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摘要：本文简要阐述了民防工程与城市地下非民防工程功能上的“双向构造”，初步解构了民防建设与城市建设相结合的核心问题，并对功能“双向构造”的可能性、可行性，以及战略实施和机制保障作了初步模拟。
关键词：双向构造；二元空间；协调机制
中图分类号：TU198 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）016-0000-03
一、引言
民防建设与城市建设相结合的实现领域，主要在于民防工程和地下非民防工程能否在同一个地下空间实现相互融合。即民防工程能兼及对地下非民防工程的功能进行构造，以及地下非民防工程兼及对民防功能的构造，实现民防工程与地下非民防工程功能的“双向构造”。这是民防建设与城市建设最终能否在载体上实现相结合的核心问题，涉及城市地下空间的现代化建设，以及民防事业的创新发展，值得我们深入研究和探索。
二、民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”
在理论上，现代城市社会建设是一个不断实现帕累托改进，获得城市资源效率最大化的过程。因此，拓展现代城市空间的综合功能，特别是推动民防工程与地下非民防工程功能的“双向构造”，实现任一个地下空间的投入，获得多功能组合效益的最大化，不仅具有可能，而且是可操作的。由此，“双向构造”功能的操作意义，在于标志现代城市空间增长效率的重要特征之一，以及民防工程建设内涵发展模式上的最优战略选择。
民防工程和地下非民防工程在功能形态上具有“双向构造”的可能性。主要是因为两者具有建筑物理结构的相似性，由此具备了相互之间“双向构造”功能的可能性。这就决定了两者在规划设计、技术体系、质量标准和施工程序、运营操作等方面具有趋同性，而不存在相互之间排他性的刚性约束。由于城市地下空间是不可再生的稀缺性资源，如同地上空间资源具有刚性约束，因此，最为理性的选择和最优战略的建构，乃在于实现民防工程建设和地下非民防工程建设这两者功能形态在同一个空间平台上的高度融合，表现为地下空间的集约利用和综合功能的最大化。这是城市空间建设最显著的外部经济，也是城市现代化的重要标志之一。否则，大多数民防工程和地下非民防工程分别设置于不同的地下空间，意味着城市发展方式的粗放性，以及对城市稀缺资源的低效率利用。
民防工程和地下非民防工程在功能上的“双向构造”具有操作可行性。一是民防工程在非战时非灾时状态下为地下非民防功能的建设提供了空间结构的可操作性。概要地说，备战和抗灾是现代民防工程的基本功能，但其基本功能的实际效用发挥则受制于外部事件的偶然发生及其客观条件是否变异，因而具有随机性和非持续性的特点，这必然意味着非战时或非灾时条件下民防工程的基本功能尚处于隐性状态和虚拟存在。由于其功能的隐性和虚拟，民防工程的结构空间必然大于其功能使用的空间，即民防的功能空间并未完全充盈于整个民防的结构空间。这就为地下非民防工程的功能构造和价值锲入，提供了空间结构的充分条件。进一步说，即使在战时或抗灾的节点时段或整个时期，民防工程的指挥功能、通讯信息功能、防辐射功能以及物资储存功能等对空间结构具有刚性需求和高依存度的特性，其余如疏散隐蔽功能、医护急救功能和短期生存功能等，由于具有机动性、可变更性和暂短性等特点，则表现为对空间结构的弹性需求以及较弱的依存度。由于民防功能的权重不同，以及节点与散点分布、刚性与弹性需求的不同，必然存在部分民防功能的零空间运作以至随机的可调控性特点，因而为非战时或非灾时整合、锲入部分生产功能、市场功能、运营功能等地下非民防工程功能，提供了同一空间功能并存的可行性。[3]二是地下非民防工程具备构造民防战时抗灾功能的可行性。地下非民防工程的主要功能是指城市地下空间的交通运输、商业贸易、文化娱乐乃至其他社会活动等。由于交通运输、商业贸易等功能的实现，对于空间结构的依存具有刚性特征，但其空间结构的总容积必定大于实际功能的使用边际，因而通过对地下非民防工程的零功能空间，以及刚性依存较弱的空间进行整合规划和技术改造，锲入和预设主要依赖于器械、设备等条件，对空间结构依存度较低的部分民防功能，则是完全可行的。[4]同时，在地下非民防工程建立功能转化的操作机制，以及预置民防功能的设施储备系统，这在应急时段内实现地下非民防工程向民防功能的迅速转化切换，发挥应战抗灾功能，也是完全可行的。因此，民防工程和地下非民防工程各自除部分特殊的空间结构具有封闭性、排他性之外，其余的大多数空间结构则彼此都具有可融合性、可整合性，即在地下同一个空间结构中，民防功能和非民防功能可以“双向构造”，实现同一个空间中的功能相互耦合、相互替代以及转换应用。[5]这已经被一系列相关的探索性经验事实所证明。显然，在等量地下空间结构条件下，功能“双向构造”的方式，比较分别构建民防工程和地下非民防工程及其民防功能和非民防功能，其总经济成本更低，综合功能效益更大。这意味着城市空间建设具有显著的帕累托效应特征，以及城市空间功能集约发展的现代模型意义。
三、战略要素及其建构
民防事业发展的重要战略选择之一，是探索民防工程和地下非民防工程在功能上实现高度的“双向构造”，在体制运作上逐步改变民防工程和地下非民防工程建设的“二元结构”，在同一个地下空间实现其边际投入获得超边际收益的综合效应，进一步拓展现代城市空间功能建设的路径。为此，其战略实施的基本要素建构如下：
1.地下空间功能“双向构造”的理念创新。要突破民防工程和地下非民防工程建设“二元结构”的桎梏，必须创新城市地下空间功能“双向构造”的建设理念。这就决定了城市地下空间建设的规划设计理念要蕴含高度的整合性和综合性，淡化地下空间结构线性约束的排他性，强化地下空间功能耦合的融合作用。其核心在于，无论是民防工程建设还是城市地下非民防工程建设，总体上的设计理念要彰显“双向构造”功能的价值指向，以战时的“防空抗毁”、平时的“防灾抗灾”和“经济社会”三大功能整合的维度，作为城市地下空间规划建设的基本概念。由此，以工程的基本性质为基点，凸显其中的主导功能；又以工程的可能性质融合和兼及其他辅助功能或“备份”功能，从而推动城市地下空间多元功能的整合性、平战应对的转换性和管理监督的统一性及其实现。 2.地下空间功能“双向构造”的整体规划。要对民防工程和城市地下非民防工程的空间结构、运行现状和功能作用进行全面系统的综合测评，形成大数据系列，以建立城市空间建设的决策数据库。由此对特定区域地下空间功能“双向构造”的可能性作出系统的实证分析及其预设、模拟和规划，以及对其空间布局、功能组合、设施备件等方面的必要性、可行性进行系统科学的论证。[6]从当下条件出发，特别要对民防工程和地下非民防工程的在建项目，进行“双向构造”的改造设计作出可行性论证，充分进行功能融合的技术论证；而对已建民防工程和地下非民防工程在功能“双向构造”和合理锲入的规划立项条件下，实施空间的结构性改造、施工项目微观调整以及监管的协调统筹论证。由此，建立起民防工程和地下非民防工程功能“双向构造”的项目技术设计及其空间梯度排序，形成地下空间功能“双向构造”的规划蓝图及其实施纲要，从而为政府的城市发展战略抉择提供科学、创新和可操作的决策建议书，为城市空间功能的综合开发利用奠立新路径。而在其实施过程中，尤要以城市地下空间功能“双向构造”的可行性及其综合经济价值、社会效益的预期为主题，组织有关部门机构和各方专家学者进行充分的科学论证、评估测算，确保整个运作获得大数据的背景支撑和社会层级力量的支持，为城市地下空间功能“双向构造”的规划设计纳入城市建设发展纲要，奠定科学依据和立法基础。
3.地下空间功能“双向构造”的项目建设。地下空间功能的“双向构造”是一个复杂的项目操作系统，其中，加强项目的配套实施、密切有关部门的合作，以及微观控制的协调操作，具有环节性重要意义。因此，在空间结构规划上，民防工程和地下非民防工程的立项，必须符合实施纲要对空间结构整体布局的形态设置，确保实施纲要对工程项目的规范约束，强化合理配置和相互衔接。特别要在功能结构建设上，无论是以民防功能为主、非民防功能为辅的项目，还是以非民防功能为主、民防功能为辅的项目都要对其进行配套设计，周密布局，包括不同设备设施的配套安置，以充分体现高度的功能互补性。在项目建设过程中，要凸显重点，梯度推进，既重建设亦重改造、既重枢纽亦重衔接，既重节点亦重边界，保持地下空间项目建设与其匹配的地上空间项目建设的有序推进，实现空间结构分层、功能类型区分的系统性和节律性。在项目后期操作中，要在确保功能效用最大化的基础上，追求地下空间构造的审美效应最优化，以提高地上、地下两个单元空间互动功能的强度流。由此，以实现地下空间功能“双向构造”为基础上，提升地下空间功能的乘积效应，推进城市地下空间架构的有序扩张。
4.地下空间功能“双向构造”的组织实施。地下空间功能的“双向构造”，是城市空间结构及其功能建设的重大变革，必须整合社会力量，依法组织实施。一要界定操作主体。地下空间功能的“双向构造”涉及地下空间所有权、经营权乃至监督管理权等资源调控配置领域的一系列变更，必须明确法人责任主体及其法定行为边际，充分展现城市建设理性及其建设行为。二要重构操作系统。必须强化各个领域、各类主体、各种权责、各个项目以及各项操作的机制建设和整合，规范行政执法、授权委托和市场经营等运作方式，凝聚社会合力，构建运行秩序，形成共建态势。三要强化组织实施。应设置政府领导及其工作机构，在操作构架高端形成项目规划实施的决策组织核心，可下辖相当一级的交建委、人防办等政府组成部门，以构造运作平台。特别要设置项目的系统决策和管理监督两大层级，加强全域规划项目的决策、执行、协调和监督，确保高端设计的科学性和运行操作的规范性。而在操作构架中端，应形成项目设计系统、委托授权系统和分责运营系统，由交建委、人防办等运作机构负责项目的统一设计、统一授权和统一操作，并全权负责全域及下一级大型项目的建设。与之相应，在操作构架的下端，建立局部区域政府及相关部门构成的运作机构，具体负责区域中、小型规划项目建设的组织实施。由此确保全域地下空间功能“双向构造”项目规划的合法性、组织实施的有序性、工程建设的技术性和施工操作的规范性。
四、保障机制及其运行
民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”，不仅关系城市空间功能结构变革，建设现代城市发展路径的选择，对于城市社会建设和惠及城乡民生具有重大意义，而且，关系城市资源约束条件下最大可能提升城市建设效益，创新集约型城市建设体系的重要探索。因此，建立健全强有力的行政政策和运行调控系统，创新和规范市场化运作机制，从而保障规划项目实施的刚性强度和效益实现，显得尤为重要。
一是健全法律法规体系。民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”，要以相应的法律法规建设及其实施作为前提，以凌驾于任一主体行为的刚性制约作保障。民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”建设要纳入城市建设总体规划，并赋予其相当的法定权能。其实施纲要的颁布施行及其规划项目的立项批准，具有法定权能的约束力、行政操作的执行力和实施阶段的时效性，任何机构主体和法人行为主体的操作行为都不得随意逾越，须力戒游离于法定规范程序的操作现象发生。与此相应，要制定和完善城市地下空间开发、利用的法规条例和管理程序，尤其对民防工程和地下非民防工程的所有权、使用权、管理权、监督权和收益权等，进一步予以法律法规层面上的明晰界定，同时建立相关的执行监督标准体系。另外，要建立规划项目建设、维护管理和合法经营等一系列奖励政策措施，引导城市地下空间建设规模的有序扩张及其功能的合法开发利用。
二是拓宽投资融资渠道。民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”，是城市空间结构再生性演变及其功能乘积化的重大变革，其变革成本自然构成城市建设投入的重要组成部分，因而也是城市投入的一项超边际收益的经济载体构造，其效用的福祉指向涵盖了社会领域整体，必须形成刚性的社会投入体制。在总体上，要建立以政府为主导、社会共同参与的多元主体投入体系，构建市场多元投资融资机制，规范城市建设资本的市场化运作机制。其中，政府的资金投入要建立严格的预决算体制，项目投入符合法定程序，并监控项目投入的资金流向和产出效益。要积极探索制定部分地下空间结构建设和功能建设引进利用外资、社会民资的具体政策措施，引导优质外资、民资拓宽对地下空间建设的投入渠道，聚合资本力量。同时，要建立城市资本运作机制，积极实行地下空间规划项目建设和经营在贷款、税费等方面的优惠政策，鼓励城市地下空间建设的多功能开发、多渠道利用，激励地下空间功能“双向构造”的多元化经营方式。要在法律法规框架内，根据市场经济规律和准则，加强第三方对项目资金的监管力度，形成地下空间开发建设和经营利用的良性投入产出机制，探索多元投入、市场运营和社会运作的操作模式，为城市地下空间的开发建设提供可持续发展路径。 三是强化项目监督管理。民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”，具有建筑工程的技术集束特征和功能交集特征，必须始终以强化质量的监督管理为保障。要严格实行工程施工主体资质的论证制度，加强社会信用的追踪考核，确保施工主体的承当资格。要建立健全项目的未建工程、在建工程和已建工程在规划实施、工程改造、功能整合的修编方案、审批制度、施工监理制度和工程竣工验收制度等，以制度刚性的执行方式调控立项、施工和竣工的诸多环节，实行全程制度管理。同时，要强化政府职能部门的监督控制权能，明确监管主体的法定地位和行政执行力，提高系统监管的权威性。积极开拓社会第三方对工程技术监理的途径，增强其参与管理的准权威性。此外，特别要加强对工程施工和项目经营进行精细化管理，实现宏观调控、中观管理和微观监督，把质量和工序监管覆盖于材料供应、工程建筑施工全过程，提升全程质量的层级监督与水平控制，以确保民防工程和地下非民防工程功能“双向构造”的总质量总效益。
五、结束语
民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”，是对民防工程和地下非民防工程建设“二元结构”的重大突破，为民防事业应对机遇和挑战，加快转型升级提供了探索。其蕴含在于：一是民防工作领域由民防工程向地下非民防工程全面覆盖；二是民防功能的构造由民防工程向地下非民防工程全面延伸；三是规划建设和监督管理由民防工程向地下非民防工程全面推进；四是项目调控、环节协调由民防工程向地下非民防工程全面扩展；五是社会资源由民防工程向地下非民防工程全面投入。由此可见，民防工程和城市地下非民防工程功能的“双向构造”，其实质是城市空间建设和功能建设现代化的题中之义，因而值得作出探索和解构。
参考文献：
[1]张慧，孙伟，王志梅.我国人防建设与城市规划发展的关系研究[J].城市建筑，2014（6）：29-29.
[2]孙保平.深化人防工作改革全面正确履行人民防空职能[J].中国人民防空，2014（6）：21-23.
[3]吴向阳，陶西贵.科学推进人防工程建设与地下空间开发融合发展[J].中国人民防空，2014（8）：13-14.
[4]王伟平，陈宝树，王乃群.适应现代市场体系要求积极转变人民防空行政职能[J].中国人民防空，2014（6）：45-46.
[5]杨鸿韬.从基层视角看人民防空深化改革[J].中国人民防空，2014（8）：13-14.
关键词：双向构造；二元空间；协调机制
中图分类号：TU198 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）016-0000-03
一、引言
民防建设与城市建设相结合的实现领域，主要在于民防工程和地下非民防工程能否在同一个地下空间实现相互融合。即民防工程能兼及对地下非民防工程的功能进行构造，以及地下非民防工程兼及对民防功能的构造，实现民防工程与地下非民防工程功能的“双向构造”。这是民防建设与城市建设最终能否在载体上实现相结合的核心问题，涉及城市地下空间的现代化建设，以及民防事业的创新发展，值得我们深入研究和探索。
二、民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”
在理论上，现代城市社会建设是一个不断实现帕累托改进，获得城市资源效率最大化的过程。因此，拓展现代城市空间的综合功能，特别是推动民防工程与地下非民防工程功能的“双向构造”，实现任一个地下空间的投入，获得多功能组合效益的最大化，不仅具有可能，而且是可操作的。由此，“双向构造”功能的操作意义，在于标志现代城市空间增长效率的重要特征之一，以及民防工程建设内涵发展模式上的最优战略选择。
民防工程和地下非民防工程在功能形态上具有“双向构造”的可能性。主要是因为两者具有建筑物理结构的相似性，由此具备了相互之间“双向构造”功能的可能性。这就决定了两者在规划设计、技术体系、质量标准和施工程序、运营操作等方面具有趋同性，而不存在相互之间排他性的刚性约束。由于城市地下空间是不可再生的稀缺性资源，如同地上空间资源具有刚性约束，因此，最为理性的选择和最优战略的建构，乃在于实现民防工程建设和地下非民防工程建设这两者功能形态在同一个空间平台上的高度融合，表现为地下空间的集约利用和综合功能的最大化。这是城市空间建设最显著的外部经济，也是城市现代化的重要标志之一。否则，大多数民防工程和地下非民防工程分别设置于不同的地下空间，意味着城市发展方式的粗放性，以及对城市稀缺资源的低效率利用。
民防工程和地下非民防工程在功能上的“双向构造”具有操作可行性。一是民防工程在非战时非灾时状态下为地下非民防功能的建设提供了空间结构的可操作性。概要地说，备战和抗灾是现代民防工程的基本功能，但其基本功能的实际效用发挥则受制于外部事件的偶然发生及其客观条件是否变异，因而具有随机性和非持续性的特点，这必然意味着非战时或非灾时条件下民防工程的基本功能尚处于隐性状态和虚拟存在。由于其功能的隐性和虚拟，民防工程的结构空间必然大于其功能使用的空间，即民防的功能空间并未完全充盈于整个民防的结构空间。这就为地下非民防工程的功能构造和价值锲入，提供了空间结构的充分条件。进一步说，即使在战时或抗灾的节点时段或整个时期，民防工程的指挥功能、通讯信息功能、防辐射功能以及物资储存功能等对空间结构具有刚性需求和高依存度的特性，其余如疏散隐蔽功能、医护急救功能和短期生存功能等，由于具有机动性、可变更性和暂短性等特点，则表现为对空间结构的弹性需求以及较弱的依存度。由于民防功能的权重不同，以及节点与散点分布、刚性与弹性需求的不同，必然存在部分民防功能的零空间运作以至随机的可调控性特点，因而为非战时或非灾时整合、锲入部分生产功能、市场功能、运营功能等地下非民防工程功能，提供了同一空间功能并存的可行性。[3]二是地下非民防工程具备构造民防战时抗灾功能的可行性。地下非民防工程的主要功能是指城市地下空间的交通运输、商业贸易、文化娱乐乃至其他社会活动等。由于交通运输、商业贸易等功能的实现，对于空间结构的依存具有刚性特征，但其空间结构的总容积必定大于实际功能的使用边际，因而通过对地下非民防工程的零功能空间，以及刚性依存较弱的空间进行整合规划和技术改造，锲入和预设主要依赖于器械、设备等条件，对空间结构依存度较低的部分民防功能，则是完全可行的。[4]同时，在地下非民防工程建立功能转化的操作机制，以及预置民防功能的设施储备系统，这在应急时段内实现地下非民防工程向民防功能的迅速转化切换，发挥应战抗灾功能，也是完全可行的。因此，民防工程和地下非民防工程各自除部分特殊的空间结构具有封闭性、排他性之外，其余的大多数空间结构则彼此都具有可融合性、可整合性，即在地下同一个空间结构中，民防功能和非民防功能可以“双向构造”，实现同一个空间中的功能相互耦合、相互替代以及转换应用。[5]这已经被一系列相关的探索性经验事实所证明。显然，在等量地下空间结构条件下，功能“双向构造”的方式，比较分别构建民防工程和地下非民防工程及其民防功能和非民防功能，其总经济成本更低，综合功能效益更大。这意味着城市空间建设具有显著的帕累托效应特征，以及城市空间功能集约发展的现代模型意义。
三、战略要素及其建构
民防事业发展的重要战略选择之一，是探索民防工程和地下非民防工程在功能上实现高度的“双向构造”，在体制运作上逐步改变民防工程和地下非民防工程建设的“二元结构”，在同一个地下空间实现其边际投入获得超边际收益的综合效应，进一步拓展现代城市空间功能建设的路径。为此，其战略实施的基本要素建构如下：
1.地下空间功能“双向构造”的理念创新。要突破民防工程和地下非民防工程建设“二元结构”的桎梏，必须创新城市地下空间功能“双向构造”的建设理念。这就决定了城市地下空间建设的规划设计理念要蕴含高度的整合性和综合性，淡化地下空间结构线性约束的排他性，强化地下空间功能耦合的融合作用。其核心在于，无论是民防工程建设还是城市地下非民防工程建设，总体上的设计理念要彰显“双向构造”功能的价值指向，以战时的“防空抗毁”、平时的“防灾抗灾”和“经济社会”三大功能整合的维度，作为城市地下空间规划建设的基本概念。由此，以工程的基本性质为基点，凸显其中的主导功能；又以工程的可能性质融合和兼及其他辅助功能或“备份”功能，从而推动城市地下空间多元功能的整合性、平战应对的转换性和管理监督的统一性及其实现。 2.地下空间功能“双向构造”的整体规划。要对民防工程和城市地下非民防工程的空间结构、运行现状和功能作用进行全面系统的综合测评，形成大数据系列，以建立城市空间建设的决策数据库。由此对特定区域地下空间功能“双向构造”的可能性作出系统的实证分析及其预设、模拟和规划，以及对其空间布局、功能组合、设施备件等方面的必要性、可行性进行系统科学的论证。[6]从当下条件出发，特别要对民防工程和地下非民防工程的在建项目，进行“双向构造”的改造设计作出可行性论证，充分进行功能融合的技术论证；而对已建民防工程和地下非民防工程在功能“双向构造”和合理锲入的规划立项条件下，实施空间的结构性改造、施工项目微观调整以及监管的协调统筹论证。由此，建立起民防工程和地下非民防工程功能“双向构造”的项目技术设计及其空间梯度排序，形成地下空间功能“双向构造”的规划蓝图及其实施纲要，从而为政府的城市发展战略抉择提供科学、创新和可操作的决策建议书，为城市空间功能的综合开发利用奠立新路径。而在其实施过程中，尤要以城市地下空间功能“双向构造”的可行性及其综合经济价值、社会效益的预期为主题，组织有关部门机构和各方专家学者进行充分的科学论证、评估测算，确保整个运作获得大数据的背景支撑和社会层级力量的支持，为城市地下空间功能“双向构造”的规划设计纳入城市建设发展纲要，奠定科学依据和立法基础。
3.地下空间功能“双向构造”的项目建设。地下空间功能的“双向构造”是一个复杂的项目操作系统，其中，加强项目的配套实施、密切有关部门的合作，以及微观控制的协调操作，具有环节性重要意义。因此，在空间结构规划上，民防工程和地下非民防工程的立项，必须符合实施纲要对空间结构整体布局的形态设置，确保实施纲要对工程项目的规范约束，强化合理配置和相互衔接。特别要在功能结构建设上，无论是以民防功能为主、非民防功能为辅的项目，还是以非民防功能为主、民防功能为辅的项目都要对其进行配套设计，周密布局，包括不同设备设施的配套安置，以充分体现高度的功能互补性。在项目建设过程中，要凸显重点，梯度推进，既重建设亦重改造、既重枢纽亦重衔接，既重节点亦重边界，保持地下空间项目建设与其匹配的地上空间项目建设的有序推进，实现空间结构分层、功能类型区分的系统性和节律性。在项目后期操作中，要在确保功能效用最大化的基础上，追求地下空间构造的审美效应最优化，以提高地上、地下两个单元空间互动功能的强度流。由此，以实现地下空间功能“双向构造”为基础上，提升地下空间功能的乘积效应，推进城市地下空间架构的有序扩张。
4.地下空间功能“双向构造”的组织实施。地下空间功能的“双向构造”，是城市空间结构及其功能建设的重大变革，必须整合社会力量，依法组织实施。一要界定操作主体。地下空间功能的“双向构造”涉及地下空间所有权、经营权乃至监督管理权等资源调控配置领域的一系列变更，必须明确法人责任主体及其法定行为边际，充分展现城市建设理性及其建设行为。二要重构操作系统。必须强化各个领域、各类主体、各种权责、各个项目以及各项操作的机制建设和整合，规范行政执法、授权委托和市场经营等运作方式，凝聚社会合力，构建运行秩序，形成共建态势。三要强化组织实施。应设置政府领导及其工作机构，在操作构架高端形成项目规划实施的决策组织核心，可下辖相当一级的交建委、人防办等政府组成部门，以构造运作平台。特别要设置项目的系统决策和管理监督两大层级，加强全域规划项目的决策、执行、协调和监督，确保高端设计的科学性和运行操作的规范性。而在操作构架中端，应形成项目设计系统、委托授权系统和分责运营系统，由交建委、人防办等运作机构负责项目的统一设计、统一授权和统一操作，并全权负责全域及下一级大型项目的建设。与之相应，在操作构架的下端，建立局部区域政府及相关部门构成的运作机构，具体负责区域中、小型规划项目建设的组织实施。由此确保全域地下空间功能“双向构造”项目规划的合法性、组织实施的有序性、工程建设的技术性和施工操作的规范性。
四、保障机制及其运行
民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”，不仅关系城市空间功能结构变革，建设现代城市发展路径的选择，对于城市社会建设和惠及城乡民生具有重大意义，而且，关系城市资源约束条件下最大可能提升城市建设效益，创新集约型城市建设体系的重要探索。因此，建立健全强有力的行政政策和运行调控系统，创新和规范市场化运作机制，从而保障规划项目实施的刚性强度和效益实现，显得尤为重要。
一是健全法律法规体系。民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”，要以相应的法律法规建设及其实施作为前提，以凌驾于任一主体行为的刚性制约作保障。民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”建设要纳入城市建设总体规划，并赋予其相当的法定权能。其实施纲要的颁布施行及其规划项目的立项批准，具有法定权能的约束力、行政操作的执行力和实施阶段的时效性，任何机构主体和法人行为主体的操作行为都不得随意逾越，须力戒游离于法定规范程序的操作现象发生。与此相应，要制定和完善城市地下空间开发、利用的法规条例和管理程序，尤其对民防工程和地下非民防工程的所有权、使用权、管理权、监督权和收益权等，进一步予以法律法规层面上的明晰界定，同时建立相关的执行监督标准体系。另外，要建立规划项目建设、维护管理和合法经营等一系列奖励政策措施，引导城市地下空间建设规模的有序扩张及其功能的合法开发利用。
二是拓宽投资融资渠道。民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”，是城市空间结构再生性演变及其功能乘积化的重大变革，其变革成本自然构成城市建设投入的重要组成部分，因而也是城市投入的一项超边际收益的经济载体构造，其效用的福祉指向涵盖了社会领域整体，必须形成刚性的社会投入体制。在总体上，要建立以政府为主导、社会共同参与的多元主体投入体系，构建市场多元投资融资机制，规范城市建设资本的市场化运作机制。其中，政府的资金投入要建立严格的预决算体制，项目投入符合法定程序，并监控项目投入的资金流向和产出效益。要积极探索制定部分地下空间结构建设和功能建设引进利用外资、社会民资的具体政策措施，引导优质外资、民资拓宽对地下空间建设的投入渠道，聚合资本力量。同时，要建立城市资本运作机制，积极实行地下空间规划项目建设和经营在贷款、税费等方面的优惠政策，鼓励城市地下空间建设的多功能开发、多渠道利用，激励地下空间功能“双向构造”的多元化经营方式。要在法律法规框架内，根据市场经济规律和准则，加强第三方对项目资金的监管力度，形成地下空间开发建设和经营利用的良性投入产出机制，探索多元投入、市场运营和社会运作的操作模式，为城市地下空间的开发建设提供可持续发展路径。 三是强化项目监督管理。民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”，具有建筑工程的技术集束特征和功能交集特征，必须始终以强化质量的监督管理为保障。要严格实行工程施工主体资质的论证制度，加强社会信用的追踪考核，确保施工主体的承当资格。要建立健全项目的未建工程、在建工程和已建工程在规划实施、工程改造、功能整合的修编方案、审批制度、施工监理制度和工程竣工验收制度等，以制度刚性的执行方式调控立项、施工和竣工的诸多环节，实行全程制度管理。同时，要强化政府职能部门的监督控制权能，明确监管主体的法定地位和行政执行力，提高系统监管的权威性。积极开拓社会第三方对工程技术监理的途径，增强其参与管理的准权威性。此外，特别要加强对工程施工和项目经营进行精细化管理，实现宏观调控、中观管理和微观监督，把质量和工序监管覆盖于材料供应、工程建筑施工全过程，提升全程质量的层级监督与水平控制，以确保民防工程和地下非民防工程功能“双向构造”的总质量总效益。
五、结束语
民防工程和地下非民防工程功能的“双向构造”，是对民防工程和地下非民防工程建设“二元结构”的重大突破，为民防事业应对机遇和挑战，加快转型升级提供了探索。其蕴含在于：一是民防工作领域由民防工程向地下非民防工程全面覆盖；二是民防功能的构造由民防工程向地下非民防工程全面延伸；三是规划建设和监督管理由民防工程向地下非民防工程全面推进；四是项目调控、环节协调由民防工程向地下非民防工程全面扩展；五是社会资源由民防工程向地下非民防工程全面投入。由此可见，民防工程和城市地下非民防工程功能的“双向构造”，其实质是城市空间建设和功能建设现代化的题中之义，因而值得作出探索和解构。
参考文献：
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