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摘要：乡镇政府处于我国行政管理体系的神经末梢，其履职行为规范化水平，直接关系到基层经济发展的速度和社会稳定的程度。社会转型客观上要求乡镇政府行为规范化建设要以重塑公共行政精神为价值依归，以维护公共利益为中心环节，以确立沟通机制为实现路径。
关键词：转型时期；乡镇政府行为；规范化；公共行政精神；公共利益
中图分类：D625 文献标识码：A 文章编：1002-7408(2010)08-0018-03
乡镇政府是我国行政体制中最基层的行政机关，处于政府行政管理体系的神经末梢。乡镇政府职能发挥的程度及乡镇政府行为规范化水平，直接关系到基层经济发展的速度和社会稳定的程度。当下由于经济变迁和社会转型，带来了社会关系的复杂化和利益冲突的尖锐化，基层各种矛盾亦呈增长态势。在这样一种大背景下，要实现构建和谐社会和建设社会主义新农村的目标，客观上对乡镇政府行为规范化建设提出了新的更高的要求。
一、重塑公共行政精神——乡镇政府行为规范化建设的价值依归
公共行政精神是引导各级政府及其公职人员公共行政行为的价值观念的总称。公共行政精神是政府获得公信力、向心力、凝聚力的必要条件之一。与社会主义市场经济和社会主义政治文明建设的本质要求相适应，公共行政精神应当从国家、社会和公民三者互动关系的全新视角来重新加以建塑。就当前我国的特殊行政生态而言，应着力催生具有民主取向、法理取向、服务取向、多元治理取向、公平取向的公共行政精神。公共行政精神至关重要，它与公共管理者的信念、价值和习惯密切相关，要求各级政府本着“公开、公平、公正、公心”的原则为民服务。从社会转型的视角来审视、评判和重塑公共行政精神，有利于引导整个行政体系作出适应市场经济和民主法治社会本质要求的系统变革，来增强公共行政的合法性基础。没有精神指引的公共管理者将可能成为纯粹的“经济人”。因此，在’新的历史条件下，乡镇政府行为规范化建设的价值依归应该首先从重塑公共行政精神人手，大力弘扬公共行政精神。
从应然的层面上看，公共行政精神是社会、民众对政府行为的正当性所持有的一种普遍性、共识性的信念。就此而言，乡镇政府要以公共责任为依托，以公平正义为宗旨，在施政活动中必须具有强烈的对国家、民族和人民的责任感。遵从宪法、法律精神，维护宪法和法律的正义，为人们表达公平正义的渴望提供广阔的渠道，为在社会生活中实现公平正义而努力不懈。从实然的层面上，公共行政精神主要表现为行政工作人员在公务活动中表现出来的可以被观察，并且可以据此判断政府公共行政精神的行为、语言、作风以及与公民互动的内容和方式。“公共行政精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺”。具体包括行政工作人员对政府的目的和前景的看法与信念以及建立在这种理性认识基础上的忠诚情感；对于社会事业的性质以及如何更有效的达成公共行政的目的和信念；对于公共生活中的伦理与道德的看法和信念等等。因此，公共行政精神既是内隐的，它作为一种价值导引隐含在乡镇政府的一切活动之中，又是外显的，它作为一种可感知可评价的标准体现在具体的行政行为之中。
公共行政精神会随着环境的变化而表现为各种具体的精神。在市场经济条件下，在利益分化所带来的各种利益矛盾面前，重塑公共行政精神主要是要倡导服务、负责、参与、创新的精神，这些精神分别在服务型政府、责任型政府、善治型政府和学习型政府中得到确认。乡镇政府从地域上来讲“山高皇帝远”，从管辖的对象来讲整体维权意识淡薄，因此，最有可能偏离公共行政精神的轨道。在新的历史时期，重塑公共行政精神就成为乡镇政府行为规范化建设首要的目标和要求。
二、维护公共利益——乡镇政府行为规范化建设的中心环节
公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，它往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。事实上，在任何社会中，都存在着社会公共利益的广阔领域，它们来源于人们从事社会生活的共同需要，以及人们在长期的社会生活实际中对共同需要的深刻认识。例如社会秩序、基础设施、环境保护、社会福利等都是体现共同利益存在的领域。可以说，社会的存在就意味着社会共同利益的存在，否则，一个没有一致和共识的社会是不可能存在和延续的。任何一个社会，如果没有利益的内在的一致性，就失去了其存在和运行的基本的条件和基础，单纯的国家政府的外在的强力是不可能长期而有效地凝聚一个社会共同体的。
从一般意义上讲，公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是某个狭隘或专门行业或专门部门的利益。“作为政府的存在，首要的是代表人民利益。也就是说，政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。”日公共利益表示构成一个社会的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人或者某一部门的福利。从这个定义出发，我们认为社会公共利益就是社会中的绝大多数人的共同利益。它除了诸如世界和平、教育、清洁空气、避免严重通货膨胀以及某种合理的交通控制系统等利益之外，凡涉及绝大多数人利益的都应该属于公共利益的范畴。公共利益具有客观性、社会共享性的特点。公共利益的客观性是指公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。公共利益的社会共享性是指公共利益是所有社会成员的共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。
我们所处的时代是一个以市场经济为特征的社会，这个社会客观上分化为公共的领域和私人的领域。虽然二者之间的区分更多地带有理论抽象的性质，但在现实社会中，公共领域与私人领域的区别还是非常明显的。在私人领域里，对个人利益的追求是合理的，对于“经济人”来说，只要其行为不是对社会有害的就已经是善了，这种善虽然不合乎义务论伦理学的要求，但“经济人”如果能够在其追求个人利益最大化的过程中做到不对社会有害，实际上就是以其利益最大化的结果做到了对社会有益。但是，在公共领域中，个人利益或者部门利益的存在任何时候都是恶的源泉。因为公共领域的基本结构就是一个权力结构，权力任何时候都首先是一种支配力量，是由公众的力量所凝结而成的，是用以维护公共利益、保障社会秩序、协调私人领域中的契约关系、捍卫个人权利的公共力量。这种力量一旦背离其公共性质而被用诸服务于个人利益或者部门利益，就会造成极其恶劣的后果，不仅破坏公共利益， 而且也会侵蚀私人领域的健康，破坏私人领域的契约平等，整个社会就会陷入不稳定的状态。因而，在公共领域，不管这种个人利益是以个人还是以团体或组织为载体出现，我们都必须摒弃之。
公共利益是一种普遍的、共同的利益，只有超越了一切团体的特殊利益的社会组织力量，才能够恰当地代表公共利益。国家政府是具有这种特性的唯一的组织力量。因此，政府这种凌驾于社会之上的力量存在的正当理由就是服务于社会的公共利益。政府决策及其行为作为现代政府权威性地分配社会利益，解决社会公共问题，实现社会公共利益的主要手段，它关系到千千万万人的利益，牵动着千千万万人的心，越来越和各个领域、各个层次的人们发生着千丝万缕的联系。因而，维护和增进社会公共利益，是政府决策及其行为的最高的约束性义务和责任。
在我国，执政党、政府和人民在根本利益上具有一致性，为了实现和维护公共利益最大化这一目标，政府决策及其行为必须坚持公共利益的取向，就是制定和实施公共政策，必须反映、表达和综合绝大多数人的利益，满足绝大多数人的利益需要。它是政府决策及其行为的基本原则，不坚持公共利益原则，政府决策及其行为就会失去合法性基础。
乡镇政府作为最基层一级政府，理应将实现和维护最广大人民的根本利益——公共利益作为自己一切行动的指南。但是。在实际的决策和行为过程中，乡镇政府有可能在以下三个方面违背到公共利益：第一，乡镇政府的公职人员维护个人的利益而侵害到地方的公共利益；第二，乡镇政府及其公职人员维护本部门的利益而侵害到地方的公共利益；第三，乡镇政府为了维护本地方的利益而侵害到整个社会或国家的公共利益，作出“上有政策，下有对策”或者排挤市场的地方保护主义行为。以上三种乡镇政府行为方式，构成对公共利益的严重侵犯，必须坚决防范和摒弃之。在新的历史时期，维护公共利益理所当然应成为乡镇政府行为规范化建设的中心环节。
三、确立沟通机制——乡镇政府行为规范化建设的实现路径
美国政治学者多伊奇把控制论的基本原理和方法应用于政策制定过程的分析，于1963年发表了代表作《政府的神经：政治沟通与控制的模式》，形成了系统的政治沟通理论。一般政治学者都承认，多伊奇是政治沟通理论的主要代表人物之一。多伊奇的政治沟通理论，视决策为政治活动的中心，把沟通看作是决策的环节。他认为政治系统与自动机器有相似之处，政治系统内部的机制对信息的接受、选择、储存、分析和处理就是沟通。政治系统对环境的适应与控制是通过沟通完成的。“信息”和“反馈”是沟通理论的两个核心概念。政治系统要达到自己的目标，需从各方面接受涉及体系目标的、有关环境变化情况的信息，然后对这些信息加以选择、储存、分析和处理，形成决策。政策制定后，政治系统通过反馈过程，获得政策执行过程和政策在环境中引起了什么变化的信息，使决策者及时了解反映，正确地调整自己的政策和行为。从信息沟通的角度分析，政治系统的决策过程包括：信息接收、资料处理、储存、决策、政策执行、执行效果和反馈七个环节。政治沟通理论认为，从信息沟通的角度，可以衡量政治系统适应和控制环境的能力：如信息的获取能力，对信息的负荷能力，对信息的快速反应能力和应变能力，对信息及周围环境变化的预测能力等。
多伊奇的政治沟通理论，从信息沟通的角度，考察了政治系统的控制方式和决策过程，并提出了完善信息系统必须注意的一些主要环节，为我们调适和规范乡镇政府行为提供了一种新的视角和方法。基层乡镇政府确立良好的沟通机制，就是要使乡镇政府和群众之间的各种相关因素在相互联系的过程中结构合理、信息畅通、功能优化。但是，在社会转型过程中，基层乡镇出现了不同的价值取向、不同的利益博弈群体，由于这些要素在乡镇政府的体系中没有实现有效的沟通，致使出现各种矛盾和纠纷。这种沟通阻塞，会产生非常消极的后果。目前来看，乡镇政府与民众难以有效沟通或沟通不畅主要有以下几种情况：一是下情不能上达，二是乡镇政府接收信息后的不作为，三是不正确的作为或决策失误，四是决策失误后不能得到及时有效的纠偏，一错再错等等。
作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，乡镇政府最基本的功能就是沟通功能。要发挥沟通功能，必须建立有效的社会沟通机制，通过和民众的互动，了解和掌握足够多的社情民意。改革开放以来，乡镇政府采取多种措施加强与民众的沟通，取得了一定的沟通效果。但受过去高度集权政治体制的影响，乡镇政府与民众沟通不足的问题仍然存在。这在很大程度上是因为目前的沟通渠道存在内在机制性缺陷，即在“乡镇长信箱”、“两会”、信访、社团组织、乡镇政府等沟通渠道中乡镇政府、民众、沟通渠道、信息、制度、沟通方式等要素缺乏有机结合，难以形成互动系统。要看到，转型时期乡镇政府与民众沟通的机制性缺陷是由文化观念、体制、沟通技术等多方面因素造成的。在文化观念方面，中国传统政治文化中“官本位”思想极大地影响着乡镇干部和民众对沟通的认识；在体制方面，集中领导体制下的单通道信息传递体制使信息易于损失和失真，干部选拔任用的实际任命制难以激发党员干部沟通民众的内在动力，乡镇政府监督体系的缺失使它缺乏沟通民众的外在压力；在沟通技术方面，基层乡镇政府办公自动化程度低，部分乡镇干部与民众沟通技巧的缺乏也使政府与民众在实践中难以顺畅沟通。在这种情况下，很有必要确立和完善乡镇政府与民众的沟通机制，主要包括通过先进文化的学习、制度创新和技术完善等措施促使乡镇政府、民众、决策、沟通渠道、信息、沟通方式等基本要素有机结合，相互联动，通过多元性、双向性、协商性和具体性的沟通，努力达到各政治主体以自由平等言说的方式不断形成包容性共识，最终达到乡镇共同体内利益攸关方的相互理解，从而为构建和谐乡村创造条件。
关键词：转型时期；乡镇政府行为；规范化；公共行政精神；公共利益
中图分类：D625 文献标识码：A 文章编：1002-7408(2010)08-0018-03
乡镇政府是我国行政体制中最基层的行政机关，处于政府行政管理体系的神经末梢。乡镇政府职能发挥的程度及乡镇政府行为规范化水平，直接关系到基层经济发展的速度和社会稳定的程度。当下由于经济变迁和社会转型，带来了社会关系的复杂化和利益冲突的尖锐化，基层各种矛盾亦呈增长态势。在这样一种大背景下，要实现构建和谐社会和建设社会主义新农村的目标，客观上对乡镇政府行为规范化建设提出了新的更高的要求。
一、重塑公共行政精神——乡镇政府行为规范化建设的价值依归
公共行政精神是引导各级政府及其公职人员公共行政行为的价值观念的总称。公共行政精神是政府获得公信力、向心力、凝聚力的必要条件之一。与社会主义市场经济和社会主义政治文明建设的本质要求相适应，公共行政精神应当从国家、社会和公民三者互动关系的全新视角来重新加以建塑。就当前我国的特殊行政生态而言，应着力催生具有民主取向、法理取向、服务取向、多元治理取向、公平取向的公共行政精神。公共行政精神至关重要，它与公共管理者的信念、价值和习惯密切相关，要求各级政府本着“公开、公平、公正、公心”的原则为民服务。从社会转型的视角来审视、评判和重塑公共行政精神，有利于引导整个行政体系作出适应市场经济和民主法治社会本质要求的系统变革，来增强公共行政的合法性基础。没有精神指引的公共管理者将可能成为纯粹的“经济人”。因此，在’新的历史条件下，乡镇政府行为规范化建设的价值依归应该首先从重塑公共行政精神人手，大力弘扬公共行政精神。
从应然的层面上看，公共行政精神是社会、民众对政府行为的正当性所持有的一种普遍性、共识性的信念。就此而言，乡镇政府要以公共责任为依托，以公平正义为宗旨，在施政活动中必须具有强烈的对国家、民族和人民的责任感。遵从宪法、法律精神，维护宪法和法律的正义，为人们表达公平正义的渴望提供广阔的渠道，为在社会生活中实现公平正义而努力不懈。从实然的层面上，公共行政精神主要表现为行政工作人员在公务活动中表现出来的可以被观察，并且可以据此判断政府公共行政精神的行为、语言、作风以及与公民互动的内容和方式。“公共行政精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺”。具体包括行政工作人员对政府的目的和前景的看法与信念以及建立在这种理性认识基础上的忠诚情感；对于社会事业的性质以及如何更有效的达成公共行政的目的和信念；对于公共生活中的伦理与道德的看法和信念等等。因此，公共行政精神既是内隐的，它作为一种价值导引隐含在乡镇政府的一切活动之中，又是外显的，它作为一种可感知可评价的标准体现在具体的行政行为之中。
公共行政精神会随着环境的变化而表现为各种具体的精神。在市场经济条件下，在利益分化所带来的各种利益矛盾面前，重塑公共行政精神主要是要倡导服务、负责、参与、创新的精神，这些精神分别在服务型政府、责任型政府、善治型政府和学习型政府中得到确认。乡镇政府从地域上来讲“山高皇帝远”，从管辖的对象来讲整体维权意识淡薄，因此，最有可能偏离公共行政精神的轨道。在新的历史时期，重塑公共行政精神就成为乡镇政府行为规范化建设首要的目标和要求。
二、维护公共利益——乡镇政府行为规范化建设的中心环节
公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，它往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。事实上，在任何社会中，都存在着社会公共利益的广阔领域，它们来源于人们从事社会生活的共同需要，以及人们在长期的社会生活实际中对共同需要的深刻认识。例如社会秩序、基础设施、环境保护、社会福利等都是体现共同利益存在的领域。可以说，社会的存在就意味着社会共同利益的存在，否则，一个没有一致和共识的社会是不可能存在和延续的。任何一个社会，如果没有利益的内在的一致性，就失去了其存在和运行的基本的条件和基础，单纯的国家政府的外在的强力是不可能长期而有效地凝聚一个社会共同体的。
从一般意义上讲，公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是某个狭隘或专门行业或专门部门的利益。“作为政府的存在，首要的是代表人民利益。也就是说，政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。”日公共利益表示构成一个社会的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人或者某一部门的福利。从这个定义出发，我们认为社会公共利益就是社会中的绝大多数人的共同利益。它除了诸如世界和平、教育、清洁空气、避免严重通货膨胀以及某种合理的交通控制系统等利益之外，凡涉及绝大多数人利益的都应该属于公共利益的范畴。公共利益具有客观性、社会共享性的特点。公共利益的客观性是指公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。公共利益的社会共享性是指公共利益是所有社会成员的共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。
我们所处的时代是一个以市场经济为特征的社会，这个社会客观上分化为公共的领域和私人的领域。虽然二者之间的区分更多地带有理论抽象的性质，但在现实社会中，公共领域与私人领域的区别还是非常明显的。在私人领域里，对个人利益的追求是合理的，对于“经济人”来说，只要其行为不是对社会有害的就已经是善了，这种善虽然不合乎义务论伦理学的要求，但“经济人”如果能够在其追求个人利益最大化的过程中做到不对社会有害，实际上就是以其利益最大化的结果做到了对社会有益。但是，在公共领域中，个人利益或者部门利益的存在任何时候都是恶的源泉。因为公共领域的基本结构就是一个权力结构，权力任何时候都首先是一种支配力量，是由公众的力量所凝结而成的，是用以维护公共利益、保障社会秩序、协调私人领域中的契约关系、捍卫个人权利的公共力量。这种力量一旦背离其公共性质而被用诸服务于个人利益或者部门利益，就会造成极其恶劣的后果，不仅破坏公共利益， 而且也会侵蚀私人领域的健康，破坏私人领域的契约平等，整个社会就会陷入不稳定的状态。因而，在公共领域，不管这种个人利益是以个人还是以团体或组织为载体出现，我们都必须摒弃之。
公共利益是一种普遍的、共同的利益，只有超越了一切团体的特殊利益的社会组织力量，才能够恰当地代表公共利益。国家政府是具有这种特性的唯一的组织力量。因此，政府这种凌驾于社会之上的力量存在的正当理由就是服务于社会的公共利益。政府决策及其行为作为现代政府权威性地分配社会利益，解决社会公共问题，实现社会公共利益的主要手段，它关系到千千万万人的利益，牵动着千千万万人的心，越来越和各个领域、各个层次的人们发生着千丝万缕的联系。因而，维护和增进社会公共利益，是政府决策及其行为的最高的约束性义务和责任。
在我国，执政党、政府和人民在根本利益上具有一致性，为了实现和维护公共利益最大化这一目标，政府决策及其行为必须坚持公共利益的取向，就是制定和实施公共政策，必须反映、表达和综合绝大多数人的利益，满足绝大多数人的利益需要。它是政府决策及其行为的基本原则，不坚持公共利益原则，政府决策及其行为就会失去合法性基础。
乡镇政府作为最基层一级政府，理应将实现和维护最广大人民的根本利益——公共利益作为自己一切行动的指南。但是。在实际的决策和行为过程中，乡镇政府有可能在以下三个方面违背到公共利益：第一，乡镇政府的公职人员维护个人的利益而侵害到地方的公共利益；第二，乡镇政府及其公职人员维护本部门的利益而侵害到地方的公共利益；第三，乡镇政府为了维护本地方的利益而侵害到整个社会或国家的公共利益，作出“上有政策，下有对策”或者排挤市场的地方保护主义行为。以上三种乡镇政府行为方式，构成对公共利益的严重侵犯，必须坚决防范和摒弃之。在新的历史时期，维护公共利益理所当然应成为乡镇政府行为规范化建设的中心环节。
三、确立沟通机制——乡镇政府行为规范化建设的实现路径
美国政治学者多伊奇把控制论的基本原理和方法应用于政策制定过程的分析，于1963年发表了代表作《政府的神经：政治沟通与控制的模式》，形成了系统的政治沟通理论。一般政治学者都承认，多伊奇是政治沟通理论的主要代表人物之一。多伊奇的政治沟通理论，视决策为政治活动的中心，把沟通看作是决策的环节。他认为政治系统与自动机器有相似之处，政治系统内部的机制对信息的接受、选择、储存、分析和处理就是沟通。政治系统对环境的适应与控制是通过沟通完成的。“信息”和“反馈”是沟通理论的两个核心概念。政治系统要达到自己的目标，需从各方面接受涉及体系目标的、有关环境变化情况的信息，然后对这些信息加以选择、储存、分析和处理，形成决策。政策制定后，政治系统通过反馈过程，获得政策执行过程和政策在环境中引起了什么变化的信息，使决策者及时了解反映，正确地调整自己的政策和行为。从信息沟通的角度分析，政治系统的决策过程包括：信息接收、资料处理、储存、决策、政策执行、执行效果和反馈七个环节。政治沟通理论认为，从信息沟通的角度，可以衡量政治系统适应和控制环境的能力：如信息的获取能力，对信息的负荷能力，对信息的快速反应能力和应变能力，对信息及周围环境变化的预测能力等。
多伊奇的政治沟通理论，从信息沟通的角度，考察了政治系统的控制方式和决策过程，并提出了完善信息系统必须注意的一些主要环节，为我们调适和规范乡镇政府行为提供了一种新的视角和方法。基层乡镇政府确立良好的沟通机制，就是要使乡镇政府和群众之间的各种相关因素在相互联系的过程中结构合理、信息畅通、功能优化。但是，在社会转型过程中，基层乡镇出现了不同的价值取向、不同的利益博弈群体，由于这些要素在乡镇政府的体系中没有实现有效的沟通，致使出现各种矛盾和纠纷。这种沟通阻塞，会产生非常消极的后果。目前来看，乡镇政府与民众难以有效沟通或沟通不畅主要有以下几种情况：一是下情不能上达，二是乡镇政府接收信息后的不作为，三是不正确的作为或决策失误，四是决策失误后不能得到及时有效的纠偏，一错再错等等。
作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，乡镇政府最基本的功能就是沟通功能。要发挥沟通功能，必须建立有效的社会沟通机制，通过和民众的互动，了解和掌握足够多的社情民意。改革开放以来，乡镇政府采取多种措施加强与民众的沟通，取得了一定的沟通效果。但受过去高度集权政治体制的影响，乡镇政府与民众沟通不足的问题仍然存在。这在很大程度上是因为目前的沟通渠道存在内在机制性缺陷，即在“乡镇长信箱”、“两会”、信访、社团组织、乡镇政府等沟通渠道中乡镇政府、民众、沟通渠道、信息、制度、沟通方式等要素缺乏有机结合，难以形成互动系统。要看到，转型时期乡镇政府与民众沟通的机制性缺陷是由文化观念、体制、沟通技术等多方面因素造成的。在文化观念方面，中国传统政治文化中“官本位”思想极大地影响着乡镇干部和民众对沟通的认识；在体制方面，集中领导体制下的单通道信息传递体制使信息易于损失和失真，干部选拔任用的实际任命制难以激发党员干部沟通民众的内在动力，乡镇政府监督体系的缺失使它缺乏沟通民众的外在压力；在沟通技术方面，基层乡镇政府办公自动化程度低，部分乡镇干部与民众沟通技巧的缺乏也使政府与民众在实践中难以顺畅沟通。在这种情况下，很有必要确立和完善乡镇政府与民众的沟通机制，主要包括通过先进文化的学习、制度创新和技术完善等措施促使乡镇政府、民众、决策、沟通渠道、信息、沟通方式等基本要素有机结合，相互联动，通过多元性、双向性、协商性和具体性的沟通，努力达到各政治主体以自由平等言说的方式不断形成包容性共识，最终达到乡镇共同体内利益攸关方的相互理解，从而为构建和谐乡村创造条件。