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随着我国经济发展和现代化建设进入全面建设小康社会的新阶段,“三农”问题的现实严峻性和极端重要性日益显现。越来越多的人们注意到,关心农民、支持农业、发展农村,不仅是个现实问题,也是个关系全局的战略问题;不仅是经济问题,也是个政治问题。因此,对“三农”问题进行深入分析,进而如何从根本上化解这一难题,已成为当前经济社会发展中需要研究的重要课题。
一、我区“三农”问题的现状和问题
中央和自治区党委政府历来对“三农”问题高度重视,改革开放以来就实现农牧民富裕、农牧业发展和农村牧区稳定,先后制定和出台了一系列的方针政策,采取了一些卓有成效的措施,并取得了很大的成绩。这主要表现在:农牧业生产力水平进一步提高,农牧业机械化水平明显提高,农村牧区综合经济实力不断增强,市场化程度逐步提高,农牧业经济结构调整步伐加快,农牧民收入较大增加。2002年,全区国内生产总值中第一产业增加值达371.98亿元,居全国第18位,比1978年增长3.5倍。1978—2002年,内蒙古农牧民人均纯收入由131.37元提高到2086元,扣除价格因素年均递增6.1%;农牧民恩格尔系数由66.2%变为43.4%,降低22.8个百分点。这主要得益于坚持改革开放,推动了社会生产力的发展,带来了各方面能量的巨大释放和经济社会面貌的深刻变化。农区在全国较早地实行家庭联产承包责任制,牧区创造性地实行“草畜双承包”责任制,极大地解放了农村牧区生产力;政府以大幅度提高粮食等农副产品价格为主的价格改革和流通体制改革使市场迅速走向繁荣活跃,长期被抑制的消费需求得到增长,从而推动了全区农牧业的发展;单一农业结构向多元化方向的转变,非农产业快速发展,大批农牧民以离土不离乡的方式从土地中走出来,是“三农”经济稳定发展的根本原因。但是,近几年来,由于“三农”经济运行背景已发生深刻变化,各种体制性、结构性、政策性矛盾的日益复杂化,“三农”发展速度明显趋缓。具体表现在:
(一)农牧民收入增长趋缓,城乡收入差距呈现扩大
内蒙古农牧民收入在经历20世纪80年代由快速增长到稳定增长、90年代前期高速增长后,从90年代后期开始出现增幅减缓的趋势。“八五”时期,内蒙古农牧民人均纯收入年均递增15%;“九五”时期年均递增9.4%,“九五”比“八五”增速慢5.6个百分点。1998年开始到2000年,我区农牧民收入环比增速逐年下滑;1998年我区农牧民人均纯收入比上年增长11.3%,1999年增长1.1%,2000年增长1.7%,2001年下降3.2%,2002年农牧民人均纯收入增幅有所上升,比上年同期增长5.7%,但属于恢复性增长。由于我区农牧民收入增长趋缓,农牧民人均纯收入在全国31个省市区中的位次由1995年的第19位降至2002年的第21位。与此同时,由于城镇居民收入增长快于农牧民收入增长,1996年后城乡居民收入差距出现扩大的势头。1995年内蒙古城镇居民人均可支配收入比农牧民人均纯收入高出1545.7元,2002年高出3965元,两者差距之比由2.19∶1扩大为2.90∶1。城乡收入的差距直接导致消费差距的扩大。1995年全区城镇居民人均消费性支出高于农牧民人均消费支出1.96倍,2002年这一比例高达2.95倍。
近年来,我区农牧民收入增长缓慢的直接原因:一是由于农副产品价格不断走低,农民从事农业生产的收入增长不快。以上年为100,1995年全区农副产品收购价格指数为124.7,1996年到2000年各年分别为96.3、94.9、97.3、93.8、99.7。农业对农牧民收入的贡献减少。1995年农业收入占农牧民家庭总收入的比重为67.5%,2000年变为60.8%。1996—2000年我区农业收入年均递减0.6%。二是农产品成本升高,农民收益困难。2002年一季度,我区的水价上涨12.3%,电价上涨1.4%,燃料价格也有所上升。从1991—2001年,内蒙古玉米每亩化肥价格上涨了50%以上,农药费上涨了700%多,机械作业费上升200%以上,人工费用上升200%。近年来,内蒙古粮食的流通费用每年达20亿元,流通费用占销售成本的比例超过50%。目前,我国小麦、玉米、大豆等农产品的国内价格已高于国际市场价格二至五成,在国际市场上失去了价格竞争优势。三是农牧民从二、三产业中得到的收入增幅下滑。1999年我区农牧民从本地企业中得到的收入为59.51元,2000年为24.48元,2001年为20.03元。1997—2001年全区农牧民工资性收入年均递增18.3%,比“八五”时期下降30个百分点左右。四是农产品加工增值链条短、附加值低制约着农牧民收入增加。目前发达国家的农产品加工增值大都是农业产值的三倍多,而我国不到80%;发达国家加工食品约占食品消费总量的80%,而我国农产品加工率约为30%左右,我区农产品加工率还不足20%。大多以原粮、油料等初级产品进入市场,价格不高、竞争力弱,使我区农业收入连续几年出现减少。
(二)一产业的比重偏大,农牧业劳动力转移步伐缓慢
产业演进的规律是,随着工业化的发展,原来在第一产业的劳动力必然有相当一部分转入第二、三产业。这是一国或地区产业结构层次提升的表现。而目前内蒙古所呈现的农牧业劳动力就业趋势却与此规律相悖。一方面,实有耕地面积总体上不断减少,农民家庭经营规模缩小,农牧业剩余劳动力增加;另一方面,非农产业发展不快,吸纳农牧业剩余劳动力能力在下降,从而造成农牧业劳动力从农牧业部门转移出去的难度加大。2002年全区第一产业增加值在三次产业结构中的比重为21.5%,全国平均为14.5%,我区比全国水平高出7个百分点。第一产业在三次产业结构中的比重偏大,既说明了内蒙古产业结构优化升级的步伐缓慢,工业化水平较低,同时也说明了农牧业在自治区国民经济增长中仍具有举足轻重的作用。这一状况的存在,就会使农牧民的内部就业空间大大缩减。
长期以来,非农产业在吸纳农牧业剩余劳动力方面发挥过不可替代的重要作用,但是近年来吸纳数量却有减无增。以乡镇企业为例,2000年全区乡镇企业从业人员比1995年减少数十万人。原因是随着城市经济体制改革的进展加快,市场竞争加剧,乡镇企业发展中存在的技术落后、管理粗放、产品质量差等问题,以及长期积累下来的结构性矛盾明显暴露出来,乡镇企业发展遇到了新的困难和挑战。为了适应生存和发展的需要,乡镇企业也曾推进产权制度、经营方式等改革和创新,一些落后企业被淘汰,资本的有机构成一定程度上得到了提高,这也使乡镇企业本身吸纳农牧业剩余劳动力的能力弱化。城市由于国企改革的深化,下岗分流人员增加,对农村牧区劳动力的使用进行限制,也阻塞了农牧民就业渠道。“八五”时期全区第一产业从业人员比重下降3.6个百分点,而“九五”时期不降反而上升了0.05个百分点。
(三)农牧业生产的需求约束强化,农牧业结构层次偏低
随着城乡居民生活水平的不断提高,居民消费结构发生了深刻的变化,对粮食和其他农产品需求提出了新的要求,由过去追求数量上的满足转变为吃要营养、方便、安全,穿要舒适、美观、富有个性。1990年内蒙古城镇居民人均对粮食的直接消费需求为134.98公斤,到2001年已降为74公斤,下降45.2%,而对肉禽蛋水产品的需求量由20.72公斤增加到33.89公斤,增长63.5%;同期农牧民家庭人均肉禽蛋水产品消费量由19.4公斤增加到22.86公斤,增长17.8%。农产品市场的这种变化,必然要求有与之相适应的供给结构,否则社会产生供求不平衡。
纵观内蒙古农产品的供给结构,在农产品供求关系发生根本性变化、面临市场约束强化的大背景下,由于长期追求数量型生产方式的惯性影响,与需求结构显的不太适应。近年来,自治区加大了农牧业结构的调整力度,较大幅度地调整粮经作物的种植比例,积极发展多种经营和农牧业产业化,实施退耕还林还草工程,大力发展优质高效农牧业,使农业供求关系有所好转。全区粮食作物播种面积与经济作物播种面积之比已由1997年的84∶16变为2002年的73.8∶26.2。但是从根本上调整优化农牧业结构并非一日之功,农牧业结构调整还存在许多难点。主要是:由于缺乏有效指导,农业结构趋同化现象比较严重;农牧民获得信息的能力较低,往往在信息不对称的情况下利益受损;农牧业科技创新进程缓慢,农牧业劳动者素质偏低,造成结构调整的起点不高。
二、“三农”问题的根源和原因
“三农”问题产生的根源既有浅层次的,也有深层次的。从表层上看,是缘于农产品价格提高的空间缩小、非农产业增长缓慢、农牧业结构失衡等因素。但是进一步分析,这些表层因素只是某些更深层次制度上的弊端所反映出来的,并通过农户经济行为的传导,最终体现为“三农”经济的运行绩效和结果。
(一)农村牧区基本经营制度面临市场变化已暴露出弊端
改革开放以来的农村牧区经济体制改革实质上是以如家庭联产承包、草畜“双承包”责任制、乡镇企业股份合作制、各类专业技术合作社、农牧业产业化等诱致性制度变迁为主的制度变革过程,它使国家逐步承认了农牧民对剩余农畜产品的索取权,在一定程度上释放了农牧民长期以来压抑的积极性。农村牧区商品市场体系初步形成,市场机制在配置资源的基础性作用得到发挥。但是随着农村牧区市场环境的变化,这种在制度变迁基础上形成的农村牧区基本经营制度也暴露出种种弊端,其效用不断减弱。表现为以下三个方面:
1.生产经营方式分散,较低的农牧民组织化程度与千变万化的大市场之间存在尖锐矛盾。由于农牧业的弱质性决定了一家一户的小农经营势单力薄,在信息不充分、不对称面前,很难单枪匹马闯进现代大市场的门,抵御自然风险和市场风险。政府习惯的传统农牧业经营方式,往往使农牧民利用市场信息来指导有效生产的成本过高,处于被动的调整之中,农牧民主体地位不能实现。
2.土地流转制度不完善,影响农牧民长期经营行为。改革开放以来土地制度的安排是集体拥有所有权和部分收益权,农牧户拥有使用权和收益权,这对于农牧民来说实际是残缺的产权。其结果:一是不利于实现土地的规模化和市场化,不利于土地向农牧业技术能手集中;二是由于农民对土地使用缺乏长期预期,不利于鼓励农户投资和保护有限的资源。
3.乡镇企业受制度变迁的影响较大,新形势下存在生存风险和不确定性。自20世纪90年代以来,乡镇企业遇到来自城市工业、“三资”企业和个体私营经济的挑战,加之一些乡镇企业名义上进行了产权制度改革,运行机制都不够规范,特别是随着经济全球化的日益加快,乡镇企业的生存风险增大,获利能力不强。
(二)相关的农牧业投资体制改革和机制转换滞后
1978年以来,全区对农牧业投资的总量是不断增加的,尤其是国家实施西部大开发战略对以农牧业生态环境保护和建设为主的基础设施建设的投资力度明显加大。但是,由于内蒙古经济总体水平不高,可用财力有限,从整体上看,90年代以来自治区财政用于农牧业的支出占地方财政支出的比重呈现下降趋势,“八五”时期下降3.1个百分点,“九五”时期下降1.9个百分点。农牧业支出占地方财政支出的比重小于农牧业占GDP中的比重。2001年前者比后者低12.8个百分点。
目前财政对农牧业的支出乏力与现行财政体制和政策有关。1994年国家开始实行分税制财政体制改革,使中央本级财政收入明显增加,自治区和盟市级财政收入总体上也呈增加趋势,但旗县和乡镇两级财政收入都较为困难。旗县和乡镇财政拮据的现象比较普遍,往往将一些负担转嫁到农牧民头上,造成农牧民负担加重,导致农牧民对农牧业的投入不足,农牧民增收困难较大。
(三)现行信贷政策影响着农牧业和农村牧区经济的发展
近年来,由于宏观经济环境和金融管理体制的变化,资金投放结构和方向发生了较大变化。在贷款总规模持续增加的情况下,投放结构的非农化、趋利化现象比较严重。首先,农业信贷占各项贷款的比重明显偏小。1995年这一比重为5.2%,2001年略升到5.9%,相对于工业和商业贷款比重无疑是偏低的。显然现有的信贷结构与构造合理的农牧业产业结构之间不够协调。其次,乡镇企业贷款增长缓慢。2001年与1995年相比,我区乡镇企业贷款规模年均递增22.4%,比个体和私营贷款增幅慢27.8个百分点。再次,农牧业和乡镇企业从国家银行获得的贷款份额越来越小。1995年我区国有商业银行对农牧业和乡镇企业的贷款所占比例分别为2.2%和1.4%,到2001年变为1.8%和0.9%。从增长速度来看,2001年比1995年农牧业的贷款年均递增12.5%,低于全部各项短期贷款18.9%的增幅。
(四)城乡差别制约农村牧区城镇化的加速推进
长期以来,由于严格的户籍制度、对农牧民进城务工的歧视等像一张无形的网,将城乡分割成两个社会,城乡差别的存在限制了城市化的进程,阻碍了农牧业剩余劳动力的转移和农牧民收入的提高。为改变这一不合理的城乡二元经济结构,缩小城乡差别,自治区采取了包括加快发展小城镇建设、推动城市化进程等政策措施。到2001年内蒙古城镇化水平为43.5%,比1995年提高5.3个百分点。但是当前城市化发展仍存在较严重的制度缺陷。一是从目前看,人口迁徙制度不完善,农牧民进城仍受到许多行政限制,相关政策不配套。城市用工制度对使用农民工存在事实上的歧视现象。二是由于缺乏有效的对进城务工农民的合法权益的法律监督机制,克扣、拖欠工资现象十分普遍。三是长期看,土地流转制度不完善。土地对农民的社会保障功能目前还无法寻找出替代途径,使农民还很难凭借放弃土地使用权得到的收益来安家立业。
三、解决“三农”问题的对策建议
针对我区目前“三农”问题的现状,结合自治区农村牧区的实际,抓住本世纪前20年重要战略机遇期,以今年初中央和自治区先后召开的农村工作会议精神为指导,我们提出只有实现三大战略转型,采取七项保障有力措施,才能有效解决目前比较突出的“三农”问题。
一是由传统农牧业产业向现代农牧业产业的战略转型。这种战略转型的主要内容包括:
以提高科技含量为基础的转型。既要发挥传统耕作技术的优势,又要用现代科学技术改造提升农牧业产业,大大增加农牧业产业的技术含量,改善农畜产品品质,提高农牧业劳动生产率、土地产出率和商品率。
以农牧业产业供给结构为主的战略转型。低层次的产业结构是与自给自足的自然经济和封闭狭小的市场需求相适应的。面对着市场范围的扩大和竞争的加剧,面对着需求层次的提升和需求多样化,农牧业产业的供给结构必须进行战略性调整,以适应市场需求的变化,大力推进农牧业产业化进程。这种结构调整是一种市场导向的有内在动力的生产者自主行为。
以农牧业产业组织结构为主的战略转型。农牧业产业的生产、加工、储运、销售、服务等环节,应通过专业性产业组织分工协作去完成,发挥分工优势,以提高产业的组织化程度和市场竞争能力,形成规模效益。
二是农村牧区由传统农业社会向全面小康社会为标志的现代文明社会的战略转型。由于特殊的历史原因,我区农村牧区与城市形成了互相分割的二元结构。农村牧区的社会意识、社会结构、社会运转方式与城市相比有很大的不同。纵观各国社会转型的历史经验,解决这一问题的根本路径是城乡互动,通过推进工业化和城镇化战略,有序地把一部分农村牧区人口转化成非农产业人口,进而离开土地变为城镇人口,从而融入现代社会生活之中。通过积极推进信息化建设,将城市现代文明输入农村牧区,逐步改造农村牧区落后的社会意识和社会结构,提高农村牧区居民的文明程度。
三是农牧民身份的战略转型。解决内蒙古的“三农”问题必须以人为本。离开了对农牧民关怀,不从根本制度和体制上解决农牧民的身份歧视或社会地位问题,内蒙古的“三农”问题就不会有一个令人满意的结果。
为了保障上述三大战略目标的实现,必须采取相应的对策措施。因此我们提出解决内蒙古的“三农”问题,需要在以下七个方面采取相应的保障措施:
(一)调整农牧业经营方式,提高农牧民的组织化程度
分散和小规模的农牧业经营组织导致小生产与大市场的矛盾日趋激烈,与加入世贸组织对提高我区农牧业竞争力的新要求格格不入。必须站在经济全球化、参与国际市场竞争的角度,转变目前的农牧业经营方式,提高农牧民的组织化和合作化程度,以减少农牧民直接面对市场的组织成本及交易费用。提高农牧民组织化程度最重要的是加快发展农牧业产业化,培育和发展农牧民合作组织,让农牧民分享农畜产品加工、流通环节和利润,实现农牧民增收。目前全区有销售收入超过亿元的农畜产品加工的龙头企业27家,其中销售收入10亿元以上的有6户。但这还远远不够。自治区在农牧业产业化龙头企业的发展上,应扶持一批科技水平高、辐射能力强、经济效益好的龙头企业,形成生产、加工、销售各环节利益共享、风险共担的机制,真正使龙头企业对千家万户起到带动作用。还要提高外向型农牧业的组织化程度,培养国际经纪人队伍。
(二)适当调整土地政策,形成合理的土地流转机制
适当调整现行农村土地政策,完善土地流转机制,包括继续坚持农村土地由农民以户为主承包经营的制度,保持长期不变;鼓励农民在自愿的基础上,由一个家庭或若干个家庭的组合担当主体;将市场机制引入土地承包制,推行社会化竞争承包制,加速农业规模化进程,提高土地利用率;也可以以土地作为资本入股,取得其应有的股权和红利收入。这样,可以促进一部分先富起来和在城市有稳定生活来源的农民不再依赖土地,有利于提高农村牧区经济组织化程度与土地使用的集约化。
(三)加快户籍制度改革,扭转城乡区域分割的局面
目前东部沿海地区在户籍管理上已作调整,进行了小城镇户籍管理制度改革试点等,并取得了一些成效,值得我区借鉴。为确保国家宪法中规定居民有迁徙自由的贯彻,除少数大城市外,应放松户籍管理,对有固定住所、有生活来源的进城常住人员,经过申请允许变为城市居民,并享受与市民的同等待遇;对农牧民落户城市,改过去的审批制为登记制;逐步使用统一的身份证制度取代目前的城乡户籍管理制度,从身份上彻底消除城乡差别。
(四)大力推动乡镇企业二次创业,加速农村牧区工业化
没有乡镇企业的快速发展和农村牧区工业化水平的提高,“三农”问题在短期内难以得到扭转。从90年代以来的情况看,乡镇企业要重振雄风,必须以市场为导向,创新发展模式,加快“两个根本性转变”,通过制度和技术创新、组织创新、管理创新,实现产业和产品结构的优化、升级,提高市场竞争力和对整体经济增长的贡献度。其中产权制度改革是乡镇企业既有发展模式能否走上新生之路的关键。对于中小企业,加快实施“二次转制”,鼓励和引导股份合作制企业根据自身实际向个体私营和公司制两头转化,广泛吸引民间资本参与。
(五)加快发展小城镇,提高农村牧区城镇化水平
2001年,内蒙古通过乡镇村的撤并、调整乡镇区划,使小城镇布局更加合理,促进了人流、物流向中心镇集中,增强了中心镇的集聚、辐射、带动功能。要继续抓好小城镇建设,消除小城镇建设中的制度障碍,更多地引入市场机制,完善相关配套措施,积极稳妥地推进农村牧区城市化,为农牧民向非农产业和城镇有序转移创造机会。同时要把小城镇建设与调整城乡产业结构结合起来,通过发展农畜产品加工业、流通业以及其他二、三产业,提高农牧民的收入水平,不断缩小城乡收入差距。
(六)加快农村牧区社会保障体系建设,保障农牧民权益
首先将农村牧区主要从事二、三产业的农牧民,如乡镇企业职工、私营个体劳动者、外出打工者等纳入社会保障体系中,然后逐步扩大范围,作为交换。凡纳入社会保障体系中的农民可放弃土地使用权,以促进农村土地使用权的流转。
(七)完善宏观管理体制,最大限度地优化资源配置
目前解决“三农”问题亟需打破制度束缚,进行制度创新,而寄希望于农村牧区自发的制度创新是不现实的。只有政府力量这只“看得见的手”发挥宏观调控职能,实现全社会范围内的资源优化配置,造就一个全社会的公民和法人单位发展机会均等的社会环境,才能真正给农民以实惠。认真贯彻执行国家今年开始全国范围的农村牧区税费改革工作,对农牧民多予少取,尽可能的减轻农牧民负担;突破城乡隔离的体制,可以缩小城乡收入差距;改变现行的城市和国有企业为导向的政策,可以增加农牧民就业机会等。因此,在“三农”问题的制度创新方面,政府应当成为主导力量。
一、我区“三农”问题的现状和问题
中央和自治区党委政府历来对“三农”问题高度重视,改革开放以来就实现农牧民富裕、农牧业发展和农村牧区稳定,先后制定和出台了一系列的方针政策,采取了一些卓有成效的措施,并取得了很大的成绩。这主要表现在:农牧业生产力水平进一步提高,农牧业机械化水平明显提高,农村牧区综合经济实力不断增强,市场化程度逐步提高,农牧业经济结构调整步伐加快,农牧民收入较大增加。2002年,全区国内生产总值中第一产业增加值达371.98亿元,居全国第18位,比1978年增长3.5倍。1978—2002年,内蒙古农牧民人均纯收入由131.37元提高到2086元,扣除价格因素年均递增6.1%;农牧民恩格尔系数由66.2%变为43.4%,降低22.8个百分点。这主要得益于坚持改革开放,推动了社会生产力的发展,带来了各方面能量的巨大释放和经济社会面貌的深刻变化。农区在全国较早地实行家庭联产承包责任制,牧区创造性地实行“草畜双承包”责任制,极大地解放了农村牧区生产力;政府以大幅度提高粮食等农副产品价格为主的价格改革和流通体制改革使市场迅速走向繁荣活跃,长期被抑制的消费需求得到增长,从而推动了全区农牧业的发展;单一农业结构向多元化方向的转变,非农产业快速发展,大批农牧民以离土不离乡的方式从土地中走出来,是“三农”经济稳定发展的根本原因。但是,近几年来,由于“三农”经济运行背景已发生深刻变化,各种体制性、结构性、政策性矛盾的日益复杂化,“三农”发展速度明显趋缓。具体表现在:
(一)农牧民收入增长趋缓,城乡收入差距呈现扩大
内蒙古农牧民收入在经历20世纪80年代由快速增长到稳定增长、90年代前期高速增长后,从90年代后期开始出现增幅减缓的趋势。“八五”时期,内蒙古农牧民人均纯收入年均递增15%;“九五”时期年均递增9.4%,“九五”比“八五”增速慢5.6个百分点。1998年开始到2000年,我区农牧民收入环比增速逐年下滑;1998年我区农牧民人均纯收入比上年增长11.3%,1999年增长1.1%,2000年增长1.7%,2001年下降3.2%,2002年农牧民人均纯收入增幅有所上升,比上年同期增长5.7%,但属于恢复性增长。由于我区农牧民收入增长趋缓,农牧民人均纯收入在全国31个省市区中的位次由1995年的第19位降至2002年的第21位。与此同时,由于城镇居民收入增长快于农牧民收入增长,1996年后城乡居民收入差距出现扩大的势头。1995年内蒙古城镇居民人均可支配收入比农牧民人均纯收入高出1545.7元,2002年高出3965元,两者差距之比由2.19∶1扩大为2.90∶1。城乡收入的差距直接导致消费差距的扩大。1995年全区城镇居民人均消费性支出高于农牧民人均消费支出1.96倍,2002年这一比例高达2.95倍。
近年来,我区农牧民收入增长缓慢的直接原因:一是由于农副产品价格不断走低,农民从事农业生产的收入增长不快。以上年为100,1995年全区农副产品收购价格指数为124.7,1996年到2000年各年分别为96.3、94.9、97.3、93.8、99.7。农业对农牧民收入的贡献减少。1995年农业收入占农牧民家庭总收入的比重为67.5%,2000年变为60.8%。1996—2000年我区农业收入年均递减0.6%。二是农产品成本升高,农民收益困难。2002年一季度,我区的水价上涨12.3%,电价上涨1.4%,燃料价格也有所上升。从1991—2001年,内蒙古玉米每亩化肥价格上涨了50%以上,农药费上涨了700%多,机械作业费上升200%以上,人工费用上升200%。近年来,内蒙古粮食的流通费用每年达20亿元,流通费用占销售成本的比例超过50%。目前,我国小麦、玉米、大豆等农产品的国内价格已高于国际市场价格二至五成,在国际市场上失去了价格竞争优势。三是农牧民从二、三产业中得到的收入增幅下滑。1999年我区农牧民从本地企业中得到的收入为59.51元,2000年为24.48元,2001年为20.03元。1997—2001年全区农牧民工资性收入年均递增18.3%,比“八五”时期下降30个百分点左右。四是农产品加工增值链条短、附加值低制约着农牧民收入增加。目前发达国家的农产品加工增值大都是农业产值的三倍多,而我国不到80%;发达国家加工食品约占食品消费总量的80%,而我国农产品加工率约为30%左右,我区农产品加工率还不足20%。大多以原粮、油料等初级产品进入市场,价格不高、竞争力弱,使我区农业收入连续几年出现减少。
(二)一产业的比重偏大,农牧业劳动力转移步伐缓慢
产业演进的规律是,随着工业化的发展,原来在第一产业的劳动力必然有相当一部分转入第二、三产业。这是一国或地区产业结构层次提升的表现。而目前内蒙古所呈现的农牧业劳动力就业趋势却与此规律相悖。一方面,实有耕地面积总体上不断减少,农民家庭经营规模缩小,农牧业剩余劳动力增加;另一方面,非农产业发展不快,吸纳农牧业剩余劳动力能力在下降,从而造成农牧业劳动力从农牧业部门转移出去的难度加大。2002年全区第一产业增加值在三次产业结构中的比重为21.5%,全国平均为14.5%,我区比全国水平高出7个百分点。第一产业在三次产业结构中的比重偏大,既说明了内蒙古产业结构优化升级的步伐缓慢,工业化水平较低,同时也说明了农牧业在自治区国民经济增长中仍具有举足轻重的作用。这一状况的存在,就会使农牧民的内部就业空间大大缩减。
长期以来,非农产业在吸纳农牧业剩余劳动力方面发挥过不可替代的重要作用,但是近年来吸纳数量却有减无增。以乡镇企业为例,2000年全区乡镇企业从业人员比1995年减少数十万人。原因是随着城市经济体制改革的进展加快,市场竞争加剧,乡镇企业发展中存在的技术落后、管理粗放、产品质量差等问题,以及长期积累下来的结构性矛盾明显暴露出来,乡镇企业发展遇到了新的困难和挑战。为了适应生存和发展的需要,乡镇企业也曾推进产权制度、经营方式等改革和创新,一些落后企业被淘汰,资本的有机构成一定程度上得到了提高,这也使乡镇企业本身吸纳农牧业剩余劳动力的能力弱化。城市由于国企改革的深化,下岗分流人员增加,对农村牧区劳动力的使用进行限制,也阻塞了农牧民就业渠道。“八五”时期全区第一产业从业人员比重下降3.6个百分点,而“九五”时期不降反而上升了0.05个百分点。
(三)农牧业生产的需求约束强化,农牧业结构层次偏低
随着城乡居民生活水平的不断提高,居民消费结构发生了深刻的变化,对粮食和其他农产品需求提出了新的要求,由过去追求数量上的满足转变为吃要营养、方便、安全,穿要舒适、美观、富有个性。1990年内蒙古城镇居民人均对粮食的直接消费需求为134.98公斤,到2001年已降为74公斤,下降45.2%,而对肉禽蛋水产品的需求量由20.72公斤增加到33.89公斤,增长63.5%;同期农牧民家庭人均肉禽蛋水产品消费量由19.4公斤增加到22.86公斤,增长17.8%。农产品市场的这种变化,必然要求有与之相适应的供给结构,否则社会产生供求不平衡。
纵观内蒙古农产品的供给结构,在农产品供求关系发生根本性变化、面临市场约束强化的大背景下,由于长期追求数量型生产方式的惯性影响,与需求结构显的不太适应。近年来,自治区加大了农牧业结构的调整力度,较大幅度地调整粮经作物的种植比例,积极发展多种经营和农牧业产业化,实施退耕还林还草工程,大力发展优质高效农牧业,使农业供求关系有所好转。全区粮食作物播种面积与经济作物播种面积之比已由1997年的84∶16变为2002年的73.8∶26.2。但是从根本上调整优化农牧业结构并非一日之功,农牧业结构调整还存在许多难点。主要是:由于缺乏有效指导,农业结构趋同化现象比较严重;农牧民获得信息的能力较低,往往在信息不对称的情况下利益受损;农牧业科技创新进程缓慢,农牧业劳动者素质偏低,造成结构调整的起点不高。
二、“三农”问题的根源和原因
“三农”问题产生的根源既有浅层次的,也有深层次的。从表层上看,是缘于农产品价格提高的空间缩小、非农产业增长缓慢、农牧业结构失衡等因素。但是进一步分析,这些表层因素只是某些更深层次制度上的弊端所反映出来的,并通过农户经济行为的传导,最终体现为“三农”经济的运行绩效和结果。
(一)农村牧区基本经营制度面临市场变化已暴露出弊端
改革开放以来的农村牧区经济体制改革实质上是以如家庭联产承包、草畜“双承包”责任制、乡镇企业股份合作制、各类专业技术合作社、农牧业产业化等诱致性制度变迁为主的制度变革过程,它使国家逐步承认了农牧民对剩余农畜产品的索取权,在一定程度上释放了农牧民长期以来压抑的积极性。农村牧区商品市场体系初步形成,市场机制在配置资源的基础性作用得到发挥。但是随着农村牧区市场环境的变化,这种在制度变迁基础上形成的农村牧区基本经营制度也暴露出种种弊端,其效用不断减弱。表现为以下三个方面:
1.生产经营方式分散,较低的农牧民组织化程度与千变万化的大市场之间存在尖锐矛盾。由于农牧业的弱质性决定了一家一户的小农经营势单力薄,在信息不充分、不对称面前,很难单枪匹马闯进现代大市场的门,抵御自然风险和市场风险。政府习惯的传统农牧业经营方式,往往使农牧民利用市场信息来指导有效生产的成本过高,处于被动的调整之中,农牧民主体地位不能实现。
2.土地流转制度不完善,影响农牧民长期经营行为。改革开放以来土地制度的安排是集体拥有所有权和部分收益权,农牧户拥有使用权和收益权,这对于农牧民来说实际是残缺的产权。其结果:一是不利于实现土地的规模化和市场化,不利于土地向农牧业技术能手集中;二是由于农民对土地使用缺乏长期预期,不利于鼓励农户投资和保护有限的资源。
3.乡镇企业受制度变迁的影响较大,新形势下存在生存风险和不确定性。自20世纪90年代以来,乡镇企业遇到来自城市工业、“三资”企业和个体私营经济的挑战,加之一些乡镇企业名义上进行了产权制度改革,运行机制都不够规范,特别是随着经济全球化的日益加快,乡镇企业的生存风险增大,获利能力不强。
(二)相关的农牧业投资体制改革和机制转换滞后
1978年以来,全区对农牧业投资的总量是不断增加的,尤其是国家实施西部大开发战略对以农牧业生态环境保护和建设为主的基础设施建设的投资力度明显加大。但是,由于内蒙古经济总体水平不高,可用财力有限,从整体上看,90年代以来自治区财政用于农牧业的支出占地方财政支出的比重呈现下降趋势,“八五”时期下降3.1个百分点,“九五”时期下降1.9个百分点。农牧业支出占地方财政支出的比重小于农牧业占GDP中的比重。2001年前者比后者低12.8个百分点。
目前财政对农牧业的支出乏力与现行财政体制和政策有关。1994年国家开始实行分税制财政体制改革,使中央本级财政收入明显增加,自治区和盟市级财政收入总体上也呈增加趋势,但旗县和乡镇两级财政收入都较为困难。旗县和乡镇财政拮据的现象比较普遍,往往将一些负担转嫁到农牧民头上,造成农牧民负担加重,导致农牧民对农牧业的投入不足,农牧民增收困难较大。
(三)现行信贷政策影响着农牧业和农村牧区经济的发展
近年来,由于宏观经济环境和金融管理体制的变化,资金投放结构和方向发生了较大变化。在贷款总规模持续增加的情况下,投放结构的非农化、趋利化现象比较严重。首先,农业信贷占各项贷款的比重明显偏小。1995年这一比重为5.2%,2001年略升到5.9%,相对于工业和商业贷款比重无疑是偏低的。显然现有的信贷结构与构造合理的农牧业产业结构之间不够协调。其次,乡镇企业贷款增长缓慢。2001年与1995年相比,我区乡镇企业贷款规模年均递增22.4%,比个体和私营贷款增幅慢27.8个百分点。再次,农牧业和乡镇企业从国家银行获得的贷款份额越来越小。1995年我区国有商业银行对农牧业和乡镇企业的贷款所占比例分别为2.2%和1.4%,到2001年变为1.8%和0.9%。从增长速度来看,2001年比1995年农牧业的贷款年均递增12.5%,低于全部各项短期贷款18.9%的增幅。
(四)城乡差别制约农村牧区城镇化的加速推进
长期以来,由于严格的户籍制度、对农牧民进城务工的歧视等像一张无形的网,将城乡分割成两个社会,城乡差别的存在限制了城市化的进程,阻碍了农牧业剩余劳动力的转移和农牧民收入的提高。为改变这一不合理的城乡二元经济结构,缩小城乡差别,自治区采取了包括加快发展小城镇建设、推动城市化进程等政策措施。到2001年内蒙古城镇化水平为43.5%,比1995年提高5.3个百分点。但是当前城市化发展仍存在较严重的制度缺陷。一是从目前看,人口迁徙制度不完善,农牧民进城仍受到许多行政限制,相关政策不配套。城市用工制度对使用农民工存在事实上的歧视现象。二是由于缺乏有效的对进城务工农民的合法权益的法律监督机制,克扣、拖欠工资现象十分普遍。三是长期看,土地流转制度不完善。土地对农民的社会保障功能目前还无法寻找出替代途径,使农民还很难凭借放弃土地使用权得到的收益来安家立业。
三、解决“三农”问题的对策建议
针对我区目前“三农”问题的现状,结合自治区农村牧区的实际,抓住本世纪前20年重要战略机遇期,以今年初中央和自治区先后召开的农村工作会议精神为指导,我们提出只有实现三大战略转型,采取七项保障有力措施,才能有效解决目前比较突出的“三农”问题。
一是由传统农牧业产业向现代农牧业产业的战略转型。这种战略转型的主要内容包括:
以提高科技含量为基础的转型。既要发挥传统耕作技术的优势,又要用现代科学技术改造提升农牧业产业,大大增加农牧业产业的技术含量,改善农畜产品品质,提高农牧业劳动生产率、土地产出率和商品率。
以农牧业产业供给结构为主的战略转型。低层次的产业结构是与自给自足的自然经济和封闭狭小的市场需求相适应的。面对着市场范围的扩大和竞争的加剧,面对着需求层次的提升和需求多样化,农牧业产业的供给结构必须进行战略性调整,以适应市场需求的变化,大力推进农牧业产业化进程。这种结构调整是一种市场导向的有内在动力的生产者自主行为。
以农牧业产业组织结构为主的战略转型。农牧业产业的生产、加工、储运、销售、服务等环节,应通过专业性产业组织分工协作去完成,发挥分工优势,以提高产业的组织化程度和市场竞争能力,形成规模效益。
二是农村牧区由传统农业社会向全面小康社会为标志的现代文明社会的战略转型。由于特殊的历史原因,我区农村牧区与城市形成了互相分割的二元结构。农村牧区的社会意识、社会结构、社会运转方式与城市相比有很大的不同。纵观各国社会转型的历史经验,解决这一问题的根本路径是城乡互动,通过推进工业化和城镇化战略,有序地把一部分农村牧区人口转化成非农产业人口,进而离开土地变为城镇人口,从而融入现代社会生活之中。通过积极推进信息化建设,将城市现代文明输入农村牧区,逐步改造农村牧区落后的社会意识和社会结构,提高农村牧区居民的文明程度。
三是农牧民身份的战略转型。解决内蒙古的“三农”问题必须以人为本。离开了对农牧民关怀,不从根本制度和体制上解决农牧民的身份歧视或社会地位问题,内蒙古的“三农”问题就不会有一个令人满意的结果。
为了保障上述三大战略目标的实现,必须采取相应的对策措施。因此我们提出解决内蒙古的“三农”问题,需要在以下七个方面采取相应的保障措施:
(一)调整农牧业经营方式,提高农牧民的组织化程度
分散和小规模的农牧业经营组织导致小生产与大市场的矛盾日趋激烈,与加入世贸组织对提高我区农牧业竞争力的新要求格格不入。必须站在经济全球化、参与国际市场竞争的角度,转变目前的农牧业经营方式,提高农牧民的组织化和合作化程度,以减少农牧民直接面对市场的组织成本及交易费用。提高农牧民组织化程度最重要的是加快发展农牧业产业化,培育和发展农牧民合作组织,让农牧民分享农畜产品加工、流通环节和利润,实现农牧民增收。目前全区有销售收入超过亿元的农畜产品加工的龙头企业27家,其中销售收入10亿元以上的有6户。但这还远远不够。自治区在农牧业产业化龙头企业的发展上,应扶持一批科技水平高、辐射能力强、经济效益好的龙头企业,形成生产、加工、销售各环节利益共享、风险共担的机制,真正使龙头企业对千家万户起到带动作用。还要提高外向型农牧业的组织化程度,培养国际经纪人队伍。
(二)适当调整土地政策,形成合理的土地流转机制
适当调整现行农村土地政策,完善土地流转机制,包括继续坚持农村土地由农民以户为主承包经营的制度,保持长期不变;鼓励农民在自愿的基础上,由一个家庭或若干个家庭的组合担当主体;将市场机制引入土地承包制,推行社会化竞争承包制,加速农业规模化进程,提高土地利用率;也可以以土地作为资本入股,取得其应有的股权和红利收入。这样,可以促进一部分先富起来和在城市有稳定生活来源的农民不再依赖土地,有利于提高农村牧区经济组织化程度与土地使用的集约化。
(三)加快户籍制度改革,扭转城乡区域分割的局面
目前东部沿海地区在户籍管理上已作调整,进行了小城镇户籍管理制度改革试点等,并取得了一些成效,值得我区借鉴。为确保国家宪法中规定居民有迁徙自由的贯彻,除少数大城市外,应放松户籍管理,对有固定住所、有生活来源的进城常住人员,经过申请允许变为城市居民,并享受与市民的同等待遇;对农牧民落户城市,改过去的审批制为登记制;逐步使用统一的身份证制度取代目前的城乡户籍管理制度,从身份上彻底消除城乡差别。
(四)大力推动乡镇企业二次创业,加速农村牧区工业化
没有乡镇企业的快速发展和农村牧区工业化水平的提高,“三农”问题在短期内难以得到扭转。从90年代以来的情况看,乡镇企业要重振雄风,必须以市场为导向,创新发展模式,加快“两个根本性转变”,通过制度和技术创新、组织创新、管理创新,实现产业和产品结构的优化、升级,提高市场竞争力和对整体经济增长的贡献度。其中产权制度改革是乡镇企业既有发展模式能否走上新生之路的关键。对于中小企业,加快实施“二次转制”,鼓励和引导股份合作制企业根据自身实际向个体私营和公司制两头转化,广泛吸引民间资本参与。
(五)加快发展小城镇,提高农村牧区城镇化水平
2001年,内蒙古通过乡镇村的撤并、调整乡镇区划,使小城镇布局更加合理,促进了人流、物流向中心镇集中,增强了中心镇的集聚、辐射、带动功能。要继续抓好小城镇建设,消除小城镇建设中的制度障碍,更多地引入市场机制,完善相关配套措施,积极稳妥地推进农村牧区城市化,为农牧民向非农产业和城镇有序转移创造机会。同时要把小城镇建设与调整城乡产业结构结合起来,通过发展农畜产品加工业、流通业以及其他二、三产业,提高农牧民的收入水平,不断缩小城乡收入差距。
(六)加快农村牧区社会保障体系建设,保障农牧民权益
首先将农村牧区主要从事二、三产业的农牧民,如乡镇企业职工、私营个体劳动者、外出打工者等纳入社会保障体系中,然后逐步扩大范围,作为交换。凡纳入社会保障体系中的农民可放弃土地使用权,以促进农村土地使用权的流转。
(七)完善宏观管理体制,最大限度地优化资源配置
目前解决“三农”问题亟需打破制度束缚,进行制度创新,而寄希望于农村牧区自发的制度创新是不现实的。只有政府力量这只“看得见的手”发挥宏观调控职能,实现全社会范围内的资源优化配置,造就一个全社会的公民和法人单位发展机会均等的社会环境,才能真正给农民以实惠。认真贯彻执行国家今年开始全国范围的农村牧区税费改革工作,对农牧民多予少取,尽可能的减轻农牧民负担;突破城乡隔离的体制,可以缩小城乡收入差距;改变现行的城市和国有企业为导向的政策,可以增加农牧民就业机会等。因此,在“三农”问题的制度创新方面,政府应当成为主导力量。