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推动高质量发展走在前列，是新时代江苏面临的重大课题。近年来，江苏省以环保治理为契机，加大污染防治力度，倒逼绿色转型，绿色发展水平稳步上升。同时也要清醒地看到，江苏环境保护仍滞后于经济社会发展，生态环境质量仍然是制约全省高质量发展的主要短板。要实现江苏高质量发展，必须聚焦环境保护与经济发展这对主要矛盾，坚持“源头管控、精准应对、全民共治”的原则，加快推进产业结构调整和布局优化，着力攻克环境保护突出难题，加快推进全省生态环境治理体系现代化建设。
一、江苏生态文明建设近年来保持良好态势
2014年12月考察江苏期间，习近平总书记提出了建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”新江苏的殷切希望，把“环境美”作为“强富美高”发展目标的重要内涵，并强调要走出一条“经济发展与生态文明相辅相成、相得益彰的路子”。近年来，江苏把加快转变发展方式作为推进生态文明建设的核心，从源头寻找经济发展与生态保护和谐共进的发展路径，全省生态文明建设总体呈现出经济持续增长、污染持续下降、生态持续改善的良好态势。
绿色发展水平不断提高，环境保护与经济发展协调程度显著增强。“十二五”以来，江苏加大经济转型升级，加强自主创新力度，以产业优化升级减轻环境负荷，以创新驱动减少资源投入，着力构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的生产方式。2018年全省三次产业结构比重为4.5：44.5：51，人均GDP已达到1.74万美元，根据钱纳里、赛尔奎等人对工业化阶段的划分，江苏已迈入工业化后期。相关环境统计数据显示，全省SO2排放量已于2006年达到峰值，2017年较2006年下降58.49%;COD、NH3-N以及NOx排放总量在2011年达到峰值，2017年较2011年分别下降40.28%、35.62%和39.42%;烟粉尘排放指标在2015年达到峰值，2017年较2015年下降38.23%。总的来看，全省常规污染排放指标已实现拐点并持续削减，总体上正处于跨越“峰值”并进入下降通道的转折期。从资源能源利用来看，能源、建设用地指标进入增量放缓、存量优化状态，煤炭消费已实现总量拐点，用水总量2017年较2010年下降15.6%，建设用地面积年均增速仅为1%。综合判断，江苏省正跨越由高速增长向高质量发展的“拐点”。《江苏省2016—2017年绿色发展评估报告》数据显示，2017年江苏绿色发展综合指数为86.4，较2010年（60.5）提高了24.2，呈现稳步提升的良好态势。
生态环境质量改善明显，生态文明建设不断向纵深推进。近年来，江苏以中央环保督察问题整改为契机，推进“263”专项行动、化工企业“四个一批”整治等环保工作，一些突出环境问题得到有效控制。PM2.5年均浓度值逐年下降，优III类水比例显著上升，太湖治理连续11年实现“两个确保”，城乡环境整治覆盖率达到95%;林木覆盖率提高到22.9%，自然湿地保护率达到48.2%，率先实现省辖市国家园林城市全覆盖;累计建成国家级生态市县63个、国家级生态工业园21个、国家级生态文明建设示范市县9个，徐州、南京、泗洪等市县分别获评“联合国人居环境奖”“美丽山水城市”和“全国两山实践创新基地”。人民群众对生态文明建设的抽样调查满意率高达88%，环境质量改善的数据与百姓感受总体一致，实实在在增进了人民群众的生态福祉。
二、制约江苏高质量发展的主要环境因素
虽然近年来江苏生态文明建设取得了明显成效，但从全国范围来看，江苏环境质量仍然不容乐观，绿色发展水平、环境质量改善幅度与上海、广东、浙江等先进省份相比仍然存在差距，生态环境质量仍是制约江苏高质量发展的突出短板。
环境治理水平滞后经济发展导致新旧环境问题叠加。由于环境污染具有一定的累积效应，虽然常规污染物排放拐點已经到来，但由于前期经济高速发展远超环境可承载能力，全省环境质量还没有实现根本改善，加之新老环境问题相互交织，进一步加重了环境质量改善的难度和不确定性。从全省环境质量来看：PM2.5浓度（48μg/m3）、优良天数比率（68%）低于全国和长三角地区平均水平（39μg/m3、79.3%，44μg/m3、74.1%）;地表水国、省考断面优III类水质断面占比69.2%，在长三角地区仍处于垫底位置，比浙江省仍低近20个百分点，主要入江、入海河流还有10条劣V类，太湖总磷浓度持续上升。未来五年生态环境问题将进入多型叠加期，常规污染物尚未得到有效控制，臭氧、持久性有机污染物（POPs）等新型污染物持续增加，全省生态环境治理同时面临着农村环境叠加城市环境、陆域环境叠加海洋环境、生态退化叠加环境污染、国际环境叠加国内环境等严峻形势。
“结构偏重”导致生态环境承载能力超负荷。虽然江苏产业结构调整步伐不断加快，但传统产业发展具有较强的路径依赖，“重化型”产业结构、“煤炭型”能源结构、“开发密集型”空间结构尚未发生根本性改变。江苏火电、钢铁和水泥产能均居全国第三，煤炭消耗量居全国第五，煤炭消费总量占能源消费总量的比例达到60%以上，化学纤维产量占全国30%以上。近五年江苏高能耗产品不降反升，与上海、浙江高耗能产品产量普遍下降趋势形成鲜明对比。一次能源消费总量中煤炭消费占比仍处于高位（64.5%），高于上海（28.21%）、浙江（49.14%）两地。土地开发强度已达21.7%，苏南地区开发强度已达29.0%，直逼国际公认的国土开发强度30%的警戒线。江苏单位工业增加值SO2、烟粉尘排放量分别为浙江的1.3倍、1.6倍，为广东的1.7倍、2.0倍。环境容量超载、生态成本透支成为江苏高质量发展的重大瓶颈性制约，改善全省环境质量任务更加繁重。
环境政策调控能力与治理能力建设仍是薄弱环节。在环境政策调控与治理能力建设领域，江苏仍存在几个薄弱环节：一是环境政策体系不够健全。比较注重运用约谈、限批、挂牌督办、问责等手段，很少利用环保、资金、技术、金融、税收等激励政策树立正面标杆典型，调动地方党委、政府治污积极性的力度还不够。二是环境保护基础能力较弱。全省40%左右的污水处理厂不能正常稳定运行;城乡生活垃圾处理总缺口达9860吨/日，80%的垃圾焚烧处理设施处于满负荷或超负荷运转状态;危废安全处置能力缺口达50万吨左右，50%依靠外运处置，造成较大安全隐患，沿海化工园地区接近90%的废盐未得到安全处置，生态环境监测监控能力仍然不足。三是部分企业缺乏环保责任意识。江苏化工企业特别是一部分中小化工企业，在竞争中为谋得生存发展和经济效益，环境保护责任严重缺失，环境违法行为屡禁不止。 三、促进江苏环境高质量发展的对策建议
生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。推进绿色发展，建设美丽中国是党的十九大对全国人民的庄严承诺。江苏作为东部沿海发达省份，更应把生态环境质量实现根本好转、美丽中国目标基本实现作为重要标杆，以环境保护倒逼绿色发展提速，在推进生态环境与经济发展高质量进程中走在全国前列。
坚持源头治理，加快推进结构调整及空间布局优化。调结构优布局是从源头解决环境问题的最有效途径。一是要强化战略环评和规划环评，将“三线一单”硬约束作为综合决策的前提条件，将“源头严防”落实到产业规划、城市规划和区域、流域规划之中。二是将减存量与控增量统一起来，在解决污染存量的同时加强源头约束，制定基于生态环境承载力的发展规划，严控新增污染尤其要限制新上高污染高排放项目，防止新增环境污染问题。三是根据区域比较优势、功能定位和环境容量，优化钢铁、焦化、化工、电力等重点行业产业布局，坚持全省“一个标准”，不搞“梯度转移”。对待重污染企业要有“壮士断腕”的决心，加大重点行业落后产能淘汰力度，从源头推动环境经济协调发展。
坚持问题导向，打好水、气、土污染防治攻坚战。生态环境质量的改善不可能一蹴而就，运动式治理不可能实现生态环境根本好转，打好污染防治攻坚战必须精准出击，同时也要有系统思维和超前思维。一是要强化顶层设计，围绕“生态环境实现根本性好转”的既定目标，科学制定中长期生态环境总体规划，科学谋划环境质量达标的路线图。二是基于江苏省情，围绕“增蓝天、保碧水、护净土”重点打好以下标志性战役：大力推动产业结构、能源结构、运输结构、用地结构调整，打好大气污染防治攻坚战;以重点断面水质达标、长江保护修复、太湖治理、海洋污染防治等为重点，实行靶向管控和精准治理，打好水污染防治攻坚战;围绕“摸清底数、预防污染、严控风险、扩大修复”的思路，确保农产品土壤环境质量和人居环境安全，打好土壤污染防治攻坚战。三是要强化环保督察，压紧压实生态环境保护责任，切实抓好突出环境问题整改，以实际行动取信于民。
坚持系统思维，加快构建现代化生态环境治理体系。习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上强调，要加快建立健全以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系。江苏已与国家生态环境部签署了合作框架协议，要在做好生态环境治理体系和治理能力现代化全国试点的基础上，推进生态环境治理体系和治理能力现代化建设。一是加快制定水、大气、土壤污染防治、环境监测等法律法规，严格落实建设项目准入和污染物排放标准。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。二是强化污染物收集处置能力、生态环境监测监控能力、生态环境执法监管能力、生态环境综合分析决策能力、环保科技支撑能力五大能力建设，补齐污染治理能力建设短板。三是深化环境经济政策创新，充分运用市场机制和经济杠杆，激发企业治污减排的积极性。全面试行《江苏省生态环境损害赔偿制度改革方案》，督促地方政府对环境污染案件启动生态环境损害赔偿与修复机制;完善绿色金融政策，加快建设省级排污权交易平台，健全排污权交易制度，活跃排污权二级市场，扩大环境污染强制责任保险试点的行业覆盖范围。
坚持全民共治，打造共建共治共享的環境治理体系。党的十九大报告强调，着力解决突出环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。一要强化企业主体责任，加强环境信用体系创新，扩大企业信用评价结果的应用范围。将先进环境保护与社会责任理念融入企业文化中，并注重对其原料生产商的环境绩效评估。地方政府在制定政策强化企业自身环境责任的同时，鼓励大中型企业强化对其上下游配套企业的环境绩效评估。二是加强生态环境宣传教育，推进环境教育基地建设，深化“绿色细胞”创建工程，全面推进环保设施向公众开放，大力支持社会组织开展环保公益活动。三是科学引导公众参与环保监督，搭建社会公众参与环境保护的平台和载体，鼓励公众举报环境污染问题，积极主动参与环境事务管理，最终形成全社会参与、全民共治的生动格局。
（执笔人：于红霞，江苏省生态环境厅副厅长）
责任编辑：刘志刚
一、江苏生态文明建设近年来保持良好态势
2014年12月考察江苏期间，习近平总书记提出了建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”新江苏的殷切希望，把“环境美”作为“强富美高”发展目标的重要内涵，并强调要走出一条“经济发展与生态文明相辅相成、相得益彰的路子”。近年来，江苏把加快转变发展方式作为推进生态文明建设的核心，从源头寻找经济发展与生态保护和谐共进的发展路径，全省生态文明建设总体呈现出经济持续增长、污染持续下降、生态持续改善的良好态势。
绿色发展水平不断提高，环境保护与经济发展协调程度显著增强。“十二五”以来，江苏加大经济转型升级，加强自主创新力度，以产业优化升级减轻环境负荷，以创新驱动减少资源投入，着力构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的生产方式。2018年全省三次产业结构比重为4.5：44.5：51，人均GDP已达到1.74万美元，根据钱纳里、赛尔奎等人对工业化阶段的划分，江苏已迈入工业化后期。相关环境统计数据显示，全省SO2排放量已于2006年达到峰值，2017年较2006年下降58.49%;COD、NH3-N以及NOx排放总量在2011年达到峰值，2017年较2011年分别下降40.28%、35.62%和39.42%;烟粉尘排放指标在2015年达到峰值，2017年较2015年下降38.23%。总的来看，全省常规污染排放指标已实现拐点并持续削减，总体上正处于跨越“峰值”并进入下降通道的转折期。从资源能源利用来看，能源、建设用地指标进入增量放缓、存量优化状态，煤炭消费已实现总量拐点，用水总量2017年较2010年下降15.6%，建设用地面积年均增速仅为1%。综合判断，江苏省正跨越由高速增长向高质量发展的“拐点”。《江苏省2016—2017年绿色发展评估报告》数据显示，2017年江苏绿色发展综合指数为86.4，较2010年（60.5）提高了24.2，呈现稳步提升的良好态势。
生态环境质量改善明显，生态文明建设不断向纵深推进。近年来，江苏以中央环保督察问题整改为契机，推进“263”专项行动、化工企业“四个一批”整治等环保工作，一些突出环境问题得到有效控制。PM2.5年均浓度值逐年下降，优III类水比例显著上升，太湖治理连续11年实现“两个确保”，城乡环境整治覆盖率达到95%;林木覆盖率提高到22.9%，自然湿地保护率达到48.2%，率先实现省辖市国家园林城市全覆盖;累计建成国家级生态市县63个、国家级生态工业园21个、国家级生态文明建设示范市县9个，徐州、南京、泗洪等市县分别获评“联合国人居环境奖”“美丽山水城市”和“全国两山实践创新基地”。人民群众对生态文明建设的抽样调查满意率高达88%，环境质量改善的数据与百姓感受总体一致，实实在在增进了人民群众的生态福祉。
二、制约江苏高质量发展的主要环境因素
虽然近年来江苏生态文明建设取得了明显成效，但从全国范围来看，江苏环境质量仍然不容乐观，绿色发展水平、环境质量改善幅度与上海、广东、浙江等先进省份相比仍然存在差距，生态环境质量仍是制约江苏高质量发展的突出短板。
环境治理水平滞后经济发展导致新旧环境问题叠加。由于环境污染具有一定的累积效应，虽然常规污染物排放拐點已经到来，但由于前期经济高速发展远超环境可承载能力，全省环境质量还没有实现根本改善，加之新老环境问题相互交织，进一步加重了环境质量改善的难度和不确定性。从全省环境质量来看：PM2.5浓度（48μg/m3）、优良天数比率（68%）低于全国和长三角地区平均水平（39μg/m3、79.3%，44μg/m3、74.1%）;地表水国、省考断面优III类水质断面占比69.2%，在长三角地区仍处于垫底位置，比浙江省仍低近20个百分点，主要入江、入海河流还有10条劣V类，太湖总磷浓度持续上升。未来五年生态环境问题将进入多型叠加期，常规污染物尚未得到有效控制，臭氧、持久性有机污染物（POPs）等新型污染物持续增加，全省生态环境治理同时面临着农村环境叠加城市环境、陆域环境叠加海洋环境、生态退化叠加环境污染、国际环境叠加国内环境等严峻形势。
“结构偏重”导致生态环境承载能力超负荷。虽然江苏产业结构调整步伐不断加快，但传统产业发展具有较强的路径依赖，“重化型”产业结构、“煤炭型”能源结构、“开发密集型”空间结构尚未发生根本性改变。江苏火电、钢铁和水泥产能均居全国第三，煤炭消耗量居全国第五，煤炭消费总量占能源消费总量的比例达到60%以上，化学纤维产量占全国30%以上。近五年江苏高能耗产品不降反升，与上海、浙江高耗能产品产量普遍下降趋势形成鲜明对比。一次能源消费总量中煤炭消费占比仍处于高位（64.5%），高于上海（28.21%）、浙江（49.14%）两地。土地开发强度已达21.7%，苏南地区开发强度已达29.0%，直逼国际公认的国土开发强度30%的警戒线。江苏单位工业增加值SO2、烟粉尘排放量分别为浙江的1.3倍、1.6倍，为广东的1.7倍、2.0倍。环境容量超载、生态成本透支成为江苏高质量发展的重大瓶颈性制约，改善全省环境质量任务更加繁重。
环境政策调控能力与治理能力建设仍是薄弱环节。在环境政策调控与治理能力建设领域，江苏仍存在几个薄弱环节：一是环境政策体系不够健全。比较注重运用约谈、限批、挂牌督办、问责等手段，很少利用环保、资金、技术、金融、税收等激励政策树立正面标杆典型，调动地方党委、政府治污积极性的力度还不够。二是环境保护基础能力较弱。全省40%左右的污水处理厂不能正常稳定运行;城乡生活垃圾处理总缺口达9860吨/日，80%的垃圾焚烧处理设施处于满负荷或超负荷运转状态;危废安全处置能力缺口达50万吨左右，50%依靠外运处置，造成较大安全隐患，沿海化工园地区接近90%的废盐未得到安全处置，生态环境监测监控能力仍然不足。三是部分企业缺乏环保责任意识。江苏化工企业特别是一部分中小化工企业，在竞争中为谋得生存发展和经济效益，环境保护责任严重缺失，环境违法行为屡禁不止。 三、促进江苏环境高质量发展的对策建议
生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。推进绿色发展，建设美丽中国是党的十九大对全国人民的庄严承诺。江苏作为东部沿海发达省份，更应把生态环境质量实现根本好转、美丽中国目标基本实现作为重要标杆，以环境保护倒逼绿色发展提速，在推进生态环境与经济发展高质量进程中走在全国前列。
坚持源头治理，加快推进结构调整及空间布局优化。调结构优布局是从源头解决环境问题的最有效途径。一是要强化战略环评和规划环评，将“三线一单”硬约束作为综合决策的前提条件，将“源头严防”落实到产业规划、城市规划和区域、流域规划之中。二是将减存量与控增量统一起来，在解决污染存量的同时加强源头约束，制定基于生态环境承载力的发展规划，严控新增污染尤其要限制新上高污染高排放项目，防止新增环境污染问题。三是根据区域比较优势、功能定位和环境容量，优化钢铁、焦化、化工、电力等重点行业产业布局，坚持全省“一个标准”，不搞“梯度转移”。对待重污染企业要有“壮士断腕”的决心，加大重点行业落后产能淘汰力度，从源头推动环境经济协调发展。
坚持问题导向，打好水、气、土污染防治攻坚战。生态环境质量的改善不可能一蹴而就，运动式治理不可能实现生态环境根本好转，打好污染防治攻坚战必须精准出击，同时也要有系统思维和超前思维。一是要强化顶层设计，围绕“生态环境实现根本性好转”的既定目标，科学制定中长期生态环境总体规划，科学谋划环境质量达标的路线图。二是基于江苏省情，围绕“增蓝天、保碧水、护净土”重点打好以下标志性战役：大力推动产业结构、能源结构、运输结构、用地结构调整，打好大气污染防治攻坚战;以重点断面水质达标、长江保护修复、太湖治理、海洋污染防治等为重点，实行靶向管控和精准治理，打好水污染防治攻坚战;围绕“摸清底数、预防污染、严控风险、扩大修复”的思路，确保农产品土壤环境质量和人居环境安全，打好土壤污染防治攻坚战。三是要强化环保督察，压紧压实生态环境保护责任，切实抓好突出环境问题整改，以实际行动取信于民。
坚持系统思维，加快构建现代化生态环境治理体系。习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上强调，要加快建立健全以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系。江苏已与国家生态环境部签署了合作框架协议，要在做好生态环境治理体系和治理能力现代化全国试点的基础上，推进生态环境治理体系和治理能力现代化建设。一是加快制定水、大气、土壤污染防治、环境监测等法律法规，严格落实建设项目准入和污染物排放标准。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。二是强化污染物收集处置能力、生态环境监测监控能力、生态环境执法监管能力、生态环境综合分析决策能力、环保科技支撑能力五大能力建设，补齐污染治理能力建设短板。三是深化环境经济政策创新，充分运用市场机制和经济杠杆，激发企业治污减排的积极性。全面试行《江苏省生态环境损害赔偿制度改革方案》，督促地方政府对环境污染案件启动生态环境损害赔偿与修复机制;完善绿色金融政策，加快建设省级排污权交易平台，健全排污权交易制度，活跃排污权二级市场，扩大环境污染强制责任保险试点的行业覆盖范围。
坚持全民共治，打造共建共治共享的環境治理体系。党的十九大报告强调，着力解决突出环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。一要强化企业主体责任，加强环境信用体系创新，扩大企业信用评价结果的应用范围。将先进环境保护与社会责任理念融入企业文化中，并注重对其原料生产商的环境绩效评估。地方政府在制定政策强化企业自身环境责任的同时，鼓励大中型企业强化对其上下游配套企业的环境绩效评估。二是加强生态环境宣传教育，推进环境教育基地建设，深化“绿色细胞”创建工程，全面推进环保设施向公众开放，大力支持社会组织开展环保公益活动。三是科学引导公众参与环保监督，搭建社会公众参与环境保护的平台和载体，鼓励公众举报环境污染问题，积极主动参与环境事务管理，最终形成全社会参与、全民共治的生动格局。
（执笔人：于红霞，江苏省生态环境厅副厅长）
责任编辑：刘志刚