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摘 要：本文立足于统筹城乡现状，结合国内外相关的理论和实践，从农村社会发展和稳定面临的新情况出发，探索建立以村民议事会、“大调解”和法律援助为重点的多元化纠纷解决机制，保障统筹城乡进程中农村社会稳定与和谐发展。
关键词：统筹城乡；纠纷解决机制；法律援助
在当前深入推进统筹城乡综合配套改革的建设中，我国很多地区开始大力推进农村产权制度改革，加大对村级公共服务和社会管理投入，提高村级公共服务和社会管理水平、促进农村社会全面进步。但是，在具体工作中由于涉及各方利益问题，各种矛盾和冲突不断发生，如何及时化解矛盾，解决纠纷就成为统筹城乡发展过程中必须重视的问题。
一、国内外纠纷解决机制实践
二十世纪八十年代西方发达国家开始常重视多元化纠纷解决机制的研究，其中尤其是以起源于美国的ADR （ 诉讼外解决 ）程序为西方各国积极采用，主要包括两个方面的指向。一是司法指向的ADR。以各种形式的非诉讼解决纠纷方式，由法院、行政机关、民间团体、律师等第三方主持的调解和仲裁，重点是使当事人了解审判可能带来的风险和成本，促使其根据这一底线作出自主的处理。英国民事司法改革甚至直接提出“尽可能避免诉讼”的目标。二是自律指向的ADR。突破了法律全面控制社会的思维，主张通过协商和自主判断解决纠纷，在法律阴影下进行利益考量和选择适宜的规范。ADR集中体现以和平的方式解决纠纷，最大限度节约成本，提高解纷效益，改善社会关系和社会治理方式，在实践中起到了良好的效果。
我国从20世纪80年代后期起，法律权威逐步确立，司法的地位也在不断提升。法院系统以及法院外都对多元解纷机制进行了积极探索。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，从规则上实现了人民调解和诉讼程序的制度衔接；《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》拓宽了调解主体，使诉讼调解适度社会化，而各级地方法院则从全方位、立体式的多元解纷新模式进行了各方面尝试。2009年8月4日，最高人民法院新近发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》标志着我国在多元化纠纷解决机制的建构与发展上迈出了实质性的一步。
二、统筹城乡进程中矛盾纠纷产生根源
（一）权属关系混乱，确权矛盾重重。近年来，随着国家一系列强农惠农政策的实施和农村土地经营效益的提高，农村土地承包纠纷也呈上升趋势，但是经过多轮土地承包经营权的变化更迭，目前不少承包经营权属混乱，尤其是二轮承包中新旧矛盾叠加积累等问题是当前集体土地承包经营权确权工作难开展。同时，农村土地多轮流转、公益设施建设用地占用农田、农户间互换田块等土地纠纷问题在农村非常突出，土地承包经营权清晰界定难度大，这些都引起在确权过程中矛盾重重。
（二）农村民主化进程缓慢，纠纷解决方式单一。随着社会的发展和进步，农民的法制意识逐步增强，关心集体经济，要求参政议政的人越来越多，而农村管理方式与这种发展的形势不相适应。少数村干部在村务管理中，对于涉及村民利益的重大事项，如“一事一议”款的使用、财务收支状况、享受误工补贴的人数及补贴标准、农村低保等，公开、执行不够到位。而随着群众要求参政议政的意识不断增强，要求民主、公开的呼声越来越高。而由于我们有的干部服务意识、政治敏锐性不强，对矛盾的疏导化解不到位，给社会稳定造成了一些隐患。
（三）少数农村干部工作不到位，监督机制不足。我国目前正处于政治、经济的社会转型期，不可否认，当前农村干部绝大多数是好的，是农民发家致富奔小康路上的领路人。但是也存在少数干部滥用职权，造成干群关系紧张的现象。如有的对法律和政策不甚熟悉，不善于化解人民内部矛盾纠纷等。这就引起了群众的反感对立情绪，造成了干群关系紧张，引发一些矛盾纠纷。
三、完善农村多元化纠纷解决机制的对策
国内外研究表明，多元化纠纷解决机制在全社会保障公平和正义、对于社会的稳定与和谐具有重大的现实意义。尤其是在当前统筹城乡发展进程中探索建立农村多元化纠纷解决机制显得尤为必要和迫切。
（一）完善以村民自治为基础的议事会纠纷解决机制。长期以来，由于农村自治管理能力未能得到充分重视和发挥，农村纠纷难以有效的进行预防，使得农村各种社会矛盾累积，大大增加农村社会稳定的风险。进一步完善以村民自治为基础，以“村民议事会”为载体的农村矛盾纠纷预防机制，进一步探索建立“村民议事会”的组织形式和运行机制，制定出台基于议事会章程、议事会成员选举、议事规则、议事会与基层党政职能部门的协同配合等方面的制度，强化其在农村纠纷预防方面的基础性作用，有效的保障还权于民，成为化解农村纠纷的重要途径。
（二）完善以“大调解”为主的二元纠纷解决机制。“大调解”是在人民调解基础上发展而来、由党委和政府统一领导、以市（县）和镇（乡）社会矛盾纠纷调处中心为主要办事机构，统一受理并调控各类社会矛盾纠纷的新模式。“大调解”与诉讼作为社会矛盾纠纷的调节器，均为社会综合治理不可或缺的防线，人们通常将前者称为“第一道防线”，后者则属于司法审判这一“最后一道防线”的重要组成部分，二者的根本目的都是保障稳定、促进发展。借鉴ADR的成功经验，构建诉讼与大调解和谐衔接机制，进一步完善大调解格局或多元解纷机制，解决农村工作的矛盾纠纷，主要从以下两个方面入手：
1、充分发挥诉讼与“大调解”纠纷解决机制的优势
诉讼与“大调解”是不同的纠纷解决机制，前者具有司法审判属性，而后者兼具行政、民间属性，由于这种差异的客观存在，所以诉讼调解与“大调解“应当有明晰的衔接口以及各自发挥自己解决纠纷的优势。作为非司法程序的“大调解”，集控制、调解、处置于一体，因此除了调处、化解各类社会矛盾的职责之外，还兼有预防矛盾的发生及提前处置激化矛盾的作用。它一种非正式程序，无严格的程式要求，只要当事人愿意调解，就可以直接调处，而不以规范的立案审查为前提，在通知、管辖、期限、调处程序等方面没有明确而又严格的限制，运行简便，成本较低。且“大调解”组织解决纠纷的实体基准宽泛，无需严格适用实体法规定，在法律规定的基本原则框架内，可以有较大的灵活运用的空间，在不违反法律强制性规定，不侵害国家、集体和第三人合法权益的情况下，村规、社规、厂规、行规、良俗、民约均可作为调处的直接依据，因此更能应对解决农村工作中各种复杂的矛盾和纠纷。 2、建立科学合理的纠纷分流机制
对统筹城乡工作中出现的矛盾纠纷进行科学合理的分流主要要注意两点：一方面，法院系统针对农村诉讼案件提出的“绿色通道”内容主要包括就近立案、口头起诉、当场调解、及时送达等等，着眼点放在了效率上，其实“大调解”和诉讼程序的衔接应坚持合法兼顾效率的原则，即在不告不立、不立不审、不愿不调的前提下追求快捷，防止代替或者变相代替人民调解组织开展调解活动，不能影响大调解组织解决纠纷过程中所特有的平和氛围以及当事人处分自己实体权利的自愿程度；另一方面，防止把“大调解”调处作为演变成诉讼的前置程序，应当尊重当事人对纠纷解决途径的选择权，有些法院在立案时建议当事人先到大调解组织解决纠纷，本意可能是节约当事人解决纠纷的成本或提高大调解知名度。但这种建议或告之方式如果用之不当，反而会浪费当事人的精力。因此法院没有必要对每个案件都要建议或告之，应当由立案人员根据当事人的经济、居住地等情况决定是否告之或建议。
（三）完善以法律援助为补充的纠纷解决机制。当前我国社会经济受二元化结构的影响，我国法律援助事业呈现出城乡发展的不均衡，集中体现在农村法律援助面临着更多的困难和阻碍，如人才资源匮乏，经费保障不足，农民的法制观念不强等。因此要切实解决农民权益的保护问题必须以农民需求为基础，开展普法活动，培养农民法律意识，提高农民法律素质，进一步完善全方位、多渠道、点面结合的农村法律援助机制体。一是加大对乡镇司法所工作人员的政治、业务素质培训，提高队伍的整体水平和业务能力，明确乡镇司法所有关法律援助的职责和制度建设；加强法律援助中心对农民的法律援助工作；二是建立公职律师与社会律师、公证员、基层法律工作者承办法律援助案件相结合，并以社会团体和民间法律援助组织办理一定量的法律援助案件为补充的混合型法律援助人力资源配备模式；法律援助机构可以通过制定法律援助办案质量监督办法，组织开展法律援助案件办案质量检查工作，监督法律援助工作者的办案质量，使案件的办理更加科学合理，使农民的权益免受二次侵害，更好地维护农民的合法权益。
综上，在新形势下，从统筹城乡的实际工作出发，以国内外相关的理论和实践为支撑，对农村社会矛盾纠纷化解模式进行创新研究是一项非常必要和迫切的任务。尽管既有的纠纷解决机制中仍存在大量缺失和空白，各地在探索中暂时还难以形成全国统一的模式，这使得目标落实仍然困难重重，但是对合理的模式的继续探索对城乡统筹工作具有十分重要的借鉴意义。
关键词：统筹城乡；纠纷解决机制；法律援助
在当前深入推进统筹城乡综合配套改革的建设中，我国很多地区开始大力推进农村产权制度改革，加大对村级公共服务和社会管理投入，提高村级公共服务和社会管理水平、促进农村社会全面进步。但是，在具体工作中由于涉及各方利益问题，各种矛盾和冲突不断发生，如何及时化解矛盾，解决纠纷就成为统筹城乡发展过程中必须重视的问题。
一、国内外纠纷解决机制实践
二十世纪八十年代西方发达国家开始常重视多元化纠纷解决机制的研究，其中尤其是以起源于美国的ADR （ 诉讼外解决 ）程序为西方各国积极采用，主要包括两个方面的指向。一是司法指向的ADR。以各种形式的非诉讼解决纠纷方式，由法院、行政机关、民间团体、律师等第三方主持的调解和仲裁，重点是使当事人了解审判可能带来的风险和成本，促使其根据这一底线作出自主的处理。英国民事司法改革甚至直接提出“尽可能避免诉讼”的目标。二是自律指向的ADR。突破了法律全面控制社会的思维，主张通过协商和自主判断解决纠纷，在法律阴影下进行利益考量和选择适宜的规范。ADR集中体现以和平的方式解决纠纷，最大限度节约成本，提高解纷效益，改善社会关系和社会治理方式，在实践中起到了良好的效果。
我国从20世纪80年代后期起，法律权威逐步确立，司法的地位也在不断提升。法院系统以及法院外都对多元解纷机制进行了积极探索。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，从规则上实现了人民调解和诉讼程序的制度衔接；《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》拓宽了调解主体，使诉讼调解适度社会化，而各级地方法院则从全方位、立体式的多元解纷新模式进行了各方面尝试。2009年8月4日，最高人民法院新近发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》标志着我国在多元化纠纷解决机制的建构与发展上迈出了实质性的一步。
二、统筹城乡进程中矛盾纠纷产生根源
（一）权属关系混乱，确权矛盾重重。近年来，随着国家一系列强农惠农政策的实施和农村土地经营效益的提高，农村土地承包纠纷也呈上升趋势，但是经过多轮土地承包经营权的变化更迭，目前不少承包经营权属混乱，尤其是二轮承包中新旧矛盾叠加积累等问题是当前集体土地承包经营权确权工作难开展。同时，农村土地多轮流转、公益设施建设用地占用农田、农户间互换田块等土地纠纷问题在农村非常突出，土地承包经营权清晰界定难度大，这些都引起在确权过程中矛盾重重。
（二）农村民主化进程缓慢，纠纷解决方式单一。随着社会的发展和进步，农民的法制意识逐步增强，关心集体经济，要求参政议政的人越来越多，而农村管理方式与这种发展的形势不相适应。少数村干部在村务管理中，对于涉及村民利益的重大事项，如“一事一议”款的使用、财务收支状况、享受误工补贴的人数及补贴标准、农村低保等，公开、执行不够到位。而随着群众要求参政议政的意识不断增强，要求民主、公开的呼声越来越高。而由于我们有的干部服务意识、政治敏锐性不强，对矛盾的疏导化解不到位，给社会稳定造成了一些隐患。
（三）少数农村干部工作不到位，监督机制不足。我国目前正处于政治、经济的社会转型期，不可否认，当前农村干部绝大多数是好的，是农民发家致富奔小康路上的领路人。但是也存在少数干部滥用职权，造成干群关系紧张的现象。如有的对法律和政策不甚熟悉，不善于化解人民内部矛盾纠纷等。这就引起了群众的反感对立情绪，造成了干群关系紧张，引发一些矛盾纠纷。
三、完善农村多元化纠纷解决机制的对策
国内外研究表明，多元化纠纷解决机制在全社会保障公平和正义、对于社会的稳定与和谐具有重大的现实意义。尤其是在当前统筹城乡发展进程中探索建立农村多元化纠纷解决机制显得尤为必要和迫切。
（一）完善以村民自治为基础的议事会纠纷解决机制。长期以来，由于农村自治管理能力未能得到充分重视和发挥，农村纠纷难以有效的进行预防，使得农村各种社会矛盾累积，大大增加农村社会稳定的风险。进一步完善以村民自治为基础，以“村民议事会”为载体的农村矛盾纠纷预防机制，进一步探索建立“村民议事会”的组织形式和运行机制，制定出台基于议事会章程、议事会成员选举、议事规则、议事会与基层党政职能部门的协同配合等方面的制度，强化其在农村纠纷预防方面的基础性作用，有效的保障还权于民，成为化解农村纠纷的重要途径。
（二）完善以“大调解”为主的二元纠纷解决机制。“大调解”是在人民调解基础上发展而来、由党委和政府统一领导、以市（县）和镇（乡）社会矛盾纠纷调处中心为主要办事机构，统一受理并调控各类社会矛盾纠纷的新模式。“大调解”与诉讼作为社会矛盾纠纷的调节器，均为社会综合治理不可或缺的防线，人们通常将前者称为“第一道防线”，后者则属于司法审判这一“最后一道防线”的重要组成部分，二者的根本目的都是保障稳定、促进发展。借鉴ADR的成功经验，构建诉讼与大调解和谐衔接机制，进一步完善大调解格局或多元解纷机制，解决农村工作的矛盾纠纷，主要从以下两个方面入手：
1、充分发挥诉讼与“大调解”纠纷解决机制的优势
诉讼与“大调解”是不同的纠纷解决机制，前者具有司法审判属性，而后者兼具行政、民间属性，由于这种差异的客观存在，所以诉讼调解与“大调解“应当有明晰的衔接口以及各自发挥自己解决纠纷的优势。作为非司法程序的“大调解”，集控制、调解、处置于一体，因此除了调处、化解各类社会矛盾的职责之外，还兼有预防矛盾的发生及提前处置激化矛盾的作用。它一种非正式程序，无严格的程式要求，只要当事人愿意调解，就可以直接调处，而不以规范的立案审查为前提，在通知、管辖、期限、调处程序等方面没有明确而又严格的限制，运行简便，成本较低。且“大调解”组织解决纠纷的实体基准宽泛，无需严格适用实体法规定，在法律规定的基本原则框架内，可以有较大的灵活运用的空间，在不违反法律强制性规定，不侵害国家、集体和第三人合法权益的情况下，村规、社规、厂规、行规、良俗、民约均可作为调处的直接依据，因此更能应对解决农村工作中各种复杂的矛盾和纠纷。 2、建立科学合理的纠纷分流机制
对统筹城乡工作中出现的矛盾纠纷进行科学合理的分流主要要注意两点：一方面，法院系统针对农村诉讼案件提出的“绿色通道”内容主要包括就近立案、口头起诉、当场调解、及时送达等等，着眼点放在了效率上，其实“大调解”和诉讼程序的衔接应坚持合法兼顾效率的原则，即在不告不立、不立不审、不愿不调的前提下追求快捷，防止代替或者变相代替人民调解组织开展调解活动，不能影响大调解组织解决纠纷过程中所特有的平和氛围以及当事人处分自己实体权利的自愿程度；另一方面，防止把“大调解”调处作为演变成诉讼的前置程序，应当尊重当事人对纠纷解决途径的选择权，有些法院在立案时建议当事人先到大调解组织解决纠纷，本意可能是节约当事人解决纠纷的成本或提高大调解知名度。但这种建议或告之方式如果用之不当，反而会浪费当事人的精力。因此法院没有必要对每个案件都要建议或告之，应当由立案人员根据当事人的经济、居住地等情况决定是否告之或建议。
（三）完善以法律援助为补充的纠纷解决机制。当前我国社会经济受二元化结构的影响，我国法律援助事业呈现出城乡发展的不均衡，集中体现在农村法律援助面临着更多的困难和阻碍，如人才资源匮乏，经费保障不足，农民的法制观念不强等。因此要切实解决农民权益的保护问题必须以农民需求为基础，开展普法活动，培养农民法律意识，提高农民法律素质，进一步完善全方位、多渠道、点面结合的农村法律援助机制体。一是加大对乡镇司法所工作人员的政治、业务素质培训，提高队伍的整体水平和业务能力，明确乡镇司法所有关法律援助的职责和制度建设；加强法律援助中心对农民的法律援助工作；二是建立公职律师与社会律师、公证员、基层法律工作者承办法律援助案件相结合，并以社会团体和民间法律援助组织办理一定量的法律援助案件为补充的混合型法律援助人力资源配备模式；法律援助机构可以通过制定法律援助办案质量监督办法，组织开展法律援助案件办案质量检查工作，监督法律援助工作者的办案质量，使案件的办理更加科学合理，使农民的权益免受二次侵害，更好地维护农民的合法权益。
综上，在新形势下，从统筹城乡的实际工作出发，以国内外相关的理论和实践为支撑，对农村社会矛盾纠纷化解模式进行创新研究是一项非常必要和迫切的任务。尽管既有的纠纷解决机制中仍存在大量缺失和空白，各地在探索中暂时还难以形成全国统一的模式，这使得目标落实仍然困难重重，但是对合理的模式的继续探索对城乡统筹工作具有十分重要的借鉴意义。