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摘 要：秉持政府主导、社会参与的理念，基于对我国体育治理政社合作的逻辑起点和价值取向的判断，讨论我国当前体育治理中政社合作的现实困境，结合上海市社区体育协会的合作治理案例，对体育治理中政社合作路径选择进行实证分析，力图探讨政府与体育社会组织合作进行体育治理的运行机制与推动路径，为进一步完善我国体育治理路径提供理论参考。
关键词：体育治理；政社合作；政府；体育社会组织；理论逻辑；现实困境；路径选择
中图分类号：G 80-053 学科代码：040301 文献标识码：A
Abstract：Adhering to the government-led and society-participated concept， based on the logic starting point and value judgment of the cooperation between government and society in China， this paper discusses the current sports management in the realistic predicament of government and society cooperation， makes empirical analysis on cooperation path choice between government and society combining with Shanghai community sports association cooperation governance case. The main purpose is to explore the running mechanism and promotion path of the cooperation between the government and sports social organizations in sports governance， and provide theoretical reference for further perfecting the sports governance path in China.
Keywords：sports governance；cooperation between government and society；government；sports social organization；theoretical logic；realistic predicament； path choice
我国《体育发展“十三五”规划》中提出全面提升体育治理体系与治理能力现代化水平的指导思想。我国人们的公共体育服务需求日益复杂多变，实现体育治理主体多元化，从政府单一体育治理转变为政府与其他社会力量共同参与体育治理的新举措。体育社会组织逐渐走到体育治理主体的前沿，成为政府主导下的、社会广泛参与的治理新格局的策略选择。本研究秉承政府主导、社会参与的理念，从理论逻辑层面对我国政社合作体育治理的起点进行价值判断，进而探讨我国当前体育治理政社合作存在的问题，力图提出新形势下政府与体育社会组织合作体育治理的运作机制与推动路径。
1 体育治理中政社合作的逻辑起点和价值取向
一般认为，社会合作治理是指各种社会治理主体在法治环境下，就社会公共事务进行合作共治的一种社会治理模式[1]。体育社会力量是具有组织性、非营利性、自治性和志愿性的社会组织的力量[2]。实施体育合作治理，体现了社会结构转型及大众诉求变化使得政府与社会组织拥有共同认可的公共目标[3]，为重构政府与社会组织关系提供了新的契机。
1.1 体育治理中政社合作的逻辑起点
1）公共价值是体育治理政社合作的理论逻辑起点。价值是客体对主体的意义和效用，所谓公共价值是指同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至是公共民众（公众、民众）需要所产生的效用和意义[4]。公共价值是依托于公共领域，由政府或社会团体创造，以公众消费为旨归的一种公众价值。显然，从价值实体上看，它是政府提供给公众的公共产品和公共服务，是在社会实体及公众共同生活空间中的社会存在，因此，公共价值的实现主要靠政府的推动和人们的共同参与而完成。政府将体育治理的一部分权利让渡给体育社会组织，使体育社会组织履行部分体育治理任务，把原本由政府治理的一部分事务，按照法定程序交由具有一定资质的体育社会组织来承担。目前，我国体育治理中政社合作的主要形式是购买公共体育服务，政社之间通过委托—代理的契约关系，实现公共职能的让渡，促成政府与体育社会组织之间的合作，使公众参与到体育治理之中，力图实现公共价值最优化；因此，公共价值是体育治理中政社合作的理论逻辑起点。
2）体育社会组织内部局限性是体育治理政社合作的实践逻辑起点。由于體育社会组织的内部局限性，即不能依靠独自的力量有效配置治理资源，造成体育社会组织在提供公共体育服务等方面产生功能缺陷和效率困境。突出表现在：一是社会渠道筹资不足；二是供给服务参与人数不足，流动性大，；三是供给服务运作不规范，例如注册登记；四是社会组织独立性差，运作机制依赖性强[5]。体育社会组织的内部局限性意味着其需要和政府部门相互依赖、共同合作来满足社会中不同人群的公共体育服务需求。政府或者体育社会组织都没有足够的资源和能力独自包揽一切公共体育事务。政府提供基本公共体育服务，社会组织提供“差异化”“个性化”的公共体育服务，以此构建由政府主导、政府与体育社会组织合作的治理模式，这既是我国公共体育服务创新的现实导向，也是我国体育治理政社合作的实践逻辑起点。
1.2 体育治理政社合作的价值取向
体育治理的一个重要方面就是向公民提供基本公共体育服务，实现公共体育服务均等化，这是体育治理政社合作的价值取向；但就公民个体而言，难以就特定的体育需求向政府提出要求，以组织的形式表达个体意愿、维护体育权益就成为了最佳选择。体育社会组织可以就维护公民体育权益向政府进行公民意愿表达，通过合法渠道参与政府公共体育服务治理，为实现公共体育利益实现提供组织与制度保障；同时，公共政策目标的体系化和复杂化决定了公共事务以政府这一单一主体来组织执行，不能满足政策目标实现的需求 [6]：因此，就公共体育政策目标实现为主导的公共体育治理来说，政府需与体育社会组织开展广泛而密切的合作，加快形成政府与体育社会组织合作治理，即体育治理政社合作共治的新格局。 2 我国体育治理政社合作的政策推动与现实困境
2.1 我国体育治理政社合作的政策推动
2002年《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》在深化我国体育管理体制改革方面指出，要明确政府和社会的事权划分，实行管办分离。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。2015年国务院办公厅印发的《中国足球改革发展总体方案》中明确提出：“按照政社分开、权责明确、依法自治的原则调整组建中国足球协会。”2016年中共中央办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中提出：健全社会组织法人治理结构。上述政社分开、健全社会组织治理体系的政策将为建立政府与体育社会组织对等合作关系发挥政策推动作用。当前，我国体育治理的政社合作在经济发达省份已经初见端倪，例如广东、上海、江苏等地，尤其是省级以下各单项体育协会已经开始参与体育治理。具有独立法人资格的体育社团作为与体育行政管理部门地位平等的主体参与到体育治理之中，提供多元化的公共体育服务，但是规模较小，服务的内容与项目较为单一，且地域发展不均衡。体育治理政社合作发展缓慢的原因有多种，既受到现阶段我国经济、社会发展现状的制约，也受到体育管理体制的影响。
2.2 我国体育治理政社合作的现实困境
从合作治理理念来看，合作治理结构、制度和运行机制是生成合作治理行为的“发生器”，所以，探讨体育治理的政社合作结构、制度及运行机制是更为根本的任务 [6]。当前，我国政府与体育社会组织在合作治理中主要存在以下问题。
2.2.1 治理结构不对等，体育社会组织处于边缘地位
合作治理是以政社主体平等的自愿行为打破公众参与公共体育事务的结构，在行为模式上超越了政府公共体育事务的公众参与模式，体育社会组织的独立与自主是取得合作治理结构对等的前提和基础。我国对体育社会组织的管理实行双重管理体制，虽然已经推进社会组织直接登记，直接向民政部门依法申请登记，但实施起来困难重重。多数体育社会团体，源于“自上而下”的政府职能转变，行政依附性较强，组织“独立性”不足。在社会发展中自然组建的“自下而上”的体育社会组织，生存空间不足。各级单项体育协会无法保证组织独立性和社会合法性根基，弱化了其公益性特质和合作治理地位。由此可见，在传统公共体育行政管理的体制下，体育社会力量异常薄弱，两者的治理地位严重不对等，致使体育社会组织在合作治理中逐渐被边缘化。
2.2.2 相关法律法规制度不完善
随着体育体制改革及政府职能转变，体育社会组织近年来总体上数量不断增多（见表1和表2），且增长速度方面高于社会组织增长的平均水平，年均增长幅度达到11.22%，远高于社会组织年均增长幅度6.97%。另外，根据《2015年社会服务发展统计公报》推断，城乡基层社区未登记体育社会组织远超100万个，仅北京市经常活跃在社区中的健身站点就达6 000多个。另据不完全统计，我国的网络体育组织达80多万个。未登记体育社会组织及健身站点如何依法依规开展活动是我们必须正视的现实问题。
党的十九大报告中提出：保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务；但是，在我国公共事务管理中，公共服务组织法、公共服务运行法和公共服务监督法普遍缺位 [7]。体育公共事务管理同样存在法律法规缺位现象。在这种状态下，各类体育治理主体缺乏明确的职能定位与法律地位，各级体育行政部门与体育社会组织之间的法律关系模糊，体育社会组织参与体育治理的积极性受到影响，最终导致体育治理的政社合作可持续性、多元性、有序性受到制约。相关法律规章制度的不完善制约了我国体育社会组织的健康发展，进而削弱了体育治理政社合作的社会组织基础。
2.2.3 政社合作治理的运行机制不健全
首先，公众对体制内的体育社会组织缺乏参与机制。在体育治理领域，公众一般以体育社会组织为载体对体育活动进行参与，但不少单项体育协会，因公众对其单一价值取向的质疑，反而导致其在合作治理中的代表性饱受争议。其次，合作治理中对体育社会组织的绩效缺乏全面的评估机制。在对体育社会组织绩效的考评中，过于强调相关政府部门对体育社会组织项目实施与效果的评估，评估中缺乏公众参与平台或机制。再次，缺乏促进合作治理效能的奖惩机制。治理绩效缺乏科学的区分度，无法据此进行相应的奖惩。最后，缺乏完善的合作治理监管机制。迄今为止，公众仅作为合作治理中的参与客体而不实施监督，在监督方面缺乏公众参与的制度化渠道，独立的第三方机构对合作治理进行过程监督的机制也仍然没有建立。由于监督机制缺位，公共体育产品又具有特殊性，合作治理过程中便出现了一些违规现象，这无疑使政府与体育社会组织的合作治理陷入困境。
3 我国体育治理政社合作路径选择的实证分析
截至2013年底，上海共有社区体育俱乐部141家，覆盖全市近70%的街镇[8]，拥有会员5万多人，虽然经过多年发展，但社区俱乐部并未实现自治，主要依靠政府资金投入，协会负责人由上级政府部门选派。虽然政府正在转变职能，简政放权，但社區俱乐部长期以来形成了对政府的依赖性，无法在短时间内实现完全独立自治。2014年由4家社区体育健身俱乐部发起成立了上海市社区体育协会，注册为专业类非营利社会团体法人。上海市社区体育协会履行组织职责，独立自主地参与体育治理，实现了从“依赖”向“自治”角色的转变，打破以往政府与体育社会组织的协作关系格局，建立体育治理平等主体的合作伙伴关系。
3.1 强化政府元治理角色，优化政社合作治理结构，建立对等合作关系
为优化体育治理结构，必须明确体育治理中政社各自所应承担的责任，规避合作治理中可能出现的治理风险。上海市体育局与上海市社区体育协会是社区体育治理的共同责任承担者，没有主次之分，都是体育治理主体之一，建立了新的结构对等、契约式的合作伙伴关系。按照当前上海市体育协会的培育程度，应强调市体育局在合作治理中的元治理角色，强调政府作为合作治理的推动者、引导者和服务者，承担体育社会组织无法承担的重任。虽然市体育局与市体育协会功能或职能有所不同，但治理结构对等，不同之处在于承担不同的责任。在合作治理中，市体育局及相关政府部门成为规章制度的制定者，使多元主体之间的合作有章可循。协会与体育局职责明晰，治理结构对等，切实提高了社区体育合作治理的效能。按照现代治理理论，体育治理的本质就是所有想要对体育事业贡献力量的体育社会组织和个人，都有权力和义务积极参与体育治理，并以合法的形式实现对政府权力的监督。具有较强治理能力和公共体育利益表达能力的体育社会组织，能够实现与政府的常态互动，并通过现代科学技术手段建立广泛的公民参与网络，能够把游离于体制外的社会资本转化为体育治理的资源，从而提高体育治理的经济效益。 3.2 加强制度规范建设，搭建政社合作治理沟通平台
党的十九大报告中提到：打造共建共治共享的社会治理格局。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。就体育治理而言，这为我国完善政府与体育社会组织合作治理的实践提供了政策保障。各参与主体在治理价值导向、利益协调和制度规范等方面的整合能力需要提高。在“法治保障”下，加快形成“政社分开、权责明确、依法自治”的体育管理体制；加快培育体育社会组织，依法实现公共利益的正当表达；增强体育社会组织自主性治理的能力，积极参与公共体育合作共治，为我国体育治理创新提供动力支持。体育社会组织要搭建起政府与公民之间体育公共事务沟通的桥梁、联系的纽带，建立政社合作治理沟通平台，为体育治理创新发挥推动作用，加速政社合作治理格局的形成，拓展体育治理的发展空间。
3.3 创新体育治理政社合作的运行机制
1）健全体育治理政社合作的衔接机制。首先，建立合作治理的组织衔接机制，优化治理体系的组织架构和运作流程，实现功能耦合。其次，建立以各级体育行政部门为主体、体育社会组织为基础的合作治理网络平台，实现供需有效衔接。例如，上海市社区体育协会并没有单纯地依赖政府开展社区体育活动，而是作为主要供给主体，负责社区有关的体育服务配送，但是前期上海市体育局在政策和资源方面提供的支持尤为重要，这是上海市社区体育协会体育服务配送工作顺利开展的保证。同时，上海市社区体育协会不断加强自我造血能力，与高等体育院校、研究院所开展合作，探索整合各类社会资源，推动社区体育发展。此外，也与企业进行合作，获得技术、资金和人力方面的支持，包括上海权明体育科技有限公司、上海体育实业有限公司、运动365等。由此，上海市社区体育协会、上海市体育局之间实现了有效衔接，通过网络科技建立了沟通技术平台，推出了“你点我送”社区体育配送服务，拓宽了公众参与公共体育服务的渠道。总之，上海市社区体育协会通过各种系统性、互动式和协作性治理方式，整合了参与者的人力资源优势、专业技术优势、政府的场地设施优势，建立了跨领域、跨部门协作网络，将体育治理中的不同利益相关者凝聚在一起，实现了政社合作有效参与的社区体育治理。
2）完善政社合作治理的评估激励机制。建立政府与体育社会组织间的“双向评估”机制，促使双方恪尽职守，引进第三方机构对体育社会组织进行年审。根据体育社会组织的利益诉求采取激励机制，对参与治理主体实行弹性的绩效考评机制，并与获得收益和相关政策支持挂钩，对绩效良好的组织通过奖励、补助的方式予以表彰，激励相关治理主体更加积极有效地参与政社合作共治。2015年，上海市社区体育协会对50家社区联盟赛事中标单位给予了2万元的补贴。积极有效地参与合作治理的体育社会组织，在通过评估机制评审后，体育行政部门可对它们的组织能力、组织架构、员工素质、组织使命等治理效能进行分级，绩效良好的体育社会组织将成为政府长期合作对象。
3）进一步完善政府对体育社会组织的管理体制。首先，简化体育社会组织的登记准入机制，加强对体育社会组织的引导与培育。对于已经成立但是没有登记的、已经在现实生活中参与社区体育治理活动的体育社会组织，建议可到所在街道、民政部门、业务指导部门备案，以便对这些体育社会组织进行业务指导与监督。其次，要进一步完善体育社会组织的自主性治理机制，努力实现体育社会组织的“自我管理、自我监督、自我发展”，切实完善体育社会组织的“法人”运行机制。例如，上海市社区体育协会注册为非营利的社会团体法人，实现了财务独立、自负盈亏、独立拥有和使用组织资产。第三，要实现政府部分治理职能的退出与转让。例如，上海市体育局在社区体育治理中只提供政策法规保障，由体育社会组织提供个性化公共体育服务。最后，健全体育社会组织退出机制，完善组织清算、注销制度。
4）建立政社合作治理体系的协调机制，发挥体育社会组织的枢纽与桥梁作用。一是建立各参与主体利益协调机制。政府要化解各参与主体之间的利益矛盾和利益冲突，避免“排他性”利益分配；二是纠纷解决机制，即出现矛盾和纠纷的“事后调解”机制。政社合作治理是一種合作伙伴关系，由于有着不同的职责和不同的利益诉求，在合作过程中会出现各种争议和纠纷，本着合作共赢的原则，可通过协商、调解、仲裁、复议等纠纷解决机制来化解。为避免问题的极端化，维系政社之间的合作，可以由独立的第三方机构做出裁定。例如，上海市社区体育协会在参与社区体育治理过程中，将居民的体育需求信息、社区体育发展困境等反馈给上海市体育局，在政府和居民之间建立了沟通的桥梁，为有效地解决“供给与需求”矛盾提供了方案；此外，上海市社区体育协会还对其他治理能力不足的体育社会组织进行帮扶，解决了体育社会组织的培育问题。
5）建立政社合作治理的监督机制。对合作治理的监督主要包括内部监督、外部监督2种。对体育社会组织进行监督是政府的一项重要职责。就内部监督来说，一方面政府要制定法律规范，对整个合作治理网络及治理过程进行管理、检查和督促，另一方面，政府、体育社会组织之间相互制约、相互监督，减少或避免各参与主体的合法权益受到侵犯，确保合作进程顺利开展。外部监督可以通过组建“第三方”监督机构来开展，同时通过现代科技手段建立公众的外部监督渠道，最大限度提高合作治理相关信息的透明度，确保政社体育治理的有效开展。
4 结束语
政府与体育社会组织的合作治理是当前我国体育治理创新的现实导向。体育治理创新要在政府主导与体育社会组织自治结合的基础上，重塑政社合作治理主体地位对等结构，加快合作治理网络平台建设，完善合作治理运行机制，统筹协调，整合资源，协同发力，使立足中国国情的中国特色社会主义的体育治理政社合作模式走上良性运转轨道。
参考文献：
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[4] 胡敏中.论公共价值[J].北京师范大学学报（社会科学版），2008，205（1）：100.
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[6] 张康之.论参与治理、社会自治与合作治理[J].行政论坛，2008（6）：5.
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[8] 陈希，戴健，陈伟.服务型政府背景下上海市社区体育发展路径研究[J].山东体育学院学报，2015，31（1）：41.
关键词：体育治理；政社合作；政府；体育社会组织；理论逻辑；现实困境；路径选择
中图分类号：G 80-053 学科代码：040301 文献标识码：A
Abstract：Adhering to the government-led and society-participated concept， based on the logic starting point and value judgment of the cooperation between government and society in China， this paper discusses the current sports management in the realistic predicament of government and society cooperation， makes empirical analysis on cooperation path choice between government and society combining with Shanghai community sports association cooperation governance case. The main purpose is to explore the running mechanism and promotion path of the cooperation between the government and sports social organizations in sports governance， and provide theoretical reference for further perfecting the sports governance path in China.
Keywords：sports governance；cooperation between government and society；government；sports social organization；theoretical logic；realistic predicament； path choice
我国《体育发展“十三五”规划》中提出全面提升体育治理体系与治理能力现代化水平的指导思想。我国人们的公共体育服务需求日益复杂多变，实现体育治理主体多元化，从政府单一体育治理转变为政府与其他社会力量共同参与体育治理的新举措。体育社会组织逐渐走到体育治理主体的前沿，成为政府主导下的、社会广泛参与的治理新格局的策略选择。本研究秉承政府主导、社会参与的理念，从理论逻辑层面对我国政社合作体育治理的起点进行价值判断，进而探讨我国当前体育治理政社合作存在的问题，力图提出新形势下政府与体育社会组织合作体育治理的运作机制与推动路径。
1 体育治理中政社合作的逻辑起点和价值取向
一般认为，社会合作治理是指各种社会治理主体在法治环境下，就社会公共事务进行合作共治的一种社会治理模式[1]。体育社会力量是具有组织性、非营利性、自治性和志愿性的社会组织的力量[2]。实施体育合作治理，体现了社会结构转型及大众诉求变化使得政府与社会组织拥有共同认可的公共目标[3]，为重构政府与社会组织关系提供了新的契机。
1.1 体育治理中政社合作的逻辑起点
1）公共价值是体育治理政社合作的理论逻辑起点。价值是客体对主体的意义和效用，所谓公共价值是指同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至是公共民众（公众、民众）需要所产生的效用和意义[4]。公共价值是依托于公共领域，由政府或社会团体创造，以公众消费为旨归的一种公众价值。显然，从价值实体上看，它是政府提供给公众的公共产品和公共服务，是在社会实体及公众共同生活空间中的社会存在，因此，公共价值的实现主要靠政府的推动和人们的共同参与而完成。政府将体育治理的一部分权利让渡给体育社会组织，使体育社会组织履行部分体育治理任务，把原本由政府治理的一部分事务，按照法定程序交由具有一定资质的体育社会组织来承担。目前，我国体育治理中政社合作的主要形式是购买公共体育服务，政社之间通过委托—代理的契约关系，实现公共职能的让渡，促成政府与体育社会组织之间的合作，使公众参与到体育治理之中，力图实现公共价值最优化；因此，公共价值是体育治理中政社合作的理论逻辑起点。
2）体育社会组织内部局限性是体育治理政社合作的实践逻辑起点。由于體育社会组织的内部局限性，即不能依靠独自的力量有效配置治理资源，造成体育社会组织在提供公共体育服务等方面产生功能缺陷和效率困境。突出表现在：一是社会渠道筹资不足；二是供给服务参与人数不足，流动性大，；三是供给服务运作不规范，例如注册登记；四是社会组织独立性差，运作机制依赖性强[5]。体育社会组织的内部局限性意味着其需要和政府部门相互依赖、共同合作来满足社会中不同人群的公共体育服务需求。政府或者体育社会组织都没有足够的资源和能力独自包揽一切公共体育事务。政府提供基本公共体育服务，社会组织提供“差异化”“个性化”的公共体育服务，以此构建由政府主导、政府与体育社会组织合作的治理模式，这既是我国公共体育服务创新的现实导向，也是我国体育治理政社合作的实践逻辑起点。
1.2 体育治理政社合作的价值取向
体育治理的一个重要方面就是向公民提供基本公共体育服务，实现公共体育服务均等化，这是体育治理政社合作的价值取向；但就公民个体而言，难以就特定的体育需求向政府提出要求，以组织的形式表达个体意愿、维护体育权益就成为了最佳选择。体育社会组织可以就维护公民体育权益向政府进行公民意愿表达，通过合法渠道参与政府公共体育服务治理，为实现公共体育利益实现提供组织与制度保障；同时，公共政策目标的体系化和复杂化决定了公共事务以政府这一单一主体来组织执行，不能满足政策目标实现的需求 [6]：因此，就公共体育政策目标实现为主导的公共体育治理来说，政府需与体育社会组织开展广泛而密切的合作，加快形成政府与体育社会组织合作治理，即体育治理政社合作共治的新格局。 2 我国体育治理政社合作的政策推动与现实困境
2.1 我国体育治理政社合作的政策推动
2002年《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》在深化我国体育管理体制改革方面指出，要明确政府和社会的事权划分，实行管办分离。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。2015年国务院办公厅印发的《中国足球改革发展总体方案》中明确提出：“按照政社分开、权责明确、依法自治的原则调整组建中国足球协会。”2016年中共中央办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中提出：健全社会组织法人治理结构。上述政社分开、健全社会组织治理体系的政策将为建立政府与体育社会组织对等合作关系发挥政策推动作用。当前，我国体育治理的政社合作在经济发达省份已经初见端倪，例如广东、上海、江苏等地，尤其是省级以下各单项体育协会已经开始参与体育治理。具有独立法人资格的体育社团作为与体育行政管理部门地位平等的主体参与到体育治理之中，提供多元化的公共体育服务，但是规模较小，服务的内容与项目较为单一，且地域发展不均衡。体育治理政社合作发展缓慢的原因有多种，既受到现阶段我国经济、社会发展现状的制约，也受到体育管理体制的影响。
2.2 我国体育治理政社合作的现实困境
从合作治理理念来看，合作治理结构、制度和运行机制是生成合作治理行为的“发生器”，所以，探讨体育治理的政社合作结构、制度及运行机制是更为根本的任务 [6]。当前，我国政府与体育社会组织在合作治理中主要存在以下问题。
2.2.1 治理结构不对等，体育社会组织处于边缘地位
合作治理是以政社主体平等的自愿行为打破公众参与公共体育事务的结构，在行为模式上超越了政府公共体育事务的公众参与模式，体育社会组织的独立与自主是取得合作治理结构对等的前提和基础。我国对体育社会组织的管理实行双重管理体制，虽然已经推进社会组织直接登记，直接向民政部门依法申请登记，但实施起来困难重重。多数体育社会团体，源于“自上而下”的政府职能转变，行政依附性较强，组织“独立性”不足。在社会发展中自然组建的“自下而上”的体育社会组织，生存空间不足。各级单项体育协会无法保证组织独立性和社会合法性根基，弱化了其公益性特质和合作治理地位。由此可见，在传统公共体育行政管理的体制下，体育社会力量异常薄弱，两者的治理地位严重不对等，致使体育社会组织在合作治理中逐渐被边缘化。
2.2.2 相关法律法规制度不完善
随着体育体制改革及政府职能转变，体育社会组织近年来总体上数量不断增多（见表1和表2），且增长速度方面高于社会组织增长的平均水平，年均增长幅度达到11.22%，远高于社会组织年均增长幅度6.97%。另外，根据《2015年社会服务发展统计公报》推断，城乡基层社区未登记体育社会组织远超100万个，仅北京市经常活跃在社区中的健身站点就达6 000多个。另据不完全统计，我国的网络体育组织达80多万个。未登记体育社会组织及健身站点如何依法依规开展活动是我们必须正视的现实问题。
党的十九大报告中提出：保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务；但是，在我国公共事务管理中，公共服务组织法、公共服务运行法和公共服务监督法普遍缺位 [7]。体育公共事务管理同样存在法律法规缺位现象。在这种状态下，各类体育治理主体缺乏明确的职能定位与法律地位，各级体育行政部门与体育社会组织之间的法律关系模糊，体育社会组织参与体育治理的积极性受到影响，最终导致体育治理的政社合作可持续性、多元性、有序性受到制约。相关法律规章制度的不完善制约了我国体育社会组织的健康发展，进而削弱了体育治理政社合作的社会组织基础。
2.2.3 政社合作治理的运行机制不健全
首先，公众对体制内的体育社会组织缺乏参与机制。在体育治理领域，公众一般以体育社会组织为载体对体育活动进行参与，但不少单项体育协会，因公众对其单一价值取向的质疑，反而导致其在合作治理中的代表性饱受争议。其次，合作治理中对体育社会组织的绩效缺乏全面的评估机制。在对体育社会组织绩效的考评中，过于强调相关政府部门对体育社会组织项目实施与效果的评估，评估中缺乏公众参与平台或机制。再次，缺乏促进合作治理效能的奖惩机制。治理绩效缺乏科学的区分度，无法据此进行相应的奖惩。最后，缺乏完善的合作治理监管机制。迄今为止，公众仅作为合作治理中的参与客体而不实施监督，在监督方面缺乏公众参与的制度化渠道，独立的第三方机构对合作治理进行过程监督的机制也仍然没有建立。由于监督机制缺位，公共体育产品又具有特殊性，合作治理过程中便出现了一些违规现象，这无疑使政府与体育社会组织的合作治理陷入困境。
3 我国体育治理政社合作路径选择的实证分析
截至2013年底，上海共有社区体育俱乐部141家，覆盖全市近70%的街镇[8]，拥有会员5万多人，虽然经过多年发展，但社区俱乐部并未实现自治，主要依靠政府资金投入，协会负责人由上级政府部门选派。虽然政府正在转变职能，简政放权，但社區俱乐部长期以来形成了对政府的依赖性，无法在短时间内实现完全独立自治。2014年由4家社区体育健身俱乐部发起成立了上海市社区体育协会，注册为专业类非营利社会团体法人。上海市社区体育协会履行组织职责，独立自主地参与体育治理，实现了从“依赖”向“自治”角色的转变，打破以往政府与体育社会组织的协作关系格局，建立体育治理平等主体的合作伙伴关系。
3.1 强化政府元治理角色，优化政社合作治理结构，建立对等合作关系
为优化体育治理结构，必须明确体育治理中政社各自所应承担的责任，规避合作治理中可能出现的治理风险。上海市体育局与上海市社区体育协会是社区体育治理的共同责任承担者，没有主次之分，都是体育治理主体之一，建立了新的结构对等、契约式的合作伙伴关系。按照当前上海市体育协会的培育程度，应强调市体育局在合作治理中的元治理角色，强调政府作为合作治理的推动者、引导者和服务者，承担体育社会组织无法承担的重任。虽然市体育局与市体育协会功能或职能有所不同，但治理结构对等，不同之处在于承担不同的责任。在合作治理中，市体育局及相关政府部门成为规章制度的制定者，使多元主体之间的合作有章可循。协会与体育局职责明晰，治理结构对等，切实提高了社区体育合作治理的效能。按照现代治理理论，体育治理的本质就是所有想要对体育事业贡献力量的体育社会组织和个人，都有权力和义务积极参与体育治理，并以合法的形式实现对政府权力的监督。具有较强治理能力和公共体育利益表达能力的体育社会组织，能够实现与政府的常态互动，并通过现代科学技术手段建立广泛的公民参与网络，能够把游离于体制外的社会资本转化为体育治理的资源，从而提高体育治理的经济效益。 3.2 加强制度规范建设，搭建政社合作治理沟通平台
党的十九大报告中提到：打造共建共治共享的社会治理格局。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。就体育治理而言，这为我国完善政府与体育社会组织合作治理的实践提供了政策保障。各参与主体在治理价值导向、利益协调和制度规范等方面的整合能力需要提高。在“法治保障”下，加快形成“政社分开、权责明确、依法自治”的体育管理体制；加快培育体育社会组织，依法实现公共利益的正当表达；增强体育社会组织自主性治理的能力，积极参与公共体育合作共治，为我国体育治理创新提供动力支持。体育社会组织要搭建起政府与公民之间体育公共事务沟通的桥梁、联系的纽带，建立政社合作治理沟通平台，为体育治理创新发挥推动作用，加速政社合作治理格局的形成，拓展体育治理的发展空间。
3.3 创新体育治理政社合作的运行机制
1）健全体育治理政社合作的衔接机制。首先，建立合作治理的组织衔接机制，优化治理体系的组织架构和运作流程，实现功能耦合。其次，建立以各级体育行政部门为主体、体育社会组织为基础的合作治理网络平台，实现供需有效衔接。例如，上海市社区体育协会并没有单纯地依赖政府开展社区体育活动，而是作为主要供给主体，负责社区有关的体育服务配送，但是前期上海市体育局在政策和资源方面提供的支持尤为重要，这是上海市社区体育协会体育服务配送工作顺利开展的保证。同时，上海市社区体育协会不断加强自我造血能力，与高等体育院校、研究院所开展合作，探索整合各类社会资源，推动社区体育发展。此外，也与企业进行合作，获得技术、资金和人力方面的支持，包括上海权明体育科技有限公司、上海体育实业有限公司、运动365等。由此，上海市社区体育协会、上海市体育局之间实现了有效衔接，通过网络科技建立了沟通技术平台，推出了“你点我送”社区体育配送服务，拓宽了公众参与公共体育服务的渠道。总之，上海市社区体育协会通过各种系统性、互动式和协作性治理方式，整合了参与者的人力资源优势、专业技术优势、政府的场地设施优势，建立了跨领域、跨部门协作网络，将体育治理中的不同利益相关者凝聚在一起，实现了政社合作有效参与的社区体育治理。
2）完善政社合作治理的评估激励机制。建立政府与体育社会组织间的“双向评估”机制，促使双方恪尽职守，引进第三方机构对体育社会组织进行年审。根据体育社会组织的利益诉求采取激励机制，对参与治理主体实行弹性的绩效考评机制，并与获得收益和相关政策支持挂钩，对绩效良好的组织通过奖励、补助的方式予以表彰，激励相关治理主体更加积极有效地参与政社合作共治。2015年，上海市社区体育协会对50家社区联盟赛事中标单位给予了2万元的补贴。积极有效地参与合作治理的体育社会组织，在通过评估机制评审后，体育行政部门可对它们的组织能力、组织架构、员工素质、组织使命等治理效能进行分级，绩效良好的体育社会组织将成为政府长期合作对象。
3）进一步完善政府对体育社会组织的管理体制。首先，简化体育社会组织的登记准入机制，加强对体育社会组织的引导与培育。对于已经成立但是没有登记的、已经在现实生活中参与社区体育治理活动的体育社会组织，建议可到所在街道、民政部门、业务指导部门备案，以便对这些体育社会组织进行业务指导与监督。其次，要进一步完善体育社会组织的自主性治理机制，努力实现体育社会组织的“自我管理、自我监督、自我发展”，切实完善体育社会组织的“法人”运行机制。例如，上海市社区体育协会注册为非营利的社会团体法人，实现了财务独立、自负盈亏、独立拥有和使用组织资产。第三，要实现政府部分治理职能的退出与转让。例如，上海市体育局在社区体育治理中只提供政策法规保障，由体育社会组织提供个性化公共体育服务。最后，健全体育社会组织退出机制，完善组织清算、注销制度。
4）建立政社合作治理体系的协调机制，发挥体育社会组织的枢纽与桥梁作用。一是建立各参与主体利益协调机制。政府要化解各参与主体之间的利益矛盾和利益冲突，避免“排他性”利益分配；二是纠纷解决机制，即出现矛盾和纠纷的“事后调解”机制。政社合作治理是一種合作伙伴关系，由于有着不同的职责和不同的利益诉求，在合作过程中会出现各种争议和纠纷，本着合作共赢的原则，可通过协商、调解、仲裁、复议等纠纷解决机制来化解。为避免问题的极端化，维系政社之间的合作，可以由独立的第三方机构做出裁定。例如，上海市社区体育协会在参与社区体育治理过程中，将居民的体育需求信息、社区体育发展困境等反馈给上海市体育局，在政府和居民之间建立了沟通的桥梁，为有效地解决“供给与需求”矛盾提供了方案；此外，上海市社区体育协会还对其他治理能力不足的体育社会组织进行帮扶，解决了体育社会组织的培育问题。
5）建立政社合作治理的监督机制。对合作治理的监督主要包括内部监督、外部监督2种。对体育社会组织进行监督是政府的一项重要职责。就内部监督来说，一方面政府要制定法律规范，对整个合作治理网络及治理过程进行管理、检查和督促，另一方面，政府、体育社会组织之间相互制约、相互监督，减少或避免各参与主体的合法权益受到侵犯，确保合作进程顺利开展。外部监督可以通过组建“第三方”监督机构来开展，同时通过现代科技手段建立公众的外部监督渠道，最大限度提高合作治理相关信息的透明度，确保政社体育治理的有效开展。
4 结束语
政府与体育社会组织的合作治理是当前我国体育治理创新的现实导向。体育治理创新要在政府主导与体育社会组织自治结合的基础上，重塑政社合作治理主体地位对等结构，加快合作治理网络平台建设，完善合作治理运行机制，统筹协调，整合资源，协同发力，使立足中国国情的中国特色社会主义的体育治理政社合作模式走上良性运转轨道。
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