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[摘 要] 随着人口老龄化社会的提前到来，我国养老保险基金缺口日益扩大，养老保险基金的保值增值问题已经引起广泛关注。通过扩大投资渠道、优化投资结构、明确投资主体、提高基金统筹层次和加强基金投资监管，实现社保基金的保值增值。
[关键词] 社保基金 投资效益 投资渠道 投资监管
全国社会保障基金为中央政府集中的国家战略储备基金，由中央财政拨入资金、国有股减持所获资金和股票、划入的股权资产和经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益构成。我国已经提前步入了老龄化社会，养老问题已经成为关系民生、关系社会和谐的重要问题。社保基金也因为是“打理”保障未来居民生活基本开支所需要的“养命钱”而备受关注。截至2006年底，全国社保基金总额2827.69多亿，并且正以每年10%—15%的速度贬值。根据《2001-2005年全国社会保障基金年度报告》显示，五年间我国养老保险基金投资按成本计量方法核算的收益率分别为2.25%、2.75%、2.71%、3.32%、3.12%，略微高过近5年的通货膨胀率，远远低于发达国家10%左右的收益率。因此，如何提高我国社保基金投资的回报率，确保基金保值增值，以应对我国人口老龄化危机的提前到来,以及自然通货膨胀率的影响，是我们当前必须着力解决的重大课题。
一、我国社会保障基金的投资现状
1.投资渠道狭窄，投资结构不合理
我国社会保障基金投资的基本方针是“安全至上，控制风险，拓宽渠道，提高收益”。因此，我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标，并对养老保险基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。根据2001年公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定，社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中，银行存款和国债投资的比例不得低于50％，企业债、金融债投资的比例不得高于10％，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40％，且不允许投入高风险高收益的项目。这种投资安排一方面保障了基金运行的安全性，另一方面也说明我国基金投资渠道过于狭窄，投资结构不尽合理，资产过于集中，长此以往,不仅基金增值目标无从谈起，养老基金的偿付能力无法保障，安全性目标也会受到严重影响。
2.社会保障基金管理主体与投资主体权责不清
按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定，全国社会保障基金理事会为国务院直属正部级事业单位，其主要职责是负责管理运营全国社保基金，而社保基金投资主体应为社保基金投资管理人，即取得社保基金投资管理业务资格、根据合同受托运作和管理社保基金的专业性投资管理机构。我国目前有10家社保基金境内投资管理人（基金管理公司和投资银行）和10家社保基金境外投资管理机构。他们应该是社保基金的投资主体。但事实情况是，根据《2006年全国社会保障基金年度报告》显示，截止到2006年12月31日，全国社保基金资产总额2827.69亿元，其中：社保基金会直接投资资产1771.05亿元，占比62.63％；而委托投资资产仅1056.64亿元，占比37.37％。根据国际上养老基金的运作经验，有效的基金运作应引入竞争，由多家非政府部门依法经营，而国家管制型的基金运作，因为权责不明晰，难以有效防范基金运用过程中可能出现的欺骗、侵吞、挪用及滥用现象。同时，也直接导致了基金运作的低收益率。我国养老基金管理主体与投资主体的权责不清以及管理主体越俎代庖的现状是导致基金投资效益低下的重要制度因素，不利于我国基金投资长效机制的建立和运行。
3.行政管理体制的分散化削弱了社保基金的统一管理
当前我国社保基金实行的是区域性分级管理，养老保险基金基本上处于三级地方（省、市、县）政府的分散管理之中；由于三方责、权、利职责不清，缺乏有效的风险分担和制约机制，养老保险基金的管理比较混乱，老百姓的养命钱被挪用的现象时有发生。一方面，有些地方政府违反专款专用的原则，随意挪用、挤用养老保险基金，又无法按时偿还，从而形成了大量的呆坏账，极大的损害了广大群众缴纳养老保险的积极性和主动性，同时增加了养老保险的“隐性债务”，提高了支付风险；另一方面，当前养老保险基金的地方亏空大多由中央政府“买单”，这种责权脱节的管理体制一方面加大了中央财政的压力，另一方面也使地方政府“有恃无恐”，容易滋生贪污腐败等不正之风。
二、调整和优化社会保障基金的投资路径
1.拓宽投资渠道，优化投资结构
(1)国债和银行存款。这是我国当前最重要的养老保险基金的常规性投资渠道，尤其是国债，它一般可以认为是零风险的，安全性好，利息所得免税，在收益性上优于银行存款。但是我国现在的国债品种比较单一、期限结构不尽合理、并对利率风险很敏感,收益率也较低。因此，我国应充分发挥国债和银行存款在满足养老保险基金安全性上的特殊作用，将二者投资比例总和控制在5%以内。
(2)股票市场。2001年7月,全国社会保障基金理事会参与了中石化Ａ股的申购和配售,业界专家称此举表明我国社保基金已“悄然入市”。2001年底，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》出台，规定社会保障基金可以投资于上市流通的证券投资基金、股票及企业债券和金融债券等有价证券，所占投资比例可达 50%，这一规定为社会保障基金进入资本市场和商业化运作提供了法律依据。目前，社保基金在国内资本市场的投资额度不断扩大，投资范围几乎覆盖了中国资本市场所有符合养老金机构投资特点的投资品种，包括企业债、金融债、股票组合、回购组合、稳健组合、指数基金和参股非上市企业等。2006年，全国社保基金实现投资收益195亿元，其中50%来自于股票市场，对股票的投资比例已经达到全国社保资金总量的34%（不包括股权投资），全国社保基金已成为资本市场举足轻重的机构投资者。鉴于我国资本市场的建立和发展只有10年左右的时间，市场运行不规范，监督管理不到位，市场风险大大高于西方成熟股市的风险。且资本市场发育不完全，可供养老保险基金选择的投资渠道和投资组合种类少。因此，我们可参照国际惯例,采取由少到多、逐步推进的战略，允许养老金在控制风险的前提下，有条件、有步骤、有限度的进入证券市场，主要购买风险小、收益稳定的证券投资基金或新股。待条件更加成熟以后，再允许养老保险基金参与股票投资、信托投资、实业投资、不动产投资以及股指期货和股指期权等衍生金融工具。
(3)加大国家基础设施建设资金的投入力度。我国正处于经济建设高速发展的时期，尤其是随着十一五规划纲要的制定和实施以及建设社会主义新农村战略的实施，基础设施建设急需大量资金，这为社保基金开辟了新的广阔的投资渠道,可以为社保基金提供固定的资金存变量和长期稳定的收益。但是,我们这里说的将社会保障基金转入国家长期基础建设并不等于购买国债,因为購买国债的结果是基金投资的项目的决定权仍然掌握在政府手中,而经验表明，大部分由政府主管的基础设施建设效率较低,容易造成浪费,这对于安全性要求非常高的社会保障基金来说是致命的。因此，合理的做法是10家境内基金管理公司将基金直接或间接地参与基础设施建设的整个过程。笔者认为，社保基金投资要重点关注电力、通讯、交通、能源和农村基础设施建设等项目，这些项目投资收益不仅一般要高于其他行业，而且具有稳定性，投资风险较低，能够同时满足基金对安全性和收益性的要求，应该成为今后养老保险基金投资的重要发展方向。
(4)海外投资。由于受信用风险、外汇管制、产业分布及养老金投资法规等因素的影响，大多数国家养老金都是在上世纪70年代以后才开始涉足国际投资的。1970年的时候，只有英国和荷兰的养老金把少量的资产投资于境外。随着全球资本市场的发展，出于分散风险和获得更高利润的需要，各国纷纷加大了养老金投资于海外市场的比例，主要是投资于海外股票和债券。1998年，英国养老基金资产中18%为国外资产，法国为5%，德国为7%。在发展中国家中，2003年智利养老基金国际投资的资产比重已上升至18%，而秘鲁已经将养老基金海外投资比例的上限从10％提高到20％。这些数据表明，海外投资已经成为国际上养老金分散投资风险、提高投资效益的重要途径。结合我国的现实情况，在保障基金投资安全的前提下，从2006年年底开始，社保基金开始委托10家机构在海外进行投资，目前投资规模达16亿美元。投资产品主要分5个类别，包括全球股票（除美国以外）、美国股票、香港股票、全球债券和现金管理，投资收益率为12%。 使我国社保基金海外投资迈出了成功的第一步。笔者认为，社保基金海外投资的开展，不仅要借鉴其他国家的有益经验，进一步加快海外投资的步伐、扩大投资比例，更应加大对海外投资的监管力度、优化投资结构，保证基金投资的安全性。
2.明确投资主体，提高投资效益
社会保障基金属于社会性公共基金，目标是由社会自治性机构组织管理，避免各级政府及任何机构对社会保障基金的影响和干预。而我国当前的投资机构主要是全国社保基金理事会，因此应根据所有权与经营权分离的原则，采取委托经营方式 (基金管理中心不直接进行投资)，通过竞争，明确高资信、高效益并经过基金理事会资格认定的基金管理公司或银行的投资主体地位，使全国社保基金理事会逐步退出投资领域，回归其管理主体的位置。同时，基于社保基金的特殊性，有必要考虑成立专门的养老保险投资银行。为避免重复投资，国家应对养老保险投资银行的投资工具、投资收益和投资渠道有一个不同于现有基金管理公司和一般性商业银行的规定，并在税收政策等方面予以优惠，以促使其努力开发新型投资工具，积极吸引国内外优秀的投资管理人才，从而在根本上提高我国养老保险基金的整体投资效益。
3.加强制度设计，提高统筹层次，降低运行成本
截至2006年，全国已有12个省份实现和基本实现社保基金省级统筹。针对我国当前社保基金区域分割和行政干预严重的现状，我们应加强制度设计的力度，协调关系，尽快建立社保基金垂直管理体系，统一管理、统一分配，由当前的县市统筹向省级统筹发展，并最终实现全国统筹，以加大基金调剂功能，消除参保职工跨地区流动的障碍。同时，应建立中央与地方的风险分担和权利制约机制，实现集中管理，避免“隐性债务”的进一步增加，减少中央财政的压力，降低基金分散管理的风险。此外，在统筹层次上移的过程中，要注意调动市县两级政府的积极性，建立有效的中央、省、市、县四级责任分担机制，做到责任明确，各尽其职。
4.强化对社保基金投资的监管
一方面要在《全国社会保障基金暂行管理办法》基础上尽快出台《社会保障法》和《社会保障基金投资法》及其相关法律解释和实施细则，对基金投资主体、投资结构、投资方向、收益程度、风险管理等做出规定，使基金投资及其监管和保护有法可依。另一方面要加快建立健全社保基金投资监督机制。在中央和省一级政府设立独立于社保基金理事会的社保基金投资监督委员会，由劳动和社会保障、财政、审计、纪检等有关部門参加，以提高社保基金投资的安全性。
参考文献：
[1]胡 莹:社会保障基金的投资运营机制探讨[J].甘肃政法成人教育学院学报，2005，（1）
[2]刘 磊:社会保障基金有效投资的分析[J].吉林财税高等专科学校学报，2002，（2）
[3]姜仁峰:投资多元化－社会保障基金保值增值的必然选择[J].广东财经职业技术学院学报，2004，（6）
[4]张国平．我国现行社会保障基金制度中存在的问题及对策[J].财会研究，2005，（2）
[5]2006年全国社保基金年度报告：http://www.ssf.gov.cn/web/Column.asp?ColumnId=10
[关键词] 社保基金 投资效益 投资渠道 投资监管
全国社会保障基金为中央政府集中的国家战略储备基金，由中央财政拨入资金、国有股减持所获资金和股票、划入的股权资产和经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益构成。我国已经提前步入了老龄化社会，养老问题已经成为关系民生、关系社会和谐的重要问题。社保基金也因为是“打理”保障未来居民生活基本开支所需要的“养命钱”而备受关注。截至2006年底，全国社保基金总额2827.69多亿，并且正以每年10%—15%的速度贬值。根据《2001-2005年全国社会保障基金年度报告》显示，五年间我国养老保险基金投资按成本计量方法核算的收益率分别为2.25%、2.75%、2.71%、3.32%、3.12%，略微高过近5年的通货膨胀率，远远低于发达国家10%左右的收益率。因此，如何提高我国社保基金投资的回报率，确保基金保值增值，以应对我国人口老龄化危机的提前到来,以及自然通货膨胀率的影响，是我们当前必须着力解决的重大课题。
一、我国社会保障基金的投资现状
1.投资渠道狭窄，投资结构不合理
我国社会保障基金投资的基本方针是“安全至上，控制风险，拓宽渠道，提高收益”。因此，我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标，并对养老保险基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。根据2001年公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定，社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中，银行存款和国债投资的比例不得低于50％，企业债、金融债投资的比例不得高于10％，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40％，且不允许投入高风险高收益的项目。这种投资安排一方面保障了基金运行的安全性，另一方面也说明我国基金投资渠道过于狭窄，投资结构不尽合理，资产过于集中，长此以往,不仅基金增值目标无从谈起，养老基金的偿付能力无法保障，安全性目标也会受到严重影响。
2.社会保障基金管理主体与投资主体权责不清
按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定，全国社会保障基金理事会为国务院直属正部级事业单位，其主要职责是负责管理运营全国社保基金，而社保基金投资主体应为社保基金投资管理人，即取得社保基金投资管理业务资格、根据合同受托运作和管理社保基金的专业性投资管理机构。我国目前有10家社保基金境内投资管理人（基金管理公司和投资银行）和10家社保基金境外投资管理机构。他们应该是社保基金的投资主体。但事实情况是，根据《2006年全国社会保障基金年度报告》显示，截止到2006年12月31日，全国社保基金资产总额2827.69亿元，其中：社保基金会直接投资资产1771.05亿元，占比62.63％；而委托投资资产仅1056.64亿元，占比37.37％。根据国际上养老基金的运作经验，有效的基金运作应引入竞争，由多家非政府部门依法经营，而国家管制型的基金运作，因为权责不明晰，难以有效防范基金运用过程中可能出现的欺骗、侵吞、挪用及滥用现象。同时，也直接导致了基金运作的低收益率。我国养老基金管理主体与投资主体的权责不清以及管理主体越俎代庖的现状是导致基金投资效益低下的重要制度因素，不利于我国基金投资长效机制的建立和运行。
3.行政管理体制的分散化削弱了社保基金的统一管理
当前我国社保基金实行的是区域性分级管理，养老保险基金基本上处于三级地方（省、市、县）政府的分散管理之中；由于三方责、权、利职责不清，缺乏有效的风险分担和制约机制，养老保险基金的管理比较混乱，老百姓的养命钱被挪用的现象时有发生。一方面，有些地方政府违反专款专用的原则，随意挪用、挤用养老保险基金，又无法按时偿还，从而形成了大量的呆坏账，极大的损害了广大群众缴纳养老保险的积极性和主动性，同时增加了养老保险的“隐性债务”，提高了支付风险；另一方面，当前养老保险基金的地方亏空大多由中央政府“买单”，这种责权脱节的管理体制一方面加大了中央财政的压力，另一方面也使地方政府“有恃无恐”，容易滋生贪污腐败等不正之风。
二、调整和优化社会保障基金的投资路径
1.拓宽投资渠道，优化投资结构
(1)国债和银行存款。这是我国当前最重要的养老保险基金的常规性投资渠道，尤其是国债，它一般可以认为是零风险的，安全性好，利息所得免税，在收益性上优于银行存款。但是我国现在的国债品种比较单一、期限结构不尽合理、并对利率风险很敏感,收益率也较低。因此，我国应充分发挥国债和银行存款在满足养老保险基金安全性上的特殊作用，将二者投资比例总和控制在5%以内。
(2)股票市场。2001年7月,全国社会保障基金理事会参与了中石化Ａ股的申购和配售,业界专家称此举表明我国社保基金已“悄然入市”。2001年底，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》出台，规定社会保障基金可以投资于上市流通的证券投资基金、股票及企业债券和金融债券等有价证券，所占投资比例可达 50%，这一规定为社会保障基金进入资本市场和商业化运作提供了法律依据。目前，社保基金在国内资本市场的投资额度不断扩大，投资范围几乎覆盖了中国资本市场所有符合养老金机构投资特点的投资品种，包括企业债、金融债、股票组合、回购组合、稳健组合、指数基金和参股非上市企业等。2006年，全国社保基金实现投资收益195亿元，其中50%来自于股票市场，对股票的投资比例已经达到全国社保资金总量的34%（不包括股权投资），全国社保基金已成为资本市场举足轻重的机构投资者。鉴于我国资本市场的建立和发展只有10年左右的时间，市场运行不规范，监督管理不到位，市场风险大大高于西方成熟股市的风险。且资本市场发育不完全，可供养老保险基金选择的投资渠道和投资组合种类少。因此，我们可参照国际惯例,采取由少到多、逐步推进的战略，允许养老金在控制风险的前提下，有条件、有步骤、有限度的进入证券市场，主要购买风险小、收益稳定的证券投资基金或新股。待条件更加成熟以后，再允许养老保险基金参与股票投资、信托投资、实业投资、不动产投资以及股指期货和股指期权等衍生金融工具。
(3)加大国家基础设施建设资金的投入力度。我国正处于经济建设高速发展的时期，尤其是随着十一五规划纲要的制定和实施以及建设社会主义新农村战略的实施，基础设施建设急需大量资金，这为社保基金开辟了新的广阔的投资渠道,可以为社保基金提供固定的资金存变量和长期稳定的收益。但是,我们这里说的将社会保障基金转入国家长期基础建设并不等于购买国债,因为購买国债的结果是基金投资的项目的决定权仍然掌握在政府手中,而经验表明，大部分由政府主管的基础设施建设效率较低,容易造成浪费,这对于安全性要求非常高的社会保障基金来说是致命的。因此，合理的做法是10家境内基金管理公司将基金直接或间接地参与基础设施建设的整个过程。笔者认为，社保基金投资要重点关注电力、通讯、交通、能源和农村基础设施建设等项目，这些项目投资收益不仅一般要高于其他行业，而且具有稳定性，投资风险较低，能够同时满足基金对安全性和收益性的要求，应该成为今后养老保险基金投资的重要发展方向。
(4)海外投资。由于受信用风险、外汇管制、产业分布及养老金投资法规等因素的影响，大多数国家养老金都是在上世纪70年代以后才开始涉足国际投资的。1970年的时候，只有英国和荷兰的养老金把少量的资产投资于境外。随着全球资本市场的发展，出于分散风险和获得更高利润的需要，各国纷纷加大了养老金投资于海外市场的比例，主要是投资于海外股票和债券。1998年，英国养老基金资产中18%为国外资产，法国为5%，德国为7%。在发展中国家中，2003年智利养老基金国际投资的资产比重已上升至18%，而秘鲁已经将养老基金海外投资比例的上限从10％提高到20％。这些数据表明，海外投资已经成为国际上养老金分散投资风险、提高投资效益的重要途径。结合我国的现实情况，在保障基金投资安全的前提下，从2006年年底开始，社保基金开始委托10家机构在海外进行投资，目前投资规模达16亿美元。投资产品主要分5个类别，包括全球股票（除美国以外）、美国股票、香港股票、全球债券和现金管理，投资收益率为12%。 使我国社保基金海外投资迈出了成功的第一步。笔者认为，社保基金海外投资的开展，不仅要借鉴其他国家的有益经验，进一步加快海外投资的步伐、扩大投资比例，更应加大对海外投资的监管力度、优化投资结构，保证基金投资的安全性。
2.明确投资主体，提高投资效益
社会保障基金属于社会性公共基金，目标是由社会自治性机构组织管理，避免各级政府及任何机构对社会保障基金的影响和干预。而我国当前的投资机构主要是全国社保基金理事会，因此应根据所有权与经营权分离的原则，采取委托经营方式 (基金管理中心不直接进行投资)，通过竞争，明确高资信、高效益并经过基金理事会资格认定的基金管理公司或银行的投资主体地位，使全国社保基金理事会逐步退出投资领域，回归其管理主体的位置。同时，基于社保基金的特殊性，有必要考虑成立专门的养老保险投资银行。为避免重复投资，国家应对养老保险投资银行的投资工具、投资收益和投资渠道有一个不同于现有基金管理公司和一般性商业银行的规定，并在税收政策等方面予以优惠，以促使其努力开发新型投资工具，积极吸引国内外优秀的投资管理人才，从而在根本上提高我国养老保险基金的整体投资效益。
3.加强制度设计，提高统筹层次，降低运行成本
截至2006年，全国已有12个省份实现和基本实现社保基金省级统筹。针对我国当前社保基金区域分割和行政干预严重的现状，我们应加强制度设计的力度，协调关系，尽快建立社保基金垂直管理体系，统一管理、统一分配，由当前的县市统筹向省级统筹发展，并最终实现全国统筹，以加大基金调剂功能，消除参保职工跨地区流动的障碍。同时，应建立中央与地方的风险分担和权利制约机制，实现集中管理，避免“隐性债务”的进一步增加，减少中央财政的压力，降低基金分散管理的风险。此外，在统筹层次上移的过程中，要注意调动市县两级政府的积极性，建立有效的中央、省、市、县四级责任分担机制，做到责任明确，各尽其职。
4.强化对社保基金投资的监管
一方面要在《全国社会保障基金暂行管理办法》基础上尽快出台《社会保障法》和《社会保障基金投资法》及其相关法律解释和实施细则，对基金投资主体、投资结构、投资方向、收益程度、风险管理等做出规定，使基金投资及其监管和保护有法可依。另一方面要加快建立健全社保基金投资监督机制。在中央和省一级政府设立独立于社保基金理事会的社保基金投资监督委员会，由劳动和社会保障、财政、审计、纪检等有关部門参加，以提高社保基金投资的安全性。
参考文献：
[1]胡 莹:社会保障基金的投资运营机制探讨[J].甘肃政法成人教育学院学报，2005，（1）
[2]刘 磊:社会保障基金有效投资的分析[J].吉林财税高等专科学校学报，2002，（2）
[3]姜仁峰:投资多元化－社会保障基金保值增值的必然选择[J].广东财经职业技术学院学报，2004，（6）
[4]张国平．我国现行社会保障基金制度中存在的问题及对策[J].财会研究，2005，（2）
[5]2006年全国社保基金年度报告：http://www.ssf.gov.cn/web/Column.asp?ColumnId=10