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[摘 要]诉权应当属于公民的基本权利，但规定诉权不意味着实现诉权，这中间，公民会受到多种限制。因此，应在确认公益诉讼当事人弱者地位的基础上，分析其提起诉讼所面临的困境，通过构建惩罚性赔偿制度和检察机关提起公诉制度，解决当事人面临的能力问题和资格问题，从而真正实现保障公益诉讼当事人诉诸司法的权利。
[关键词]诉权；惩罚性赔偿；检察机关公诉
一、弱势群体中的公益诉讼当事人
在社会群体中，贫穷者的司法困境是不言而喻的，由此催生了“法律援助制度”。 布莱克指出：“人们很久以来就认识到比较富有的人在法律上的优势。在各个国家，法律的普遍精神是有利于强者而不利于弱者。法律帮助那些拥有财产的人而反对没有财产的人。”{1}在贫穷者之外，另一个群体亦应当被视为弱势群体而得到倾斜性保护，他们即是公益诉讼当事人。“公益诉讼是私人为了维护公共利益而提起的诉讼，原告不仅主张自己的利益（多数的场合是很小的权利），而且还尝试排除与原告处于同一立场的利益阶层的人们的利益的侵害”{2}，因此具有公益性质。因为法律援助制度对受援者经济状况标准的僵硬划定，公益诉讼当事人很可能是被排除在法律援助之外的，即他们可能并非“经济困难”之人，然而其本身的力量依旧相对薄弱，因为他们所对抗的绝不是与自己处于平等地位的当事人，甚至会遇到占有绝对优势的多数集团，这种相对的弱势足以使他们在诉诸司法的过程中停止步伐。这种对诉诸司法的放弃甚至比贫困者的个人诉讼受挫更具危害性，因为受到损害的不仅是单个的个人，而是一个呈扩散状态的较大范围的群体，也许是整个社会的共同利益。因此对公益诉讼当事人诉诸司法能力需要有效的制度来保障，应通过分析在启动公益诉讼所遇之障碍，探寻解决之道。
二、 启动公益诉讼所遇之障碍
（一）不能负担
公益诉讼当事人因为不享有接受法律援助的权利，其救济只能由个人负担。若涉及的案件事实复杂或法律适用复杂，专业知识之欠缺，预期花费的时间和金钱之多，都可能使当事人产生犹豫。
（二）当事人适格原则
当试图启动公益诉讼之人与诉讼标的不具有利益关系时，当事人适格原则就成为最大的阻碍而被拒之门外。
三、诉诸公益诉讼的保障制度
（一）针对不能负担的问题——惩罚性赔偿制度
在请求损害赔偿的公益诉讼中，惩罚性赔偿应当作为奖励个人诉诸司法救济的重要手段。惩罚性赔偿表现为对原告的补救以及对被告的惩罚。惩罚性赔偿异于民事侵权损害赔偿制度中的“补偿性原则”：个人不仅可以获得补偿额，还可以要求增加赔偿额。其价值在于，若将公益诉讼当事人与他人形式平等对待会招致较大范围的实质不平等，惩罚性赔偿体现的是社会、法律政策对个人为公共利益提起诉讼能力进行保护和支持，是对其弱势地位的特殊补救，是实质正义的要求。如此，个人在面对强势群体提起公益诉讼时，会有勇气支付时间和金钱，克服诉讼中可能遇到的取证艰难专业知识不足等问题——因为他可以寄希望于胜诉后额外赔偿所带来的利益。
惩罚性赔偿数额如何确定是一个重要且困难的问题。“除了涉及该制度的目的能否实现之外，尚涉及到不法行为人的财产权保护与侵害的界线范围的划定问题”{3}。若赔偿倍数不加节制的话，“亦将会使得一个素行优良的被告，因为一次可能的错误行为而导致一生的努力付之一炬”{4}，因此，在公益诉讼诉权保障制度中设立惩罚性赔偿制度的数额估算，确定的原则是：首先，从原告角度来讲，应考虑惩罚性损害赔偿金的数额能否达到对原告鼓励的作用以及补偿费用的作用等，这是该制度的根本目的；其次，从被告角度来讲，这个数额对其不法行为能起到必要的威慑作用并阻止他人从事类似的行为，但须有上限，避免使被告面临毁灭的境地。具体到调整不同类型法律关系的立法过程中，广泛深入的实际调研是非常必要的，先掌握真实反映社会情况的数据资料，才能进一步讨论确定较为合适的赔偿数额。例如，在消费者保护领域，综合考虑经营者欺诈行为的逃脱责任几率、行为的可谴责性、因欺诈行为而获得的非法利益、对消费者提起诉讼的鼓励作用等来确定赔偿金额。
（二）针对当事人适格——检察机关提起公益诉讼
“传统的适格理论建立在与生俱来的偏见上，在这套理论下，对个人或集体享受的经济利益大开方便之门，与此同时对公众或大部分公众‘零散性’的利益给予不当的区别对待”{5}，公众性的零散利益所有者的诉讼资格在一定程度上被法律制定者忽略了，或者说牺牲掉了。这种不平等对待直接导致了现实生活中大量的公共利益被侵害而无救济的存在，甚至形成了“集体无意识”，公众习惯忍受而不是反抗。相比较尚不成熟的行业协会或团体组织，检察机关有明显的优势，其在刑事诉讼中担任了代表国家和社会利益提起公诉的职责，证明它有能力代替公众提起公益诉讼。对该制度的优越性和可行性将从以下几方面讨论。
1.检察机关的适格性和优势性
公益诉讼维护的是群体利益，是社会公共权益，甚至是国家利益。检察机关是公权力机关，公权力机关是的权利来自人民，對人民负责，检查机关有权维护公众和国家利益，与公益诉讼的标的有利益关系，有义务对侵害公共利益的不法行为提起诉讼。综上，可以认定检察机关在公益诉讼中的主体资格。
检察机关拥有公权力，有政府财政的支持，专业知识丰富，在取证等方面有不可比拟的优势，因此可以有效地帮助受损害者实现利益。
2.检察机关提起公益诉讼的范围
检察机关拥有侦查、监督、公诉、批捕等多项职能，考虑到人力、物力、财力的制约，为了让检察机关既能承担维护公共利益的职能，又不至于因过于沉重的案件压力影响其他检察职能的发挥，应当将检察机关提起公益诉讼的范围作出适当限定，而不能来者不拒。这些案件需要涉及国家重大利益或大范围的社会公共利益，大致可包括以下几类案件：
（1）国有资产流失案件 保护国有资产事关国计民生，是全体人民的共同财富，是社会公共利益的重要内容之一。任何对国有资产的侵害就是对社会公共利益的侵害。应当授权检察机关对此类行为提起公益诉讼，启动诉讼程序，通过法院的审理活动追究侵害行为人的责任，以保护国有资产不受侵犯，保护国家的经济利益。
（2）环境污染案件
虽然按照《民法通则》第一百二十四条和《环境保护法》的规定，在一般情况下，环境污染的受害人可以向法院提起诉讼，请求法院依法裁判，使自己的权利得到保护。但是，在地区范围内具有普遍性的污染案件中，或者污染损害的是不特定人的案件中，以及污染行为尚未造成实际损害，只是存在重大污染隐患的案件中，环境污染受害者的广泛性和不特定性，使得法院对受害者以个人身份提起诉讼资格产生怀疑。因此，有必要赋予检察机关对环境污染案件的起诉权，由检察机关代表公众利益，向法院起诉，以保护公众利益，制止环境污染行为。
（3）垄断或限制市场竞争的案件
市场经济的基本要求是公平竞争，垄断则违背了这一基本准则，将垄断或限制市场竞争的案件例为公益诉讼案件是世界大多数国家的通例。我国一批在公用事业领域的垄断，如供水、供电公司、电信部门、交通管理部门等利用其垄断地位，通过格式条款或告示、通知等形式强制搭售附加产品、联合限制价格等。对于垄断行为，工商行政管理局公平交易局对其负有监督管理的责任，然而，鉴于垄断行为侵害的客体是社会经济秩序和广大消费者的经济利益，政府的财政体制，使得政府财政收入依赖于地方企业税收，一些政府对地方垄断进行保护，不能形成切实有效的管制。法律应当赋予检察机关对于垄断行为以民事诉权，由检察机关对市场经济交易秩序进行监督，对经济领域中的不当行为或失当行为造成的垄断现象进行纠察、控告，以维护广大消费者的合法权益。
（4）其他涉及国家重大利益或大范围的社会公共利益的案件
3.检察机关启动诉讼程序的条件
首先需要明确的是：无论是国有资产流失案件，环境污染还是垄断或限制市场竞争的案件等等，在存在具体的有主体资格的原告当事人情况下，就应当鼓励由当事人提起诉讼，而不必由检察机关支持公诉，增加检察机关的负担，造成不必要的资源浪费。
只有在以下情况才应由检察机关代表公众利益提起诉讼：第一，不法行为根本没有法律认可的符合资格条件的原告时；第二，具有直接利害关系人集体忽视权利或者“出于正当或至少表面上情有可原的理由，不愿诉讼直接追究到自己身上来”{6}；第三，即使有直接利害关系人起诉，也只能解决个别民事主体权益的保护，而不能解决社會公共利益的保护。在以上这些情况下检察机关才有必要启动诉讼程序。
4.检察机关启动诉讼程序的地位
检察机关以原告的身份提起诉讼参与诉讼。这种身份是程序意义上的，检察机关享有程序上的原告地位，享有原告的各种权利，承担原告的各种义务。例如申请回避，收集证据，进行辩论，同时必须遵守诉讼秩序等等。而实体权利义务最终归属于真正的权利义务人。
5.检察机关启动诉讼程序的方式
启动诉讼可以是依职权主动提起，也可以在收到来自社会各种渠道的申请时经审查提起。来自社会各种渠道的申请可以包括：第一，社会举报和控告。第二，国家权力机关、领导机关和上级检察院交办的案件。第三，有关机关的线索移送。
具体的程序是：（1）以自己的名义起诉应诉；（2）向法院请求确定私权或者其他民事权益的一方及其对方；（3）明确诉讼请求。
不管是以依职权主动提起，还是依申请经审查提起，检察机关的出发点都是一样的：当前提是因受当事人适格原则所限而没有符合条件的原告来提起诉讼时，由检察机关来承担起维护社会公共利益的责任。坚守这个出发点可以让检察机关更好地判断自己启动诉讼程序的正当性和必要性，正确行使自己的公益诉讼起诉权，避免滥用或闲置权力。
[注释]
{1}[美]布莱克著，唐越、朱苏力译：《法律的运作行为》，中国政法大学出版社1994年版，第23页。
{2}[美]莫诺·卡佩莱蒂编，刘俊祥等译：《福利国家与接近正义》，法律出版社2007年，第66页。
{3}黄鸿图：《惩罚性损害赔偿制度之研究》，中国博士学位论文全文数据库，http：//epub.cnki.net/grid2008/detail.aspx？filename=2006082844.nh&dbname=CDFD2006。
{4}同上。
{5}莫诺·卡佩莱蒂编，刘俊祥等译，《福利国家与接近正义》，法律出版社2007年，第83页。
{6}莫诺·卡佩莱蒂编，刘俊祥等译，《福利国家与接近正义》，法律出版社2007年，第82页。
[参考文献]
[1]福利国家与接近正义.莫诺·卡佩莱蒂编，刘俊祥等译，法律出版社2007年版
[2]法律的运作行为.布莱克著，唐越、朱苏力译，中国政法大学出版社1994年版
[作者简介]张雨琪（1989-），河北石家庄人，北京市房山区人民法院法官助理；殷岚岚（1984-），河南方城人，北京市房山区人民法院法官助理。
[关键词]诉权；惩罚性赔偿；检察机关公诉
一、弱势群体中的公益诉讼当事人
在社会群体中，贫穷者的司法困境是不言而喻的，由此催生了“法律援助制度”。 布莱克指出：“人们很久以来就认识到比较富有的人在法律上的优势。在各个国家，法律的普遍精神是有利于强者而不利于弱者。法律帮助那些拥有财产的人而反对没有财产的人。”{1}在贫穷者之外，另一个群体亦应当被视为弱势群体而得到倾斜性保护，他们即是公益诉讼当事人。“公益诉讼是私人为了维护公共利益而提起的诉讼，原告不仅主张自己的利益（多数的场合是很小的权利），而且还尝试排除与原告处于同一立场的利益阶层的人们的利益的侵害”{2}，因此具有公益性质。因为法律援助制度对受援者经济状况标准的僵硬划定，公益诉讼当事人很可能是被排除在法律援助之外的，即他们可能并非“经济困难”之人，然而其本身的力量依旧相对薄弱，因为他们所对抗的绝不是与自己处于平等地位的当事人，甚至会遇到占有绝对优势的多数集团，这种相对的弱势足以使他们在诉诸司法的过程中停止步伐。这种对诉诸司法的放弃甚至比贫困者的个人诉讼受挫更具危害性，因为受到损害的不仅是单个的个人，而是一个呈扩散状态的较大范围的群体，也许是整个社会的共同利益。因此对公益诉讼当事人诉诸司法能力需要有效的制度来保障，应通过分析在启动公益诉讼所遇之障碍，探寻解决之道。
二、 启动公益诉讼所遇之障碍
（一）不能负担
公益诉讼当事人因为不享有接受法律援助的权利，其救济只能由个人负担。若涉及的案件事实复杂或法律适用复杂，专业知识之欠缺，预期花费的时间和金钱之多，都可能使当事人产生犹豫。
（二）当事人适格原则
当试图启动公益诉讼之人与诉讼标的不具有利益关系时，当事人适格原则就成为最大的阻碍而被拒之门外。
三、诉诸公益诉讼的保障制度
（一）针对不能负担的问题——惩罚性赔偿制度
在请求损害赔偿的公益诉讼中，惩罚性赔偿应当作为奖励个人诉诸司法救济的重要手段。惩罚性赔偿表现为对原告的补救以及对被告的惩罚。惩罚性赔偿异于民事侵权损害赔偿制度中的“补偿性原则”：个人不仅可以获得补偿额，还可以要求增加赔偿额。其价值在于，若将公益诉讼当事人与他人形式平等对待会招致较大范围的实质不平等，惩罚性赔偿体现的是社会、法律政策对个人为公共利益提起诉讼能力进行保护和支持，是对其弱势地位的特殊补救，是实质正义的要求。如此，个人在面对强势群体提起公益诉讼时，会有勇气支付时间和金钱，克服诉讼中可能遇到的取证艰难专业知识不足等问题——因为他可以寄希望于胜诉后额外赔偿所带来的利益。
惩罚性赔偿数额如何确定是一个重要且困难的问题。“除了涉及该制度的目的能否实现之外，尚涉及到不法行为人的财产权保护与侵害的界线范围的划定问题”{3}。若赔偿倍数不加节制的话，“亦将会使得一个素行优良的被告，因为一次可能的错误行为而导致一生的努力付之一炬”{4}，因此，在公益诉讼诉权保障制度中设立惩罚性赔偿制度的数额估算，确定的原则是：首先，从原告角度来讲，应考虑惩罚性损害赔偿金的数额能否达到对原告鼓励的作用以及补偿费用的作用等，这是该制度的根本目的；其次，从被告角度来讲，这个数额对其不法行为能起到必要的威慑作用并阻止他人从事类似的行为，但须有上限，避免使被告面临毁灭的境地。具体到调整不同类型法律关系的立法过程中，广泛深入的实际调研是非常必要的，先掌握真实反映社会情况的数据资料，才能进一步讨论确定较为合适的赔偿数额。例如，在消费者保护领域，综合考虑经营者欺诈行为的逃脱责任几率、行为的可谴责性、因欺诈行为而获得的非法利益、对消费者提起诉讼的鼓励作用等来确定赔偿金额。
（二）针对当事人适格——检察机关提起公益诉讼
“传统的适格理论建立在与生俱来的偏见上，在这套理论下，对个人或集体享受的经济利益大开方便之门，与此同时对公众或大部分公众‘零散性’的利益给予不当的区别对待”{5}，公众性的零散利益所有者的诉讼资格在一定程度上被法律制定者忽略了，或者说牺牲掉了。这种不平等对待直接导致了现实生活中大量的公共利益被侵害而无救济的存在，甚至形成了“集体无意识”，公众习惯忍受而不是反抗。相比较尚不成熟的行业协会或团体组织，检察机关有明显的优势，其在刑事诉讼中担任了代表国家和社会利益提起公诉的职责，证明它有能力代替公众提起公益诉讼。对该制度的优越性和可行性将从以下几方面讨论。
1.检察机关的适格性和优势性
公益诉讼维护的是群体利益，是社会公共权益，甚至是国家利益。检察机关是公权力机关，公权力机关是的权利来自人民，對人民负责，检查机关有权维护公众和国家利益，与公益诉讼的标的有利益关系，有义务对侵害公共利益的不法行为提起诉讼。综上，可以认定检察机关在公益诉讼中的主体资格。
检察机关拥有公权力，有政府财政的支持，专业知识丰富，在取证等方面有不可比拟的优势，因此可以有效地帮助受损害者实现利益。
2.检察机关提起公益诉讼的范围
检察机关拥有侦查、监督、公诉、批捕等多项职能，考虑到人力、物力、财力的制约，为了让检察机关既能承担维护公共利益的职能，又不至于因过于沉重的案件压力影响其他检察职能的发挥，应当将检察机关提起公益诉讼的范围作出适当限定，而不能来者不拒。这些案件需要涉及国家重大利益或大范围的社会公共利益，大致可包括以下几类案件：
（1）国有资产流失案件 保护国有资产事关国计民生，是全体人民的共同财富，是社会公共利益的重要内容之一。任何对国有资产的侵害就是对社会公共利益的侵害。应当授权检察机关对此类行为提起公益诉讼，启动诉讼程序，通过法院的审理活动追究侵害行为人的责任，以保护国有资产不受侵犯，保护国家的经济利益。
（2）环境污染案件
虽然按照《民法通则》第一百二十四条和《环境保护法》的规定，在一般情况下，环境污染的受害人可以向法院提起诉讼，请求法院依法裁判，使自己的权利得到保护。但是，在地区范围内具有普遍性的污染案件中，或者污染损害的是不特定人的案件中，以及污染行为尚未造成实际损害，只是存在重大污染隐患的案件中，环境污染受害者的广泛性和不特定性，使得法院对受害者以个人身份提起诉讼资格产生怀疑。因此，有必要赋予检察机关对环境污染案件的起诉权，由检察机关代表公众利益，向法院起诉，以保护公众利益，制止环境污染行为。
（3）垄断或限制市场竞争的案件
市场经济的基本要求是公平竞争，垄断则违背了这一基本准则，将垄断或限制市场竞争的案件例为公益诉讼案件是世界大多数国家的通例。我国一批在公用事业领域的垄断，如供水、供电公司、电信部门、交通管理部门等利用其垄断地位，通过格式条款或告示、通知等形式强制搭售附加产品、联合限制价格等。对于垄断行为，工商行政管理局公平交易局对其负有监督管理的责任，然而，鉴于垄断行为侵害的客体是社会经济秩序和广大消费者的经济利益，政府的财政体制，使得政府财政收入依赖于地方企业税收，一些政府对地方垄断进行保护，不能形成切实有效的管制。法律应当赋予检察机关对于垄断行为以民事诉权，由检察机关对市场经济交易秩序进行监督，对经济领域中的不当行为或失当行为造成的垄断现象进行纠察、控告，以维护广大消费者的合法权益。
（4）其他涉及国家重大利益或大范围的社会公共利益的案件
3.检察机关启动诉讼程序的条件
首先需要明确的是：无论是国有资产流失案件，环境污染还是垄断或限制市场竞争的案件等等，在存在具体的有主体资格的原告当事人情况下，就应当鼓励由当事人提起诉讼，而不必由检察机关支持公诉，增加检察机关的负担，造成不必要的资源浪费。
只有在以下情况才应由检察机关代表公众利益提起诉讼：第一，不法行为根本没有法律认可的符合资格条件的原告时；第二，具有直接利害关系人集体忽视权利或者“出于正当或至少表面上情有可原的理由，不愿诉讼直接追究到自己身上来”{6}；第三，即使有直接利害关系人起诉，也只能解决个别民事主体权益的保护，而不能解决社會公共利益的保护。在以上这些情况下检察机关才有必要启动诉讼程序。
4.检察机关启动诉讼程序的地位
检察机关以原告的身份提起诉讼参与诉讼。这种身份是程序意义上的，检察机关享有程序上的原告地位，享有原告的各种权利，承担原告的各种义务。例如申请回避，收集证据，进行辩论，同时必须遵守诉讼秩序等等。而实体权利义务最终归属于真正的权利义务人。
5.检察机关启动诉讼程序的方式
启动诉讼可以是依职权主动提起，也可以在收到来自社会各种渠道的申请时经审查提起。来自社会各种渠道的申请可以包括：第一，社会举报和控告。第二，国家权力机关、领导机关和上级检察院交办的案件。第三，有关机关的线索移送。
具体的程序是：（1）以自己的名义起诉应诉；（2）向法院请求确定私权或者其他民事权益的一方及其对方；（3）明确诉讼请求。
不管是以依职权主动提起，还是依申请经审查提起，检察机关的出发点都是一样的：当前提是因受当事人适格原则所限而没有符合条件的原告来提起诉讼时，由检察机关来承担起维护社会公共利益的责任。坚守这个出发点可以让检察机关更好地判断自己启动诉讼程序的正当性和必要性，正确行使自己的公益诉讼起诉权，避免滥用或闲置权力。
[注释]
{1}[美]布莱克著，唐越、朱苏力译：《法律的运作行为》，中国政法大学出版社1994年版，第23页。
{2}[美]莫诺·卡佩莱蒂编，刘俊祥等译：《福利国家与接近正义》，法律出版社2007年，第66页。
{3}黄鸿图：《惩罚性损害赔偿制度之研究》，中国博士学位论文全文数据库，http：//epub.cnki.net/grid2008/detail.aspx？filename=2006082844.nh&dbname=CDFD2006。
{4}同上。
{5}莫诺·卡佩莱蒂编，刘俊祥等译，《福利国家与接近正义》，法律出版社2007年，第83页。
{6}莫诺·卡佩莱蒂编，刘俊祥等译，《福利国家与接近正义》，法律出版社2007年，第82页。
[参考文献]
[1]福利国家与接近正义.莫诺·卡佩莱蒂编，刘俊祥等译，法律出版社2007年版
[2]法律的运作行为.布莱克著，唐越、朱苏力译，中国政法大学出版社1994年版
[作者简介]张雨琪（1989-），河北石家庄人，北京市房山区人民法院法官助理；殷岚岚（1984-），河南方城人，北京市房山区人民法院法官助理。