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摘 要 本文在总结各地完善土地“招拍挂”出让方式的创新做法的前提下，提出完善探索过程中应该注意的一些问题，为各地更好地完善土地“招拍挂”出让方式起到指导作用。
关键词 招拍挂 完善 问题
中图分类号：F270文献标识码：A
一、背景分析
（一）市场背景。
随着土地市场中一些问题的出现，如“地王”现象的频出，整个房地产市场受到了很大的影响：房价非理性上涨，整个房地产市场虚假繁荣等，间接影响我国整体经济的发展。人们开始反思其原因，发现土地“招拍挂”出让方式是地价高，房价降不下来的关键所在，如“招拍挂”中的“价高者得”，价格因素主导决定了谁将是获地者，这不可避免的会在一定程度上造成需求者为达目的哄抬地价。于是很多学者呼吁对土地“招拍挂”出让方式进行完善，在一些一线城市也正在进行着这方面的探索工作，如北京、上海、广州等。
（二）政策背景。
房地产市场出现的一些问题，让国家也看到了土地“招拍挂”出让方式的不完善。因此，国家在坚持土地招拍挂制度的前提下制定了一些相关文件，使土地“招拍挂”出让方式的完善工作有了一定的方向。
2010年1月，国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》中：各地要综合考虑土地价格、价款缴纳、合同约定开发时限及企业闲置地情况等因素，合理确定土地供应方式和内容，探索土地出让综合评标方法。可以看出土地的供应对于促进房地产市场平稳健康发展十分重要，国家希望通过探索综合评标方法完善土地出让方式，从而起到促进整个房地产市场平稳发展的作用。
2010年3月8日，国土资源部发布《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（即“34”号文件）要求坚持和完善土地招拍挂制度，可以探索综合评标的具体方法。在确定土地出让最低价的基础上，将土地价款交付、开发建设周期、中小套型建设要求、土地节约集约程度等影响土地开发利用的因素作为评标条件，科学量化标准，合理确定各因素权重，完善评标专家库，细化评标规则，规范运作，依法依纪严格监督。
2010年4月17日，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(简称“新国十条”)：“在坚持和完善土地招拍挂制度的同时，探索‘综合评标’、‘一次竞价’、‘双向竞价’等出让方式，抑制居住用地出让价格非理性上涨。”
二、完善土地“招拍挂”出让方式的探索
（一）淡化价格指标,综合评标。
在以往的“招拍挂”出让土地时，一般都是以价格定生死，这种方式有其优点，对每个需求者来说相对公平，但却很大程度上会抬高地价。于是一些城市在这方面进行突破创新，探索综合评标。它改变了传统的只考虑价格因素决定获地者的评标方式，同时考虑设计方案、绿化等一些因素来确定获地者，是种淡化价格指标而更加全面考虑到各种指标的多点定胜负的评标方法。通过这种方法使土地出让不再是价高者得，从而达到降低地价的目的。
比如上海的“一限多竞”，就是一种对出让地块限定房价，由开发商竞地价、设计方案、绿化等多项指标的一种方法。同样的，北京也进行了类似的探索，北京在出让土地的时候不再只是“价高者得”，而是采取“综合条件优者得”的综合评标方式。
（二）土地预公告。
所谓土地预公告，是指政府将预出让土地的一些具体信息进行公布，供有意向的房地产企业作参考。它与土地预申请公告不同，预公告通常只对拟出让土地信息进行公示，仅供意向房地产企业用作参考，地块的具体开发技术参数以及控制标准等明细数据，一般不会像土地预申请公告一样发布。预公告相对于预申请公告来说更加的灵活，如土地预申请公告一般要求在公告期结束时要达到一定数量的申请人方可获得资格确认，从而进入正式出让公告程序，而预公告没有这方面的要求。可以说现在的土地预申请制度是由土地预公告发展而来的。
上海从2008年11月份第一次开始使用土地预公告，2010年4月开始执行预申请形式，2010下半年再次“回归”预公告出让方式。类似的，广州市政府公布的“穗七条”中，表示将探索创新土地公开出让方式，其主要的方法也是建设用地的预申请制度。在国土资源部出台“国19条”后，广州市国土局随即发布新“穗7条”提出建立用地预申请制度，即很多人所认为的“勾地制”。
土地出让预申请制度是土地管理部门提前明确相关地块的出让条件和参数，发布用地出让预申请公告，用地意向者根据预公告信息提出预申请，土地管理部门适时安排宗地出让的一种方法。此种制度类似香港的“勾地制”，但却不同于香港的“勾地制”。对于香港勾地制度，刘露军在其《土地招拍挂与竞买——土地竞买理论与案例详解》中是这么定义的：政府土地管理部门定期向公众发布一份可供出让土地的清单（通常按年度发布），让开发商自行研究，从清单中“勾”出合适的地块，与政府磋商，并最终向政府出价。一旦出价符合政府要求，则该土地便进入公开竞标程序，形式可以是拍卖或者挂牌，价高者得。竞标结束后，除非其他竞标者出价更高，否则，最初“勾地”的开发商需以原出价受让该土地。
无论是土地预公告，还是土地预申请制度，在现有土地“招拍挂”制度下都能起到让土地需求者了解土地的供给情况，更好地安排购地，从而减少哄抬地价的情况，降低地价。
（三）一次性报价的“暗标”形式。
国土部曾在北京等一线城市试点“暗标”出让方式，即多家竞标组织同时在未知竞争对手报价、方案等信息的情况下投标,然后在同一时间开标，方案最好或价格最高者得到土地。这种模式可以起到避免现场面对面“飙价”,从而防止因现场竞争出现“天价土地”。
（四）商品房配建保障性住房。
以往土地公开出让过程多采用拍卖方式，土地出让后，由政府将该部分土地收入用于土地一级开发、基础设施建设、保障房建设等方面，也就是所谓的“暗补”，这种方式表面上容易推高地价。因此，北京市推出部分商品房用地在标书中载明需配建一定比例的保障性住房这种“明补”手段，即不一定采用价高者得的方式出让土地，但在保证政府收益的基础上，规定开发商需配建一定比例的保障性住房的方式。
（五）土地出让“价低者得”。
人们普遍认为土地“招拍挂”过程中的“价高者得”直接造成了“地王现像”。因此，許多学者建议改革这一做法，提出“价低者得”这一创新想法。北京第一个探索了“价低者得”土地出让方式，它的主要做法就是企业参与招标时不是报标土地价，而是报标房价或租房价，出价最低者将最终中标。
三、完善土地“招拍挂”出让方式探索中应注意的问题
（一）探索中可能出现新问题。
各地在进行完善土地“招拍挂”出让政策探索时，第一，应该提前预测其可能带来的一些问题，从而决定是否要真正实行这一政策；第二，若决定落实创新政策，则应该尽量预防其负面问题的出现或者是做好应对措施。
比如综合评标时，一旦淡化了价格这公正透明的指标，评标者主观评判的因素增加了，很容易在土地出让环节造成新的权力寻租空间，因此各地在试图综合评标时，对综合评标组的成员的道德水平要求则会相对更高，在评标委员会的成员组成和确定都有更高的要求。
进行“限定房价竞争地价最低者得”探索时：第一，要防止类似于“限价房”的情况。其实2006年在国务院办公厅发布的《关于调整住房结构稳定住房价格的通知》中就提出各地对于普通商品房供地采取在“限房价、限套型面积”的基础上，采用竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定建设单位。一些大城市的限价房都不尽人意，2008年市场不太好的时候，北京和广州的限价房甚至出现卖不出去的情况，因此，各地若要进行此项探索，则不要最后做成了“限价房”。第二，改变土地出让“价高者得”的模式，最关键的因素在于地方政府要摆脱对土地财政的依赖，不再与民争利，否则“价高者得”的模式很难真正运行下去。第三，“限房价竞地价”这种模式出让的土地上建的房子质量问题很难把握。因为采用这一方式出让的土地，限制了将来建成的房子的价格，出于对利润的追求，开发商则可能会偷工减料来减少建设成本。因此，若想顺利推行这一做法，则对政府部门的监督能力要求较高。政府部门应该对于开发商建设做好监督工作，若发现质量不过关的房子，政府应该对开发商重罚并真正落实下去。最后，“价低者得”这一新方法，目前尚未进入具体操作阶段,许多政策细节也尚不明朗，若想将这一探索落实的话，其具体的操作细节应该在政策层面进行细分等等。
因此，在土地“招拍挂”出让方式完善的创新探索中，不能只看到政策探索中可能带来的好的方面，同时它也会带来新的问题，各地该提前预测到可能会带来的问题，并想好可行的对策。
（二）土地“招拍挂”出让方式的完善应当全面。
从各地土地“招拍挂”出让方式完善探索情况看，可以发现更多的是针对土地招标这一方式而进行的。但是根据国土部的统计，去年全国商品房用地出让交易中，采用招标方式的占2%，而拍卖和挂牌，则分别占到交易地块总数的18%和80%。因此，在进行土地“招拍挂”出让方式完善探索时，不能仅仅看到用的相对较少的招标方式，其他两种方法更需要有新的思路和新的探索，这样才能真正达到土地“招拍挂”出让方式的全面完善。
（三）其他方面。
第一，在进行土地“招拍挂”出让方式完善探索的时候，不能一刀切，应该做到不同用地类型实行不同政策，如保障性住房和商品房住宅用地出让要实行差别化政策；工业用地和房地产用地出让要实行差别化政策；房价上涨过快的城市和房价上涨不快的城市也要差别化对待。第二，各地应该结合实际情况进行土土地“招拍挂”出让方式完善探索。正如前面所述，不同的用地类型应采取不同的政策，同样的，不同的地方在试行相同政策的时候也应该结合当地的实际情况，选择适合当地情况的方法进行。在坚持中央政策的前提下，各地结合当地情况进行土地“招拍挂”出让方式完善的试点工作时方法可以多样。最后，在进行土地“招拍挂”出让方式完善探索的时候，中央层面应该保持其政策的连续性，防止政策波动太大。□
（作者单位：江西师范大学城建学院）
参考文献：
[1]刘露军.土地招拍挂与竞买.土地竞买理论与案例详解.清华大学出版社，2008.
[2]赵沛楠.完善土地招拍挂制度地方“勾地制”试水.中国投资，2010.5.
[3]李智强.吴诗嫚.招拍挂土地出让方式的完善和调整.中国房地产金融，2010（6）.
[4]刘晓君.高房价背景下的土地招拍挂制度分析.城市开发，2010.4.
[5]钟京涛.土地招拍挂制度的改革与完善.中国房地产，2010.8.
关键词 招拍挂 完善 问题
中图分类号：F270文献标识码：A
一、背景分析
（一）市场背景。
随着土地市场中一些问题的出现，如“地王”现象的频出，整个房地产市场受到了很大的影响：房价非理性上涨，整个房地产市场虚假繁荣等，间接影响我国整体经济的发展。人们开始反思其原因，发现土地“招拍挂”出让方式是地价高，房价降不下来的关键所在，如“招拍挂”中的“价高者得”，价格因素主导决定了谁将是获地者，这不可避免的会在一定程度上造成需求者为达目的哄抬地价。于是很多学者呼吁对土地“招拍挂”出让方式进行完善，在一些一线城市也正在进行着这方面的探索工作，如北京、上海、广州等。
（二）政策背景。
房地产市场出现的一些问题，让国家也看到了土地“招拍挂”出让方式的不完善。因此，国家在坚持土地招拍挂制度的前提下制定了一些相关文件，使土地“招拍挂”出让方式的完善工作有了一定的方向。
2010年1月，国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》中：各地要综合考虑土地价格、价款缴纳、合同约定开发时限及企业闲置地情况等因素，合理确定土地供应方式和内容，探索土地出让综合评标方法。可以看出土地的供应对于促进房地产市场平稳健康发展十分重要，国家希望通过探索综合评标方法完善土地出让方式，从而起到促进整个房地产市场平稳发展的作用。
2010年3月8日，国土资源部发布《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（即“34”号文件）要求坚持和完善土地招拍挂制度，可以探索综合评标的具体方法。在确定土地出让最低价的基础上，将土地价款交付、开发建设周期、中小套型建设要求、土地节约集约程度等影响土地开发利用的因素作为评标条件，科学量化标准，合理确定各因素权重，完善评标专家库，细化评标规则，规范运作，依法依纪严格监督。
2010年4月17日，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(简称“新国十条”)：“在坚持和完善土地招拍挂制度的同时，探索‘综合评标’、‘一次竞价’、‘双向竞价’等出让方式，抑制居住用地出让价格非理性上涨。”
二、完善土地“招拍挂”出让方式的探索
（一）淡化价格指标,综合评标。
在以往的“招拍挂”出让土地时，一般都是以价格定生死，这种方式有其优点，对每个需求者来说相对公平，但却很大程度上会抬高地价。于是一些城市在这方面进行突破创新，探索综合评标。它改变了传统的只考虑价格因素决定获地者的评标方式，同时考虑设计方案、绿化等一些因素来确定获地者，是种淡化价格指标而更加全面考虑到各种指标的多点定胜负的评标方法。通过这种方法使土地出让不再是价高者得，从而达到降低地价的目的。
比如上海的“一限多竞”，就是一种对出让地块限定房价，由开发商竞地价、设计方案、绿化等多项指标的一种方法。同样的，北京也进行了类似的探索，北京在出让土地的时候不再只是“价高者得”，而是采取“综合条件优者得”的综合评标方式。
（二）土地预公告。
所谓土地预公告，是指政府将预出让土地的一些具体信息进行公布，供有意向的房地产企业作参考。它与土地预申请公告不同，预公告通常只对拟出让土地信息进行公示，仅供意向房地产企业用作参考，地块的具体开发技术参数以及控制标准等明细数据，一般不会像土地预申请公告一样发布。预公告相对于预申请公告来说更加的灵活，如土地预申请公告一般要求在公告期结束时要达到一定数量的申请人方可获得资格确认，从而进入正式出让公告程序，而预公告没有这方面的要求。可以说现在的土地预申请制度是由土地预公告发展而来的。
上海从2008年11月份第一次开始使用土地预公告，2010年4月开始执行预申请形式，2010下半年再次“回归”预公告出让方式。类似的，广州市政府公布的“穗七条”中，表示将探索创新土地公开出让方式，其主要的方法也是建设用地的预申请制度。在国土资源部出台“国19条”后，广州市国土局随即发布新“穗7条”提出建立用地预申请制度，即很多人所认为的“勾地制”。
土地出让预申请制度是土地管理部门提前明确相关地块的出让条件和参数，发布用地出让预申请公告，用地意向者根据预公告信息提出预申请，土地管理部门适时安排宗地出让的一种方法。此种制度类似香港的“勾地制”，但却不同于香港的“勾地制”。对于香港勾地制度，刘露军在其《土地招拍挂与竞买——土地竞买理论与案例详解》中是这么定义的：政府土地管理部门定期向公众发布一份可供出让土地的清单（通常按年度发布），让开发商自行研究，从清单中“勾”出合适的地块，与政府磋商，并最终向政府出价。一旦出价符合政府要求，则该土地便进入公开竞标程序，形式可以是拍卖或者挂牌，价高者得。竞标结束后，除非其他竞标者出价更高，否则，最初“勾地”的开发商需以原出价受让该土地。
无论是土地预公告，还是土地预申请制度，在现有土地“招拍挂”制度下都能起到让土地需求者了解土地的供给情况，更好地安排购地，从而减少哄抬地价的情况，降低地价。
（三）一次性报价的“暗标”形式。
国土部曾在北京等一线城市试点“暗标”出让方式，即多家竞标组织同时在未知竞争对手报价、方案等信息的情况下投标,然后在同一时间开标，方案最好或价格最高者得到土地。这种模式可以起到避免现场面对面“飙价”,从而防止因现场竞争出现“天价土地”。
（四）商品房配建保障性住房。
以往土地公开出让过程多采用拍卖方式，土地出让后，由政府将该部分土地收入用于土地一级开发、基础设施建设、保障房建设等方面，也就是所谓的“暗补”，这种方式表面上容易推高地价。因此，北京市推出部分商品房用地在标书中载明需配建一定比例的保障性住房这种“明补”手段，即不一定采用价高者得的方式出让土地，但在保证政府收益的基础上，规定开发商需配建一定比例的保障性住房的方式。
（五）土地出让“价低者得”。
人们普遍认为土地“招拍挂”过程中的“价高者得”直接造成了“地王现像”。因此，許多学者建议改革这一做法，提出“价低者得”这一创新想法。北京第一个探索了“价低者得”土地出让方式，它的主要做法就是企业参与招标时不是报标土地价，而是报标房价或租房价，出价最低者将最终中标。
三、完善土地“招拍挂”出让方式探索中应注意的问题
（一）探索中可能出现新问题。
各地在进行完善土地“招拍挂”出让政策探索时，第一，应该提前预测其可能带来的一些问题，从而决定是否要真正实行这一政策；第二，若决定落实创新政策，则应该尽量预防其负面问题的出现或者是做好应对措施。
比如综合评标时，一旦淡化了价格这公正透明的指标，评标者主观评判的因素增加了，很容易在土地出让环节造成新的权力寻租空间，因此各地在试图综合评标时，对综合评标组的成员的道德水平要求则会相对更高，在评标委员会的成员组成和确定都有更高的要求。
进行“限定房价竞争地价最低者得”探索时：第一，要防止类似于“限价房”的情况。其实2006年在国务院办公厅发布的《关于调整住房结构稳定住房价格的通知》中就提出各地对于普通商品房供地采取在“限房价、限套型面积”的基础上，采用竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定建设单位。一些大城市的限价房都不尽人意，2008年市场不太好的时候，北京和广州的限价房甚至出现卖不出去的情况，因此，各地若要进行此项探索，则不要最后做成了“限价房”。第二，改变土地出让“价高者得”的模式，最关键的因素在于地方政府要摆脱对土地财政的依赖，不再与民争利，否则“价高者得”的模式很难真正运行下去。第三，“限房价竞地价”这种模式出让的土地上建的房子质量问题很难把握。因为采用这一方式出让的土地，限制了将来建成的房子的价格，出于对利润的追求，开发商则可能会偷工减料来减少建设成本。因此，若想顺利推行这一做法，则对政府部门的监督能力要求较高。政府部门应该对于开发商建设做好监督工作，若发现质量不过关的房子，政府应该对开发商重罚并真正落实下去。最后，“价低者得”这一新方法，目前尚未进入具体操作阶段,许多政策细节也尚不明朗，若想将这一探索落实的话，其具体的操作细节应该在政策层面进行细分等等。
因此，在土地“招拍挂”出让方式完善的创新探索中，不能只看到政策探索中可能带来的好的方面，同时它也会带来新的问题，各地该提前预测到可能会带来的问题，并想好可行的对策。
（二）土地“招拍挂”出让方式的完善应当全面。
从各地土地“招拍挂”出让方式完善探索情况看，可以发现更多的是针对土地招标这一方式而进行的。但是根据国土部的统计，去年全国商品房用地出让交易中，采用招标方式的占2%，而拍卖和挂牌，则分别占到交易地块总数的18%和80%。因此，在进行土地“招拍挂”出让方式完善探索时，不能仅仅看到用的相对较少的招标方式，其他两种方法更需要有新的思路和新的探索，这样才能真正达到土地“招拍挂”出让方式的全面完善。
（三）其他方面。
第一，在进行土地“招拍挂”出让方式完善探索的时候，不能一刀切，应该做到不同用地类型实行不同政策，如保障性住房和商品房住宅用地出让要实行差别化政策；工业用地和房地产用地出让要实行差别化政策；房价上涨过快的城市和房价上涨不快的城市也要差别化对待。第二，各地应该结合实际情况进行土土地“招拍挂”出让方式完善探索。正如前面所述，不同的用地类型应采取不同的政策，同样的，不同的地方在试行相同政策的时候也应该结合当地的实际情况，选择适合当地情况的方法进行。在坚持中央政策的前提下，各地结合当地情况进行土地“招拍挂”出让方式完善的试点工作时方法可以多样。最后，在进行土地“招拍挂”出让方式完善探索的时候，中央层面应该保持其政策的连续性，防止政策波动太大。□
（作者单位：江西师范大学城建学院）
参考文献：
[1]刘露军.土地招拍挂与竞买.土地竞买理论与案例详解.清华大学出版社，2008.
[2]赵沛楠.完善土地招拍挂制度地方“勾地制”试水.中国投资，2010.5.
[3]李智强.吴诗嫚.招拍挂土地出让方式的完善和调整.中国房地产金融，2010（6）.
[4]刘晓君.高房价背景下的土地招拍挂制度分析.城市开发，2010.4.
[5]钟京涛.土地招拍挂制度的改革与完善.中国房地产，2010.8.