程中，必须正确处理好规划管理权下放与统一的关系，遵守规划管理极限制度，以确保城市建设的顺利进行和健康发展。一个城市只允许有一个规划行政主管部门，城市的各个组成部分（各类开发区）的规划管理都应置于这一规划主管部门领导之下。因此，应该统一机构、明确权责，坚持大集中小分散的规划管理权的下放原则，坚持统一全局管理而不足块块分割各自为政。
５．２提高公众参与度和法律保障
我们在城市规划管理中要完善有關信息公开制度、群众参与程序，构筑起不同主题都能在城市规划管理中得到顺畅表达的体制，从而提高城市规划的科学性和可行性。
同时，在法律上，要坚持法制建设，确保规划进程。当前，我国行政法制化力度不断加大，城市规划建设管理的法制化进程也在不断加强。要逐步建立健全一套城市规划管理的法制体系，为城市规划管理提供法律依据和法制保障。其中，处于社会的弱势群体，我们在城市规划管理中，就要加强对其保护力度；完善规划管理信息的公开和公众参与程序，提高规划的科学性、民主性，以便保证政府在从事城市规划管理的行政行为时，能充分听取有关利益主体的呼声。
５．３提高规划管理行政人员的业务素质
城市规划管理是确保城市规划落到实处的管理工作，是一项系统复杂的工作，需要相关人员的科学统筹规划。而操作的人员就是规划部门的工作人员，他们业务素质和道德水平的高低、自觉遵守制度制约的程度直接关系到规划管理的效果，关系到规划能否得以正确实施。因此必须提高城市规划行政主管部门工作人员的业务素质和职业道德水平，保障制约制度切实发挥作用。
５．４完善审批制度
首先，要建立专家评审制度。城市规划管理要求管理人员必须具备很强的专业技术能力。因此，对重要的城市规划项目的编制或城市大型基础设施，重大建设项目的审批，应聘专家评审小组来把关，发挥专家群体的作用。其次，要建立联合审批制度。在市场经济条件下应打破各部门之间各自为政的旧习俗，缩短材料报送、审核流程、方案修改、验收发证的时间，建立以规划部门为主，园林、环保、人防、消防、交通、电信、煤气等部门参加的联合审批制度，联合办公，限定审批时间，统一收件，发证。这将大大提高工作效率，方便办事人。
６ 结语
城市规划是一国建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市土地合理利用和开发经营活动协调进行的前提和基础，是实现一国城市经济和社会发展目标的重要手段。城市规划的顺利实施，需要依靠科学、合法、合理的规划管理。近年来，我国的城市规划主管部门的管理水平日趋进步，但仍然存在着诸如法律、体制等方面的问题。本文通过在对城市规划的功能目标、原则、作用进行简要说明的基础上，提出了城市规划管理中存在的问题并给出了相应的策略建议：改善城市规划管理权限制度，提高公众参与度和法律保障，完善审批制度，提高规划管理行政人员的业务素质等。总之，我们在城市的规划管理的过程中，要坚持以人为本的原则，以科学的严谨的态度规划城市，以务实的作风建设城市，以人性化的措施管理城市，才能够建设出适宜人类居住的生态、和谐、美好城市。
参考文献：
［１］于立．中国城市规划管理的改革方向与目标探索［Ｊ］．城市规划与管理，２００５，（８）：６４－６８．
［２］张志斌，宋瑜．我国城市规划与管理相关问题透视［Ｊ］．西北师大学报，２００４，（６）：１２９－１３０．
［３］杨瑞龙．我国制度变迁方式转换的三阶段论———兼论地方政府的制度创新行为［Ｊ］．经济研究，１９９８，（１）：３－１０．
［4］魏柯峰．浅谈当前城市规划管理面临的问题及对策［Ｊ］．２００９，（５５）：１５０－１５１．
［5］周建军．论新城市时代城市规划制度与管理创新［Ｊ］．规划管理，２００４，（９）：３３－３４．