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从铁本事件可以看出，本轮宏观调控带有较强的地方与中央博弈的味道。从这个角度来看，考察本轮宏观调控政策的优与劣、得与失，可以帮助我们找到转变地方政府职能的关键问题和解决方案。
一、宏观调控背后的体制性问题
(一)谨防科学发展观成为空中楼阁
中国是个大国，完全分权肯定不行，这一点历史已经证明。就目前的体制而言，财政分权可以导致地方竞争，从而提高地方发展经济的积极性；政治集权可以提高大国治理的效率，但是纵向的信息传递效率扭曲问题难以解决。客观地讲，有充足信息对地方政府进行监督的只有同级人民代表大会。提高地方人大在地方公共政策制定过程中的实际地位，有助于弥补纵向政府间信息传递效率低下的问题。也可以说是纵向不足，横向补充，因此这应该是下一步地方政治体制改革的方向。
目前中央与地方之间的关系有两个特点：政治上集权，财政上分权。前者体现在干部任免上，后者体现在分税制上。由于地方人大在公共决策过程中的影响力有限，加上中央对地方干部政绩的考察也难以面面俱到，因此GDP增长率便成为上级考察地方官员的“硬指标”，为此，部分地方官员有足够的激励采取机会主义行为追求辖区经济的高速增长。
中央政府对科学发展观的倡导可以理解为一种对发展理念教育方面的投资。当这种投资达到一定的程度(这个程度指科学发展观已经内化为各级地方政府干部的认识、信仰和价值观)，统筹、协调和可持续的发展观念将最终转化为各级地方政府的自觉行动。但是，我们应当清醒地意识到，制度安排与理念教育作为社会控制机制的两种手段，它们之间的关系是相辅相成的。如果制度安排长期背离于理念教育，那么这种训示和教导的作用将是苍白无力的。试想一下，即使是在科学发展观已经蔚然成风的社会环境中，如果GDP式政绩显示决定官员任免的行政体制不变，如果相对“软化”的产权制度环境不变，如果“同归于尽”式的地方政府间竞争模式不变，个别地方政府“偶然”的一次机会主义行为获得的依然是“丰厚”的回报，而不是制度的制裁，那么，这种“偶然”行为很快就会重新演变成为理性地方政府的“普遍”行为。
作为社会控制体系的一个组成部分，没有科学发展观是不行的，而仅靠科学发展观是不够的。观念的转变不是凭空的，尚需一系列的制度来保障。为了从根本上匡正和规范地方政府经济行为的扭曲，发展理念教育(自律)和制度安排(他律)两手都要硬。没有相应的制度安排做支撑，科学发展观作为一种意识形态的存在形式极有可能沦落为空洞的说教。
(二)闸门还能关多长时间?
在本轮宏观调控过程中，决策者始终保持了清醒和冷静的头脑。之所以这么说，是因为决策者找到了地方政府主导辖区经济增长的“动力源”，即土地和资金。找准了这两个问题，等于找到了地方政府的“软肋”，从实际效果来看也的确是一剑封喉。笔者在前文中的第二条线索里谈到了这个问题。对产权的界定直接关系到资源的配置问题，因此对土地、资本等生产要素的界定是否明确，直接关系到政府与市场之间的界限是否清晰。土地可以低征高卖，资金可以本届借账下届还钱，这种要素使用的扭曲配置直接影响着我国经济增长方式的转变。可以预见的是，如果现行土地征用制度不进行改革，那么侵犯农民利益、强制拆迁等问题便难以从根本上得以铲除；如果地方政府隐性举债问题不解决，政府信用和金融安全都存在着巨大的威胁和隐患。
但令人遗憾的是，尽管问题抓得很准，但是实质性改革进展却不大。
首先，包括土地在内的要素市场改革缓慢，从上世纪90年代初到现在，炒地皮、炒房地产、开发热，这一浪高过一浪的热潮不仅一次次地冲击着宏观经济的平稳运行，而且也直接威胁着社会公正甚至稳定，但是由于各种原因我们对其制度性根源——现行土地征用制度的改革日程却一拖再拖。它已经成为目前我国现行制度安排中的一个历史顽疾。
其次，从地方政府隐性举债来看，尽管国有商业银行一直在降低不良贷款比率，回避金融风险，但是一个不容回避的现实是，各级地方政府近几年通过各种方式从金融机构贷出了巨额资金，并前仆后继地投入政绩竞赛。一个明显的例子是，即使是在目前相对紧缩的信贷政策下，地方财政担保的贷款申请依然畅通无阻。并且地方政府尽管对国有商业银行的影响力在减弱，但是对本地城市信用社等地方金融机构的影响力却在加强。笔者认为，要转变地方政府职能就必须把地方政府的财政收支规范起来。即使现在发行地方债的时机尚不成熟，最起码要先把陈年旧账搞清楚，然后尽快明确地方财政体制改革方向。否则，官员一届一届地换，账一届一届地借，债务一届一届地积累，这真有些击鼓传花的味道。
不幸的是，从目前经济运行的情况来看，问题还在发展。上半年的投资增长有两个问题不容忽视：一是紧缩的信贷规模并没有卡住投资增长的闸门，原因是民间信贷活跃，央行“紧信贷”的货币政策打了折扣；二是在高压的土地政策下，土地未批先征、未征先用的现象在许多地区已悄然抬头。此外，从实践中看，持续紧关土地和信贷闸门的副作用很大，有些一刀切的味道。经济还得发展，项目还得上，紧卡土地和信贷虽然对控制投资过热有釜底抽薪的效果，但却是个权宜之计，不是长久之策。目前，高增长、低通胀的局面来之不易，正是大力推进深层次体制改革的天赐良机。令人不解的是，好像大多数经济学家都在讨论热还是不热，却没有人关心导致热的因素是否从体制上被根除。如果相关的要素市场和财政体制改革跟不上，如果地方政府所面临的产权制度环境依然“软化”，死乱循环就一直持续下去，下一次调控我们还离不开行政手段。治病讲究对症下药，症状没变，药怎么可能变?
在对铁本事件的查处中，中央政府更多地是利用行政手段追究地方政府部门和金融机构有关人员的责任，旨在提高各级政府依法行政的自觉性、维护中央政府在本轮宏观调控中政令畅通。很明显，把地方政府面临的体制环境、其本身的动机以及其可操纵的资源来路搞清楚了，在当时的情形下，照准软肋重拳出击是最好的选择。但是我们都宁愿这是最后一次行政主控。
要抑制和熨平经济波动，就中国而言首先要分清政府与市场的边界，而划分边界的核心问题在于设计一种使各级政府部门自觉不“越位”的行之有效的体制和制度安排。制度重于技术。宏观调控的技巧很重要，但是我们不妨从热一点、冷一点、高一点、低一点的技术性问题中解脱出来，仔细思考一下我们的宏观经济到底在一个什么样的体制环境中运行，这可能更有意义。
二、转变地方政府职能需要“两步走”
笔者认为，要转变地方政府职能有两点是绕不过去的：第一，考虑到大国治理的效率，中央集权不能放，但是必须大力加强地方人大在地方公共政策制定过程中的话语权。由于中央政府信息有限，精力有限，借助地方人大监督和规范地方政府行为可以弥补纵向信息传递扭曲的不足。第二，进一步改革土地征用和地方财政体制。首先在要素使用上要按照产权原则等价交换。目前，商品市场已完全放开，但要素市场改革步伐蹒跚不前。实际上，目前我国经济层面的一些主要问题的根源基本上都可以在要素市场和产品市场改革的不同步和不协调上找到根源。另外要尽快着手处理地方政府隐性融资问题。既然偷着借，并且已经积累了巨额债务，就不如把账本子从桌子底下拿上来，让中央政府看到，让同级人大看到，让辖区人民看到，毕竟阳光是最好的防腐剂。
鉴于改革过程中的极强的路径依赖特点，笔者建议转变地方政府职能的改革步骤要实现“两步走”：第一步重点解决“软化”的产权制度环境问题，也就是解决地方政府目前在土地征用中存在的“模糊产权”以及在举债中存在的预算“软约束”问题，以期明晰产权，“硬化”预算约束，缩小地方政府机会主义行为的制度空间；第二步重点解决同级监督“缺位”的问题，进而克服纵向信息传递扭曲的弊端，其核心思路是将地方政府行为置于辖区纳税人和公共产品受益人的监督和约束之下。这里的“两步走”并没有严格的时间先后顺序，只是说先从产权制度着手可能相对容易一些。
必须指出的是，以地方人大目前的组织和运作状况难以担此重任。笔者认为，重塑各级人大的政治地位必须满足两个条件：一是人大必须成为各阶层利益集团进行利益诉求的政治平台，在公共选择过程中满足交换性契约关系；二是各级人大对同级政府要有一定干部任免权。这样才能强化以辖区纳税人和公共产品受益人为主体的地方人大对同级政府行为的监督与约束，解决委托效率低下问题。
综上所述，无论是要素产权制度改革、地方财政体制改革，还是地方政治体制改革，均涉及较深层次的经济政治体制改革内容，因此仅靠边际调整式的制度微调难以解决问题。从过去的经验来看，渐进式改革基本上适合我国的国情，但是，我们也要清醒地认识到它的缺陷：它不是一步到位的，它的每一步都具有很强的妥协性、过渡性和权宜性，因此每一步都具有较强的时效性。换句话说，如果某一环节长期停滞不前，就立即会成为其它环节进一步改革的障碍。我们目前进行宏观调控的难度越来越大，这在很大程度上要归因于相关领域经济政治体制改革的长期滞后。在本轮宏观调控中，我们打的是“组合拳”，既有市场手段，也有行政手段，原因很简单，是由于某些领域改革严重滞后。换句话说，这些领域长期停留在非市场的水平上，市场手段也不会奏效。所以，处理铁本事件尽管达到了预期效果，却遭到了众多的非议。这些批评表面上在指责宏观调控措施中的行政手段，实际上却是在指责相关领域经济政治体制改革的滞后。可以预见的是，越到改革后期，这种矛盾越是突出。从这个角度看，光靠制度微调是没有出路的，只要时机成熟，就应该重点突破。如果我们能够借这次政府行政体制改革的契机，做一些长期以来没有精力做或下不了决心做的事情，倒是彪炳改革史册的一件创举。
(作者单位：国家发展改革委经济研究所)
一、宏观调控背后的体制性问题
(一)谨防科学发展观成为空中楼阁
中国是个大国，完全分权肯定不行，这一点历史已经证明。就目前的体制而言，财政分权可以导致地方竞争，从而提高地方发展经济的积极性；政治集权可以提高大国治理的效率，但是纵向的信息传递效率扭曲问题难以解决。客观地讲，有充足信息对地方政府进行监督的只有同级人民代表大会。提高地方人大在地方公共政策制定过程中的实际地位，有助于弥补纵向政府间信息传递效率低下的问题。也可以说是纵向不足，横向补充，因此这应该是下一步地方政治体制改革的方向。
目前中央与地方之间的关系有两个特点：政治上集权，财政上分权。前者体现在干部任免上，后者体现在分税制上。由于地方人大在公共决策过程中的影响力有限，加上中央对地方干部政绩的考察也难以面面俱到，因此GDP增长率便成为上级考察地方官员的“硬指标”，为此，部分地方官员有足够的激励采取机会主义行为追求辖区经济的高速增长。
中央政府对科学发展观的倡导可以理解为一种对发展理念教育方面的投资。当这种投资达到一定的程度(这个程度指科学发展观已经内化为各级地方政府干部的认识、信仰和价值观)，统筹、协调和可持续的发展观念将最终转化为各级地方政府的自觉行动。但是，我们应当清醒地意识到，制度安排与理念教育作为社会控制机制的两种手段，它们之间的关系是相辅相成的。如果制度安排长期背离于理念教育，那么这种训示和教导的作用将是苍白无力的。试想一下，即使是在科学发展观已经蔚然成风的社会环境中，如果GDP式政绩显示决定官员任免的行政体制不变，如果相对“软化”的产权制度环境不变，如果“同归于尽”式的地方政府间竞争模式不变，个别地方政府“偶然”的一次机会主义行为获得的依然是“丰厚”的回报，而不是制度的制裁，那么，这种“偶然”行为很快就会重新演变成为理性地方政府的“普遍”行为。
作为社会控制体系的一个组成部分，没有科学发展观是不行的，而仅靠科学发展观是不够的。观念的转变不是凭空的，尚需一系列的制度来保障。为了从根本上匡正和规范地方政府经济行为的扭曲，发展理念教育(自律)和制度安排(他律)两手都要硬。没有相应的制度安排做支撑，科学发展观作为一种意识形态的存在形式极有可能沦落为空洞的说教。
(二)闸门还能关多长时间?
在本轮宏观调控过程中，决策者始终保持了清醒和冷静的头脑。之所以这么说，是因为决策者找到了地方政府主导辖区经济增长的“动力源”，即土地和资金。找准了这两个问题，等于找到了地方政府的“软肋”，从实际效果来看也的确是一剑封喉。笔者在前文中的第二条线索里谈到了这个问题。对产权的界定直接关系到资源的配置问题，因此对土地、资本等生产要素的界定是否明确，直接关系到政府与市场之间的界限是否清晰。土地可以低征高卖，资金可以本届借账下届还钱，这种要素使用的扭曲配置直接影响着我国经济增长方式的转变。可以预见的是，如果现行土地征用制度不进行改革，那么侵犯农民利益、强制拆迁等问题便难以从根本上得以铲除；如果地方政府隐性举债问题不解决，政府信用和金融安全都存在着巨大的威胁和隐患。
但令人遗憾的是，尽管问题抓得很准，但是实质性改革进展却不大。
首先，包括土地在内的要素市场改革缓慢，从上世纪90年代初到现在，炒地皮、炒房地产、开发热，这一浪高过一浪的热潮不仅一次次地冲击着宏观经济的平稳运行，而且也直接威胁着社会公正甚至稳定，但是由于各种原因我们对其制度性根源——现行土地征用制度的改革日程却一拖再拖。它已经成为目前我国现行制度安排中的一个历史顽疾。
其次，从地方政府隐性举债来看，尽管国有商业银行一直在降低不良贷款比率，回避金融风险，但是一个不容回避的现实是，各级地方政府近几年通过各种方式从金融机构贷出了巨额资金，并前仆后继地投入政绩竞赛。一个明显的例子是，即使是在目前相对紧缩的信贷政策下，地方财政担保的贷款申请依然畅通无阻。并且地方政府尽管对国有商业银行的影响力在减弱，但是对本地城市信用社等地方金融机构的影响力却在加强。笔者认为，要转变地方政府职能就必须把地方政府的财政收支规范起来。即使现在发行地方债的时机尚不成熟，最起码要先把陈年旧账搞清楚，然后尽快明确地方财政体制改革方向。否则，官员一届一届地换，账一届一届地借，债务一届一届地积累，这真有些击鼓传花的味道。
不幸的是，从目前经济运行的情况来看，问题还在发展。上半年的投资增长有两个问题不容忽视：一是紧缩的信贷规模并没有卡住投资增长的闸门，原因是民间信贷活跃，央行“紧信贷”的货币政策打了折扣；二是在高压的土地政策下，土地未批先征、未征先用的现象在许多地区已悄然抬头。此外，从实践中看，持续紧关土地和信贷闸门的副作用很大，有些一刀切的味道。经济还得发展，项目还得上，紧卡土地和信贷虽然对控制投资过热有釜底抽薪的效果，但却是个权宜之计，不是长久之策。目前，高增长、低通胀的局面来之不易，正是大力推进深层次体制改革的天赐良机。令人不解的是，好像大多数经济学家都在讨论热还是不热，却没有人关心导致热的因素是否从体制上被根除。如果相关的要素市场和财政体制改革跟不上，如果地方政府所面临的产权制度环境依然“软化”，死乱循环就一直持续下去，下一次调控我们还离不开行政手段。治病讲究对症下药，症状没变，药怎么可能变?
在对铁本事件的查处中，中央政府更多地是利用行政手段追究地方政府部门和金融机构有关人员的责任，旨在提高各级政府依法行政的自觉性、维护中央政府在本轮宏观调控中政令畅通。很明显，把地方政府面临的体制环境、其本身的动机以及其可操纵的资源来路搞清楚了，在当时的情形下，照准软肋重拳出击是最好的选择。但是我们都宁愿这是最后一次行政主控。
要抑制和熨平经济波动，就中国而言首先要分清政府与市场的边界，而划分边界的核心问题在于设计一种使各级政府部门自觉不“越位”的行之有效的体制和制度安排。制度重于技术。宏观调控的技巧很重要，但是我们不妨从热一点、冷一点、高一点、低一点的技术性问题中解脱出来，仔细思考一下我们的宏观经济到底在一个什么样的体制环境中运行，这可能更有意义。
二、转变地方政府职能需要“两步走”
笔者认为，要转变地方政府职能有两点是绕不过去的：第一，考虑到大国治理的效率，中央集权不能放，但是必须大力加强地方人大在地方公共政策制定过程中的话语权。由于中央政府信息有限，精力有限，借助地方人大监督和规范地方政府行为可以弥补纵向信息传递扭曲的不足。第二，进一步改革土地征用和地方财政体制。首先在要素使用上要按照产权原则等价交换。目前，商品市场已完全放开，但要素市场改革步伐蹒跚不前。实际上，目前我国经济层面的一些主要问题的根源基本上都可以在要素市场和产品市场改革的不同步和不协调上找到根源。另外要尽快着手处理地方政府隐性融资问题。既然偷着借，并且已经积累了巨额债务，就不如把账本子从桌子底下拿上来，让中央政府看到，让同级人大看到，让辖区人民看到，毕竟阳光是最好的防腐剂。
鉴于改革过程中的极强的路径依赖特点，笔者建议转变地方政府职能的改革步骤要实现“两步走”：第一步重点解决“软化”的产权制度环境问题，也就是解决地方政府目前在土地征用中存在的“模糊产权”以及在举债中存在的预算“软约束”问题，以期明晰产权，“硬化”预算约束，缩小地方政府机会主义行为的制度空间；第二步重点解决同级监督“缺位”的问题，进而克服纵向信息传递扭曲的弊端，其核心思路是将地方政府行为置于辖区纳税人和公共产品受益人的监督和约束之下。这里的“两步走”并没有严格的时间先后顺序，只是说先从产权制度着手可能相对容易一些。
必须指出的是，以地方人大目前的组织和运作状况难以担此重任。笔者认为，重塑各级人大的政治地位必须满足两个条件：一是人大必须成为各阶层利益集团进行利益诉求的政治平台，在公共选择过程中满足交换性契约关系；二是各级人大对同级政府要有一定干部任免权。这样才能强化以辖区纳税人和公共产品受益人为主体的地方人大对同级政府行为的监督与约束，解决委托效率低下问题。
综上所述，无论是要素产权制度改革、地方财政体制改革，还是地方政治体制改革，均涉及较深层次的经济政治体制改革内容，因此仅靠边际调整式的制度微调难以解决问题。从过去的经验来看，渐进式改革基本上适合我国的国情，但是，我们也要清醒地认识到它的缺陷：它不是一步到位的，它的每一步都具有很强的妥协性、过渡性和权宜性，因此每一步都具有较强的时效性。换句话说，如果某一环节长期停滞不前，就立即会成为其它环节进一步改革的障碍。我们目前进行宏观调控的难度越来越大，这在很大程度上要归因于相关领域经济政治体制改革的长期滞后。在本轮宏观调控中，我们打的是“组合拳”，既有市场手段，也有行政手段，原因很简单，是由于某些领域改革严重滞后。换句话说，这些领域长期停留在非市场的水平上，市场手段也不会奏效。所以，处理铁本事件尽管达到了预期效果，却遭到了众多的非议。这些批评表面上在指责宏观调控措施中的行政手段，实际上却是在指责相关领域经济政治体制改革的滞后。可以预见的是，越到改革后期，这种矛盾越是突出。从这个角度看，光靠制度微调是没有出路的，只要时机成熟，就应该重点突破。如果我们能够借这次政府行政体制改革的契机，做一些长期以来没有精力做或下不了决心做的事情，倒是彪炳改革史册的一件创举。
(作者单位：国家发展改革委经济研究所)