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摘 要： 我国《行政诉讼法》第62条及司法解释规定了作为被告的行政机关可以在诉讼中改变被诉行政行为。虽然国家对行政机关改变被诉行政行为的法律规定进行了不断的修正，但仍因为缺乏科学性而存在严重漏洞。随着社会的快速发展与进步，现实中暴露出大量被告消极改变被诉行政行为致使行政相对人的合法权益得不到有效保护的现象。因此我们有必要对其进行深入研究。
关键词： 行政机关；行政诉讼；改变权
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）23-0266-01
作者简介： 张哲（1989-），男，汉族，山西运城人，西北政法大学行政法学院2013级硕士研究生，行政法专业，研究方向：行政法。
一、行政机关改变被诉行政行为的概述
行政机关改变被诉行政行为是指在行政诉讼中作为被告的行政机关，在以人民法院为主导，其他诉讼参与人参加下的行政诉讼过程中，改变被审查的行政行为。
行政机关改变被诉行政行为包括两个方面：一是完全改变行为，即被告在诉讼中撤销或完全变更原行政行为。二是部分改变行为，即被告部分改变或者部分撤销被诉行政行为。该行为主要有以下特征：第一，该行为的主体是作出被诉行政行为的行政机关。各级权力机关、上级机关、人民法院甚至广大人民群众都有权对各种违法或不合理的行政行为，提出自己的建议，但是不能直接去替代行政机关改变其作出的行政行为。第二，该行为内容涉及面广泛。根据《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》的规定，行政机关既可以改变实体内容，也可以改变程序内容。
个人认为这一行为是诉讼行为，主要原因是行政诉讼程序中行政机关改变行政行为是基于行政诉讼法的授权，另外，行政机关改变行政行为要发生法律效力必须通过法院审查。
二、行政机关改变被诉行政行为的必要性
第一，这是依法行政的必然要求。依法行政是政治、经济及法治建设本身发展到一定阶段的必然要求。行政机关改变被诉行政行为，正是改变违法或不正当的行政行为，使行政行为合法、合理。
第二，这是行政效率的要求。行政效率衡量政府工作能力的重要指标之一。“迟来的正义非正义”，因此法律赋予行政机关在诉讼中享有对被诉行政行为的改变权，以此来提高行政效率，更好的维护行政相对人的合法权益。
第三，社会需要。随着社会转型的加快，在特定的时间内我国各种社会矛盾凸显，行政纠纷大为增加。但按照现有机制判案，很多案件官了民不了，案结事不了。这在事实上给我国现实处境下的法院造成了很大的压力。因此，允许行政机关改变被诉行政行为是现实生活的迫切需要。
三、行政机关改变被诉行政行为制度缺陷
（一）改变次数没有限制
根据我国法律的规定，行政机关改变被诉行政行为的次数并无任何限制。“有权导致任性”，拥有自由裁量权的行政机关在无限制情况下就会不断改变被诉行政行为，致使诉讼时间被延长、诉讼成本增长，使原告陷入诉累，从而不得不屈服于行政机关而撤诉。
（二）法院对原告申请撤诉的意思表示缺失科学的审查形式的规定
法院对申请撤诉审查的内容包括“申请撤诉是当事人真实意思表示”。在我国，原告申请撤诉的原因中行政机关强迫、胁迫，或者原告由于惧怕“赢一场官司，输一辈子”的心理等来自外界压力所致的非正常撤诉占据很大一部分。由于我国法律上没有相关制度，因此造成法院很难审查撤诉是否是原告真实意思表示。这样也很难实现限制行政权滥用和保护当事人权益的立法目的了。
（三）实体法律后果缺失
对被告改变被诉行政行为的实体法律后果的缺失主要体现在被告的诉权被忽略。被告改变被诉行政行为，要想发生撤诉的法律后果必须取得原告的同意。这使得在原告行使撤诉申请权的情况下，被告的诉讼权利完全依附于原告对自己权利的处分上。这种设计是违反了原被告双方诉讼权利平等原则的，被告的诉权在此制度上完全丧失了独立性。
四、行政机关改变被诉行政行为的完善建议
（一）次数限制
我们应将行政机关改变被诉行政行为的次数限定在一次，这样行政机关就会慎重对待其手中的权力。我们也可以限制行政机关改变权行使的随意性，防止行政机关恶意进行诉讼拖延，充分维护行政相对人的合法权益。
（二）对原告申请撤诉的意思表示进行实质审查
法院应当对原告因被告改变被诉行政行为而申请撤诉的意思表示进行实质性审查。我们可以设置告知制度，即法官应当履行告知义务，使原告知晓其所享有的诉讼权利。此外，在被告改变被诉行政行为情形下，法律应设置询问程序，仔细询问原告撤诉的原因、理由，尽可能获取其真实的意思表示。
（三）对行政机关改变被诉行政行为后的实体法律后果规定
在诉讼中，双方当事人的诉权平等且独立，因此法律在保护原告诉讼权利和权益同时也不应该忽略被告诉权的保护。我国台湾地区法律规定：“原告于判决确定前撤回诉之全部或一部时，被告若已为本案之言辞辩论者，应征得其同意。”因此，我们应当同样应赋予被告相应的诉权。笔者认为，法律可以规定：原告在被告改变被诉行政行为后申请撤诉的，应征得被告的同意。这样，使原被告诉权平等将更能充分体现诉讼程序的公开公平。
[ 参 考 文 献 ]
[1]章志远.略论行政诉讼一审中被告对原行政行为的改变权[J].法治论丛，2003（4）.
[2]张树义.寻求行政诉讼制度发展的良性循环[M].北京：中国政法大学出版社，2000.
[3]陆冬梅.被告改变被诉行政行为问题研究[D].广西民族大学，2011：18-19.
[4]李广宇.〈关于行政诉讼撤诉若干问题的规定〉的理解与适用[N].人民法院报，2008-02-01（7）.
关键词： 行政机关；行政诉讼；改变权
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）23-0266-01
作者简介： 张哲（1989-），男，汉族，山西运城人，西北政法大学行政法学院2013级硕士研究生，行政法专业，研究方向：行政法。
一、行政机关改变被诉行政行为的概述
行政机关改变被诉行政行为是指在行政诉讼中作为被告的行政机关，在以人民法院为主导，其他诉讼参与人参加下的行政诉讼过程中，改变被审查的行政行为。
行政机关改变被诉行政行为包括两个方面：一是完全改变行为，即被告在诉讼中撤销或完全变更原行政行为。二是部分改变行为，即被告部分改变或者部分撤销被诉行政行为。该行为主要有以下特征：第一，该行为的主体是作出被诉行政行为的行政机关。各级权力机关、上级机关、人民法院甚至广大人民群众都有权对各种违法或不合理的行政行为，提出自己的建议，但是不能直接去替代行政机关改变其作出的行政行为。第二，该行为内容涉及面广泛。根据《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》的规定，行政机关既可以改变实体内容，也可以改变程序内容。
个人认为这一行为是诉讼行为，主要原因是行政诉讼程序中行政机关改变行政行为是基于行政诉讼法的授权，另外，行政机关改变行政行为要发生法律效力必须通过法院审查。
二、行政机关改变被诉行政行为的必要性
第一，这是依法行政的必然要求。依法行政是政治、经济及法治建设本身发展到一定阶段的必然要求。行政机关改变被诉行政行为，正是改变违法或不正当的行政行为，使行政行为合法、合理。
第二，这是行政效率的要求。行政效率衡量政府工作能力的重要指标之一。“迟来的正义非正义”，因此法律赋予行政机关在诉讼中享有对被诉行政行为的改变权，以此来提高行政效率，更好的维护行政相对人的合法权益。
第三，社会需要。随着社会转型的加快，在特定的时间内我国各种社会矛盾凸显，行政纠纷大为增加。但按照现有机制判案，很多案件官了民不了，案结事不了。这在事实上给我国现实处境下的法院造成了很大的压力。因此，允许行政机关改变被诉行政行为是现实生活的迫切需要。
三、行政机关改变被诉行政行为制度缺陷
（一）改变次数没有限制
根据我国法律的规定，行政机关改变被诉行政行为的次数并无任何限制。“有权导致任性”，拥有自由裁量权的行政机关在无限制情况下就会不断改变被诉行政行为，致使诉讼时间被延长、诉讼成本增长，使原告陷入诉累，从而不得不屈服于行政机关而撤诉。
（二）法院对原告申请撤诉的意思表示缺失科学的审查形式的规定
法院对申请撤诉审查的内容包括“申请撤诉是当事人真实意思表示”。在我国，原告申请撤诉的原因中行政机关强迫、胁迫，或者原告由于惧怕“赢一场官司，输一辈子”的心理等来自外界压力所致的非正常撤诉占据很大一部分。由于我国法律上没有相关制度，因此造成法院很难审查撤诉是否是原告真实意思表示。这样也很难实现限制行政权滥用和保护当事人权益的立法目的了。
（三）实体法律后果缺失
对被告改变被诉行政行为的实体法律后果的缺失主要体现在被告的诉权被忽略。被告改变被诉行政行为，要想发生撤诉的法律后果必须取得原告的同意。这使得在原告行使撤诉申请权的情况下，被告的诉讼权利完全依附于原告对自己权利的处分上。这种设计是违反了原被告双方诉讼权利平等原则的，被告的诉权在此制度上完全丧失了独立性。
四、行政机关改变被诉行政行为的完善建议
（一）次数限制
我们应将行政机关改变被诉行政行为的次数限定在一次，这样行政机关就会慎重对待其手中的权力。我们也可以限制行政机关改变权行使的随意性，防止行政机关恶意进行诉讼拖延，充分维护行政相对人的合法权益。
（二）对原告申请撤诉的意思表示进行实质审查
法院应当对原告因被告改变被诉行政行为而申请撤诉的意思表示进行实质性审查。我们可以设置告知制度，即法官应当履行告知义务，使原告知晓其所享有的诉讼权利。此外，在被告改变被诉行政行为情形下，法律应设置询问程序，仔细询问原告撤诉的原因、理由，尽可能获取其真实的意思表示。
（三）对行政机关改变被诉行政行为后的实体法律后果规定
在诉讼中，双方当事人的诉权平等且独立，因此法律在保护原告诉讼权利和权益同时也不应该忽略被告诉权的保护。我国台湾地区法律规定：“原告于判决确定前撤回诉之全部或一部时，被告若已为本案之言辞辩论者，应征得其同意。”因此，我们应当同样应赋予被告相应的诉权。笔者认为，法律可以规定：原告在被告改变被诉行政行为后申请撤诉的，应征得被告的同意。这样，使原被告诉权平等将更能充分体现诉讼程序的公开公平。
[ 参 考 文 献 ]
[1]章志远.略论行政诉讼一审中被告对原行政行为的改变权[J].法治论丛，2003（4）.
[2]张树义.寻求行政诉讼制度发展的良性循环[M].北京：中国政法大学出版社，2000.
[3]陆冬梅.被告改变被诉行政行为问题研究[D].广西民族大学，2011：18-19.
[4]李广宇.〈关于行政诉讼撤诉若干问题的规定〉的理解与适用[N].人民法院报，2008-02-01（7）.