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【摘 要】横向生态转移支付法治化意味着标准的制度化、行为的规范化、权利义务设计的合理化以及监管的常态化。外部性及公共物品和公共资源理论、法治理论、民族发展理论是民族地区与受益地区横向生态转移支付法治化构建的理论基础，通过法律关系主体的确定、权利义务的设计、法律责任的安排，将横向生态转移支付纳入法治化的轨道，能够充分保障民族地区重要生态功能区所获得的资金支持随着所提供的生态服务质量的提高、数量的增加而持续稳定增长，能够更好地解决新时期民族地区“不平衡不充分发展问题”，对于发展民族经济、巩固边疆、加强民族团结和铸牢中华民族共同体意识意义深远。
【关键词】民族地区;横向生态转移支付;法治化;生态公共产品
【作 者】谭洁，广西民族大学法学院副教授，硕士生导师，广西民族法与区域治理研究协同创新中心研究员。广西南宁，530006。
【中图分类号】F810.7 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2020）01-0128-008
一、问题的提出与文献回顾
横向生态转移支付是自然资源消费地区或生态系统服务的受益地区向自然资源产地或生态系统服务功能区提供生态补偿转移支付资金，主要指政府间的资金流动，也包括相关企业和部门之间的资金流动。[1]国务院办公厅2016年5月印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出，在中央转移支付这种纵向的生态保护补偿之外，要推进横向生态保护补偿。鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。逐步构建以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制。2016年12月财政部、环境保护部、发展改革委、水利部联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，提出了“试点先行、分步推进”的基本原则，鼓励坚持先易后难，在积极推动各省（区、市）建立本行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制的同时，扩大跨省流域上下游横向生态保护补偿机制试点范围，积累经验后，再逐步扩展至跨多个省份的流域，并不断探索在其他生态环境要素开展补偿的可行性及实现路径，不断增强横向生态保护补偿机制的政策效能。2019年1月3日，广西壮族自治区政府、广东省政府双方本着互惠互利、合作共赢的原则，签订了九洲江流域上下游横向生态补偿的协议（2018-2020年），这是两省（区）为保护和改善九洲江流域水环境质量，保障饮水安全，在2015-2017年九洲江流域上下游横向生态补偿工作取得良好成效的基础上签署的协议。[2]协议的签订是承担保护生态重大责任的民族地区与受益地区建立横向生态转移支付的有益尝试。然而，协议对于构建横向生态转移支付中的重点和难点问题，并未给出翔实的解决方案，如：补偿标准的确定、权利义务的设计、法律后果的承担等。这些问题的研究和解决，对于积累和推广经验，促进横向生态保护补偿机制的发展和完善大有裨益。
自从“可持续发展”上升为基本国策以后，学界对于横向生态转移支付的关注和研究持续不断，成果主要集中在流域上下游之间横向生态转移支付的构建上。张陆彪、郑海霞通过研究世界各地的成功案例，认为中国流域生态服务市场的形成应具备的条件是：流域上下游生态服务供需矛盾尖锐、公众对流域生态服务功能与价值的认可、流域生态服务形成机制清晰、可操作性的规则、清晰的产权、良好的成本效益。[3]黄北新研究了建立跨区域河流污染经济补偿机制的必要性、法律依据以及应遵循的原则，并根据《地表水环境质量标准》探讨了经济补偿的初步确定方法。[4]张惠远、任勇通过研究认为，建立东江源区生态补偿机制的总体思路是：以东江源国家级生态功能保护区建设为平台，明确国家、流域上下游各方责任，广泛吸纳社会资金投入，把各方面积极性有效调动起来，建立起责任、监督、补偿三方面有机结合的协作机制。[5]金大刚、刘薇对广西珠江流域水源涵养林效益补偿问题进行了探讨，从收取水资源使用费、征收生态服务功能消费税、实物补偿、政府给予经济补偿等方面设计流域补偿方式，对流域补偿进行制度安排。[6]刘玉龙在对新安江流域上游地区水资源经济价值估算、上游地区水生态保护与建设投入、上游地区水生态效益分享与成本分担等问题研究的基础上，设计了新安江流域生态共建共享机制框架。[7]
近年来，在统筹推进“五位一体”总体布局的引领下，国家加快健全生态保护补偿机制的步伐，关于横向生态转移支付的研究成果也越来越丰硕。有学者从宏观上探讨横向财政转移支付体系及实施机制的构建。如：史丹、吴仲斌建议在建立横向财政转移支付制度的初期，可考虑横向转移支付纵向化，将生态受益区向生态保护区的转移支付统一上缴给上级政府，由上级政府财政通过纵向转移支付将横向生态补偿资金拨付给生态保护区政府。[8]石意如、向鲜花通过明确地区主体功能的评价指标、计算地区主体功能量化值、确定横向转移支付转入地区与转出地區的标准、计算转移支付金额、完善全程监督，提出构建一种可持续的主体功能导向的自发型横向转移支付的构想。[9]王德凡在探究建立横向财政转移支付体系必要性的基础上，构建以“生态补偿基金”为核心的区域政府间横向财政转移支付体系，并针对可能出现的障碍提出有针对性的保障措施。[10]也有学者从微观的角度，结合具体的项目对横向生态补偿标准及资金分配机制进行研究。如：朱九龙分别利用生态系统服务价值法和生态保护总成本法，对南水北调中线工程水源区生态补偿标准进行测算，并以此为基础对生态补偿资金进行分配。[11]段铸、刘艳、孙晓然通过对居民补偿意愿的调查，选择条件价值法和机会成本法对京津冀横向生态补偿标准进行量化，提出京津冀横向生态补偿财政转移支付资金的获取途径以及完善有关生态补偿法律法规和监督机制构建的政策建议。[12]广西财政厅课题组探讨了在推进西江跨省流域上下游横向生态补偿中存在的困难，同时借鉴了新安江的经验措施，提出完善顶层框架设计、明确考核指标、建立资金分配机制、加强监管与绩效考核等建议。[13] 纵观学界对横向生态转移支付的研究，鲜有从法律关系主体、内容和法律责任等方面深入研究法律制度如何完善的成果，以民族地区重点生态功能区县为个案，以法律关系主体、内容和法律责任为分析框架，对民族地区横向生态转移支付的法治化构建的研究成果几乎没有。
二、民族地区与受益地区横向生态转移支付法治化构建的理论基础
（一）外部性及公共物品和公共资源理论
“外部性”作为一个正式的概念，二十世纪初由著名经济学家马歇尔提出，[14]310并得到了经济学家庇古、曼昆和保罗·萨缪尔森的丰富和发展。庇古定义了“外部性”，并将“外部性”区分为外部经济性和外部不经济性，使他人获益而未获得报酬的行为具有外部经济性（正外部性），给他人造成损害而未支付任何补偿的行为具有外部不经济性（负外部性）。[15]154曼昆教授对“外部性及其分类”做出了言简意赅的归纳，“当一个人从事一种影响旁观者福利并对这种影响既不付报酬又不得报酬的活动时，就产生了外部性。如果对旁观者的影响是不利的，就称为负外部性;如果这种影响是有利的，就称正外部性”。[16]211 保罗·萨缪尔森教授对“外部性”的定义是：是一种其影响无法完全地体现在价格和市场交易之上的行为，如果主体并不需要就其危害行为向人们进行补偿，这是负外部性的表现;如果主体在享用好处时并不需要向提供好处的人付款，这是正外部性的表现。[16]320如今，外部性理论已发展成一个较完善的体系，并被广泛和深入地应用到环境保护领域。
曼昆和萨缪尔森对“外部性”问题的研究与公共物品和公共资源密切相关。曼昆分析认为，由于公共物品既无排他性又无消费中的竞争性，因而不能阻止人们使用一种公共物品，一个人享有一种公共物品并不减少另一个人对它的使用;公共资源虽然没有排他性，但具有消费中的竞争性，即一个人享用一种公共资源，留给其他人的资源就会减少。[16]234两者的共同之处是没有排他性，因而无法阻止人们的使用，任何人都可以免费使用，于是就会产生“搭便车”的问题，这是“正外部性”的表现;公共资源在消费中的竞争性还会产生“负外部性”问题，表现为过度消耗的“公地悲剧”。解决“外部性”问题的根本途径是：政府管制、税收、将公共物品和公共资源转换为私人物品。萨缪尔森认为：公共品的有效提供通常需要政府行为，而私人品则可由市场进行有效的分配。[17]321
民族地区提供的生态产品是一种典型的公共产品，其受益范围不仅仅局限于民族地区，为了有效弥补民族地区为提供生态公共产品而付出的代价、牺牲的利益，同时为了避免受益地区“搭便车”的问题，需要建立一种制度来平衡各方的利益，确保权责利相统一，更好地实现公平和正义。
（二）法治理论
法治是一个多层次涵义丰富的概念，学术界对于“什么是法治”“法治的判断标准”“法治的功能”“法治的实现路径”等问题的探讨仁者见仁，智者见智。党的十八大后，我们党在完善“五位一体”的总体布局之后提出了“四个全面”的战略布局，其中“全面依法治国”成为新时代中国特色社会主义的本质要求和重要保障。[18]
习近平总书记在十九大报告中从“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等八个方面归纳了如何深化依法治国实践。[19]38他同时指出，全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。公正是法治的生命线。[20]94习近平新时代中国特色社会主义法治思想，是中国特色社会主义法治理论的灵魂，其蕴含的统筹布局的战略观、治国理政的方略观、公平正义的价值观、党法统一的政治观、人民为本的主体观、宪法至上的权威观、全面推进的系统观、良法善治的治理观、于法有据的改革观、依法治权的监督观、民族复兴的强国观、命运共同体的全球观等新观点新理念新思想，是这一思想的精髓要义。[21]财政法治领域要求通过明确界定事权与支出责任范围、强化权力监督、落实权利保障、保证权责利相一致等来实现良法善治，与习近平新时代中国特色社会主义法治思想是一脉相承的。这是在民族地区与受益地区构建横向生态转移支付的重要理论基础。
（三）民族发展理论
新时代民族发展理论的核心内容包括共享发展、绿色发展和可持续发展。共享发展不仅是中国特色社会主义的基本理念和本质要求，也是民族法治建设的基本任务。坚持在发展中保障和改善民生，增进民族地区民生福祉，让各族人民共享改革的成果，是维护社会公平正义、增进民族团结的重要内容。[18]绿色发展和可持续发展是共享发展的基础和保障。要加快少数民族和民族地区发展，推进基本公共服务均等化，提高把“绿水青山”转变为“金山银山”的能力，让改革发展成果更多更公平惠及各族人民，不断增强各族人民的获得感、幸福感、安全感，让各族人民共创美好未来、共享中华民族新的光荣和梦想。[22]
民族地区既是自然资源富集的地区，也是生态環境脆弱的地区，同时又是边疆地区、贫困地区，生态问题和贫困问题相互交织。民族地区特殊的政治、经济、历史、文化、自然、地理等多重复杂因素决定了民族地区已经成为新时期解决“不平衡不充分发展问题”的重点区域，民族发展理论为我们解决这一难题提供了重要的理论指导。民族地区与受益地区横向生态转移支付的法治化构建就是践行民族发展理论有效的财政尝试。在历经“先污染后治理的老路”“以牺牲环境为代价换取一时发展的邪路”“守着绿水青山苦熬的穷路”之后，民族地区亟待国家出台有针对性的、灵活多样的特殊财政政策，以弥补其为环境保护、提供生态产品付出的巨大代价，让当地民众认识到“绿水青山”可以源源不断地带来“金山银山”，“绿水青山”本身就是“金山银山”，将民族地区的生态优势有效变为经济优势，着力解决民族地区环境保护的“正外部性”以及“不平衡不充分发展”的问题。这对于发展民族经济、巩固边疆、加强民族团结和促进祖国统一具有举足轻重的作用。
三、民族地区与受益地区横向生态转移支付构建的法律依据 《中华人民共和国民族区域自治法》第66条1给为国家生态平衡、环境保护作出贡献的民族自治地方获得生态补偿提供了直接的法律依据。2015年12月22日，全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国民族区域自治法》实施情况的报告在分析该法贯彻实施中面临的困难及存在的一些问题中指出，民族地区是我国的水系源头区、生态屏障区和资源富集区，在生态建设中处于重要位置，具有重要作用，但民族地区生态建设面临着严峻的形势，生态建设任务繁重。一是生态状况堪忧。水土流失，土地石漠化、荒漠化，草原沙化、退化，湿地萎缩等问题突出。二是发展与保护矛盾突出。民族地区大多是生态保护区，25个国家重点生态功能区有23个在民族地区，产业选择、项目引进受到较大限制。三是生态补偿不到位。民族地区普遍反映，目前的生态补偿范围小，补偿标准低，难以适应生态文明建设的实际需要和弥补农牧民的实际损失。[23]
《中华人民共和国民族区域自治法》第64条2可以作为横向生态转移支付间接的法律依据。根据当然解释，该条文蕴含着理所当然、不言自明的道理：没有履行环境保护义务的民族自治地方都可以与经济发达地区开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，那么履行环境保护义务、提供生态产品的民族自治地方就更应该得到经济发达的受益地区的补偿和帮助支持，通过“举重名轻”“举轻名重”来解释法条中蕴含的理所当然、不言自明的道理。《中华人民共和国环境保护法》第31条3进一步为实施生态保护的民族自治地方与受益地区之间建立横向生态转移支付提供了直接的法律依据，但更为具体详细的内容还需在实践中不断丰富。
2005年5月实施的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第8条第3款对我国生态补偿机制作了原则性规定4，该法条明确规定了生态补偿应遵循“开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿”的原则，其中补偿主体是环境资源的开发者、破坏者以及生态环境的受益者，补偿对象是在野生动物保护区和自然保护区建设等生态环境保护方面作出贡献的民族自治区、自治州、自治县。由于该条款对我国生态补偿机制只是原则性规定，生态补偿的具体标准和实现形式等内容还有待在实践中不断完善。
四、民族地区与受益地区横向生态转移支付法律关系主体的确定
横向生态转移支付的建立源于生态环境保护的正外部性。生态环境保护是一项重大的系统工程，各级政府不同的事权范围所对应的支出责任各不一样;提供全国性生态产品属于中央政府的事权范围，应当由中央财政负担;提供地方性生态产品属于地方政府的事权范围，应当由地方财政负担;提供跨区域生态产品属于保护区和受益区地方政府共同的事权范围，有的甚至还涉及中央政府的事权范围，理应由相关地方财政和中央财政共同负担。横向生态转移支付就是一种由保护区和受益区地方政府共同承担生态环境保护事权的财政手段。横向生态转移支付法律关系主体就是权利的享有者和义务的履行者，具体包括横向生态转移支付资金的支付主体和接受主体。
广西金秀瑶族自治县（以下简称金秀县）绝大部分处于大瑶山主体山脉上，山势大致呈东北——西南走向，中心高，四周低。山上动、植物资源十分丰富，是广西最大的水源林和水源中心之一，植物种类共有213种、870属、2235种，居广西各县之首，[24]751既是国家级森林公园，又是国家级自然保护区，是我国罕有拥有“水库”“碳库”“氧库”“物种基因库”的生态大县。2016年金秀县被纳入国家重点生态功能区的范围，类型为水土保持型。水土保持型国家重点生态功能区是指承担水土保持重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。[25]151此类重点生态功能区的功能定位是：保障国家生态安全的重要区域，同时也是人与自然和谐相处的示范区。因此，这一区域要以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。金秀县作为保护和修复生态环境、提供生态产品的国家重点生态功能区，同时又是国家新时期扶贫开发工作重点县，是横向生态转移支付资金的接受主体。
横向生态转移支付资金支付主体的确定取决于生态产品受益范围的大小。金秀县是广西珠江流域防护林工程建设重点县之一，森林生态效益十分明显，县域内发源的支流年流量为25.7亿立方米，占整个珠江流域的7.65‰，直接灌溉着周边5个市（桂林、柳州、贵港、梧州、来宾）和7个县（蒙山、荔浦、鹿寨、象州、武宣、桂平、平南）200多万亩水田和1500万亩耕地，并为500多万人口提供生产和生活用水。据测算，金秀县生态系统服务功能年价值量达25.8亿元（其中森林涵养水源价值达4.9亿元），每年产生的社会生态效益高达49.8亿元。1如此重要的生态环境的维护者、生态产品的提供方，其维护生态环境的行为应当倍加激励，提供的生态产品应当获得对价，然而事实上，目前金秀县获得的各种生态补助主要是纵向的补助，且与该县对生态环境保护的投入量和贡献值不匹配。如：2014—2018年，上级财政按照重点生态功能区转移支付办法及测算标准，共下达金秀县重点生态功能区转移支付补助资金24，517万元，其中：2014年3540万元，2015年3734万元，2016年5121万元，2017年6074万元，2018年6048万元。①这笔资金远远不能满足金秀县生态环境保护的投入需求。这种生态环境保护投入和贡献与获得不成正比的现象不仅在金秀存在，在其他国家重点生态功能区县也普遍存在，极大地影响了生态环境保护的成效和可持续性。亟待在纵向生态转移支付的基础上，建立横向生态转移支付，明确受益主体的范围，并将受益主体确定为横向生态转移支付资金的支付主体。如广西壮族自治区人民政府办公厅《关于大瑶山水源林管护经费问题的批复》（桂政办函〔1993〕15号），广西财政从1994年起，对大瑶山水源林所在地金秀县的管护经费实行补偿，具体做法是：由受益的柳州市、桂林市、梧州市、贵港市在年度结算时作专项上缴自治区，由自治区对来宾市金秀县给予專项补助，并以1993年管护经费为基数，此后每年递增10%。[26] 五、民族地区与受益地区横向生态转移支付法律关系主体权利义务的设计
当前民族地区“富饶的贫困”现象十分突出。[27]长期以来，我国东部发达地区和中西部落后的民族地区的经济发展水平与所承担的生态补偿责任之间呈反比关系，即：经济发展水平高的地区往往承担相对较轻的生态环境补偿责任，反之，经济落后的西部民族地区却履行较多的生态环境补偿义务。从我国利用自然生态资源推动经济发展的实际情况来看，西部落后的民族地区源源不断地为东部地区经济社会发展提供自然资源和生态环境公共产品，却没能获得相应的对价，这不仅会加重民族地区不平衡不充分发展的程度，更不符合公平正义的价值。美国著名经济学家曼昆教授指出，在所有的情况下，市场没有有效地配置资源，是因为没有很好地建立产权，也就是说，某些有价值的东西并没有在法律上明确其所有者的权利。[16]246应当尽快在确定法律关系主体的前提下，明确主体的权利义务和责任，做到权责利相统一。
金秀县作为生态环境公共产品的供给方，为履行保护生态环境的义务付出很大的代价，理应享有接受受益方支付的对价转移支付资金的权利。尽管1993年广西已经建立大瑶山水源林横向补偿机制，然而，2018年金秀县获得的补助总数为322万元，与实际需要相比，每年约缺口1178万元。①按照“权利义务对等原则”，在计算对价转移支付的额度时应当充分考虑该县为履行保护生态环境的义务而牺牲的经济利益。
其一，金秀县是以林业为主的山区县，林木区划为公益林后，对原来依靠林木为主要经济收入来源的林农来说，目前国家每亩每年15元的管护补偿标准（国有林场仅为每亩每年8元），远远解决不了山区群众生活出路的实际困难。据测算，补偿标准需提高到每年每亩50元以上，才能较好维护公益林所有者的合法权益，并形成激励机制，调动林权所有者保护和管理公益林的积极性。按每亩50元计算，全县181.48万亩重点公益林的生态效益每年要给予补偿9074万元，与当前补贴标准相比缺口7000万元左右。此外，禁伐天然林及实行公益林补偿机制后，经营方式改变，国有林场一直靠伐木来维持职工生活的480名职工（其中在职140人、退休340人）没有了生活来源，在2018年纳入财政供养，每年地方财政需增加支出1542万元。①
其二，2016年金秀县被纳入水土保持型国家重点生态功能区的范围，承担着繁重的保护和修复生态环境的任务，如：大力推行节水灌溉和雨水集蓄利用，发展旱作节水农业;限制陡坡垦殖和超载过牧;加强小流域综合治理，实行封山禁牧，恢复退化植被;加强对能源和矿产资源开发及建设项目的监管，加大矿山环境整治修复力度，最大限度地减少人为因素造成新的水土流失;拓宽农民增收渠道，解决农民长远生计，巩固水土流失治理、退耕还林、退牧还草成果。这些任务的完成，需要大量财政投入。金秀县水利局设有水土保持站，核定编制5人，实有人员5人，另有退休人员5人。2014—2018年从县级财政公共预算中仅仅安排211万元用于水土保持站人员及工作经费，并未安排有专项水土保持转移支付资金。因此，水土保持资金缺口应当在确定横向转移支付的额度时予以考虑。
其三，国家重点生态功能区实行产业准入负面清单制度，其经济发展受到很多限制。根据《金秀瑶族自治县国家重点生态功能区产业准入负面清单制度工作方案》的规定，凡是列入产业准入负面清单禁止类项目，全县一律不得准入，投资主管部门不得予以审批、核准、备案，各金融机构不得发放贷款，自然资源、城乡建设、生态环境、市场监管等部门不得办理有关手续，水、电、气等有关管理单位不得提供保障。凡是列入产业准入负面清单限制类的项目，必须同时满足相应行业和相应区域的要求，方可准入。凡违反规定批准其进行投融资建设或生产的，要追究有关单位和人员的责任。如果金秀县由于施行产业准入负面清单制度而牺牲的利益得不到合理补偿，就会影响这项制度实施的效果和可持续性，最终阻碍国家重点生态功能区建设的步伐，降低生态产品供给的数量和质量。因此，受益地区在享有获得约定数量和质量的生态产品的权利时，也应当充分考虑金秀县由于施行产业准入负面清单制度而牺牲的利益，履行同等价值的横向转移支付的支付义务。
六、民族地区与受益地区横向生态转移支付法律后果的承担
法律对人们行为的调整主要就是通过权利义务的设定和履行，并辅之以相应的法律后果来实现的，即法律通过规定人们的权利和义务来分配利益，通过规定法律后果来对这种分配加以激励和保障，以此影响人们的动机和行为，有效调整社会关系。横向生态转移支付的法律后果是对资金的支付主体和接受主体权利义务的再分配，其分配方式是：确定法律关系主体遵守行为准则时法律所持的态度和采取的措施，以及违反法律所规定的行为准则时所应承担的责任、履行方式。前者是肯定式后果，后者是否定式后果。无论肯定式还是否定式法律后果，都有一般和具体之分。如果人们模范地和成绩显著地遵守“提倡性规范”1，则可以获得具体形式的肯定，如：奖励;如果人们违反“强行性规范”，会导致具体形式的否定，这种否定式后果的构成包括两个相关联的环节，即法律责任与法律制裁，法律责任是行为人违反法律规定的义务所应付出的代价，法律制裁则是由国家机关强制违法行为人履行其应负的法律责任。[28]101
横向生态转移支付法律制度属于经济法的范畴，法律关系主体法律后果的承担应当充分彰显经济法的特色。其一，灵活适用具体形式的肯定式法律后果激励当事人的生态保护行为。广西财政可以依据考核目标完成情况确定奖励资金，奖励资金拨付给流域上游金秀县，专项用于金秀大瑶山水源林保护区的水土保持和水源涵养工作，既调动了当地环境保护、提供公共产品的积极性，又提供了充足的财政资金保障，一举两得。其二，横向生态转移支付的支付主体和接受主体间接承担法律责任。支付主体和接受主体都是政府机关，以履行约定的义务为己任，实际上是权力、义务和责任高度统一的经济法主体，在怠于履行或不恰当履行职责时，会面临上级主管机关或监督机关的处罚，这种责任更多地表现为对相关责任人员的警告、记过、撤职、降级等形式，政府机关只是间接地承担责任。其三，对于未有效履行水土保持和水源涵养义务的资金接受主体，不宜采用扣减转移支付资金的制裁方式。横向生态转移支付法律制度构建的主要目的是为了弥补纵向生态转移支付資金的不足，在确保权责利相统一的前提下更好地实现生态效益和社会效益。 结 语
民族发展问题不是一个纯粹的经济问题，而是一个涉及文化包容性、生态可持续性以及释放潜在内需的社会问题，牵一发而动全身，极具艰巨性与复杂性。[29]民族地区横向生态转移支付的法治化构建是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，探索建立多元化生态保护补偿机制，促进民族地区可持续发展的有益尝试。转移支付法治化意味着标准的制度化、行为的规范化、权利义务设计的合理化以及监管的常态化，能够充分保障重要生态功能区所获得的资金支持随着所提供的生态服务质量的提高、数量的增加而持续稳定增长。对于扩大生态保护补偿范围、提高标准、建立保护者和受益者的良性互动机制具有重要作用，对于实现民族地区的平衡且充分发展、保障和促进社会公平正义、加快推进生态文明建设意义深远。
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ECOLOGICAL TRANSFER PAYMENT IN ETHNIC AREAS
——Taking Jinxiu Yao Autonomous County in Guangxi as an Example
Tan Jie
Abstract： The legalization of horizontally ecological transfer payment signifies the institutionalization of criterions， the standardization of behaviors， the rationalization of rights and obligations， and the normalization of supervision. Externalities and public goods and theories of public resources， law theories， ethnicity development theories are the theoretical bases of legal construction of horizontally ecological transfer payment in ethnic areas and beneficiary areas. Through confirming the subjects of legal relations， designing rights and obligations， and arranging legal responsibilities， horizontally ecological transfer payment will be directed into the orbit of legalization， which can ensure the increase of acquired funds accompanying the increase of quality and quantity of ecological services in those important ecological function-zone in ethnic areas. As well， it can solve the problem of unbalanced and inadequate development in ethnic areas in the new eras， producing profound impacts on developing ethnic economy， strengthening national unity and enhancing community awareness of the Chinese nation.
Keywords： ethnic areas; horizontally ecological transfer payment; legalization; ecological public products
〔責任编辑：陈家柳〕
【关键词】民族地区;横向生态转移支付;法治化;生态公共产品
【作 者】谭洁，广西民族大学法学院副教授，硕士生导师，广西民族法与区域治理研究协同创新中心研究员。广西南宁，530006。
【中图分类号】F810.7 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2020）01-0128-008
一、问题的提出与文献回顾
横向生态转移支付是自然资源消费地区或生态系统服务的受益地区向自然资源产地或生态系统服务功能区提供生态补偿转移支付资金，主要指政府间的资金流动，也包括相关企业和部门之间的资金流动。[1]国务院办公厅2016年5月印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出，在中央转移支付这种纵向的生态保护补偿之外，要推进横向生态保护补偿。鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。逐步构建以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制。2016年12月财政部、环境保护部、发展改革委、水利部联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，提出了“试点先行、分步推进”的基本原则，鼓励坚持先易后难，在积极推动各省（区、市）建立本行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制的同时，扩大跨省流域上下游横向生态保护补偿机制试点范围，积累经验后，再逐步扩展至跨多个省份的流域，并不断探索在其他生态环境要素开展补偿的可行性及实现路径，不断增强横向生态保护补偿机制的政策效能。2019年1月3日，广西壮族自治区政府、广东省政府双方本着互惠互利、合作共赢的原则，签订了九洲江流域上下游横向生态补偿的协议（2018-2020年），这是两省（区）为保护和改善九洲江流域水环境质量，保障饮水安全，在2015-2017年九洲江流域上下游横向生态补偿工作取得良好成效的基础上签署的协议。[2]协议的签订是承担保护生态重大责任的民族地区与受益地区建立横向生态转移支付的有益尝试。然而，协议对于构建横向生态转移支付中的重点和难点问题，并未给出翔实的解决方案，如：补偿标准的确定、权利义务的设计、法律后果的承担等。这些问题的研究和解决，对于积累和推广经验，促进横向生态保护补偿机制的发展和完善大有裨益。
自从“可持续发展”上升为基本国策以后，学界对于横向生态转移支付的关注和研究持续不断，成果主要集中在流域上下游之间横向生态转移支付的构建上。张陆彪、郑海霞通过研究世界各地的成功案例，认为中国流域生态服务市场的形成应具备的条件是：流域上下游生态服务供需矛盾尖锐、公众对流域生态服务功能与价值的认可、流域生态服务形成机制清晰、可操作性的规则、清晰的产权、良好的成本效益。[3]黄北新研究了建立跨区域河流污染经济补偿机制的必要性、法律依据以及应遵循的原则，并根据《地表水环境质量标准》探讨了经济补偿的初步确定方法。[4]张惠远、任勇通过研究认为，建立东江源区生态补偿机制的总体思路是：以东江源国家级生态功能保护区建设为平台，明确国家、流域上下游各方责任，广泛吸纳社会资金投入，把各方面积极性有效调动起来，建立起责任、监督、补偿三方面有机结合的协作机制。[5]金大刚、刘薇对广西珠江流域水源涵养林效益补偿问题进行了探讨，从收取水资源使用费、征收生态服务功能消费税、实物补偿、政府给予经济补偿等方面设计流域补偿方式，对流域补偿进行制度安排。[6]刘玉龙在对新安江流域上游地区水资源经济价值估算、上游地区水生态保护与建设投入、上游地区水生态效益分享与成本分担等问题研究的基础上，设计了新安江流域生态共建共享机制框架。[7]
近年来，在统筹推进“五位一体”总体布局的引领下，国家加快健全生态保护补偿机制的步伐，关于横向生态转移支付的研究成果也越来越丰硕。有学者从宏观上探讨横向财政转移支付体系及实施机制的构建。如：史丹、吴仲斌建议在建立横向财政转移支付制度的初期，可考虑横向转移支付纵向化，将生态受益区向生态保护区的转移支付统一上缴给上级政府，由上级政府财政通过纵向转移支付将横向生态补偿资金拨付给生态保护区政府。[8]石意如、向鲜花通过明确地区主体功能的评价指标、计算地区主体功能量化值、确定横向转移支付转入地区与转出地區的标准、计算转移支付金额、完善全程监督，提出构建一种可持续的主体功能导向的自发型横向转移支付的构想。[9]王德凡在探究建立横向财政转移支付体系必要性的基础上，构建以“生态补偿基金”为核心的区域政府间横向财政转移支付体系，并针对可能出现的障碍提出有针对性的保障措施。[10]也有学者从微观的角度，结合具体的项目对横向生态补偿标准及资金分配机制进行研究。如：朱九龙分别利用生态系统服务价值法和生态保护总成本法，对南水北调中线工程水源区生态补偿标准进行测算，并以此为基础对生态补偿资金进行分配。[11]段铸、刘艳、孙晓然通过对居民补偿意愿的调查，选择条件价值法和机会成本法对京津冀横向生态补偿标准进行量化，提出京津冀横向生态补偿财政转移支付资金的获取途径以及完善有关生态补偿法律法规和监督机制构建的政策建议。[12]广西财政厅课题组探讨了在推进西江跨省流域上下游横向生态补偿中存在的困难，同时借鉴了新安江的经验措施，提出完善顶层框架设计、明确考核指标、建立资金分配机制、加强监管与绩效考核等建议。[13] 纵观学界对横向生态转移支付的研究，鲜有从法律关系主体、内容和法律责任等方面深入研究法律制度如何完善的成果，以民族地区重点生态功能区县为个案，以法律关系主体、内容和法律责任为分析框架，对民族地区横向生态转移支付的法治化构建的研究成果几乎没有。
二、民族地区与受益地区横向生态转移支付法治化构建的理论基础
（一）外部性及公共物品和公共资源理论
“外部性”作为一个正式的概念，二十世纪初由著名经济学家马歇尔提出，[14]310并得到了经济学家庇古、曼昆和保罗·萨缪尔森的丰富和发展。庇古定义了“外部性”，并将“外部性”区分为外部经济性和外部不经济性，使他人获益而未获得报酬的行为具有外部经济性（正外部性），给他人造成损害而未支付任何补偿的行为具有外部不经济性（负外部性）。[15]154曼昆教授对“外部性及其分类”做出了言简意赅的归纳，“当一个人从事一种影响旁观者福利并对这种影响既不付报酬又不得报酬的活动时，就产生了外部性。如果对旁观者的影响是不利的，就称为负外部性;如果这种影响是有利的，就称正外部性”。[16]211 保罗·萨缪尔森教授对“外部性”的定义是：是一种其影响无法完全地体现在价格和市场交易之上的行为，如果主体并不需要就其危害行为向人们进行补偿，这是负外部性的表现;如果主体在享用好处时并不需要向提供好处的人付款，这是正外部性的表现。[16]320如今，外部性理论已发展成一个较完善的体系，并被广泛和深入地应用到环境保护领域。
曼昆和萨缪尔森对“外部性”问题的研究与公共物品和公共资源密切相关。曼昆分析认为，由于公共物品既无排他性又无消费中的竞争性，因而不能阻止人们使用一种公共物品，一个人享有一种公共物品并不减少另一个人对它的使用;公共资源虽然没有排他性，但具有消费中的竞争性，即一个人享用一种公共资源，留给其他人的资源就会减少。[16]234两者的共同之处是没有排他性，因而无法阻止人们的使用，任何人都可以免费使用，于是就会产生“搭便车”的问题，这是“正外部性”的表现;公共资源在消费中的竞争性还会产生“负外部性”问题，表现为过度消耗的“公地悲剧”。解决“外部性”问题的根本途径是：政府管制、税收、将公共物品和公共资源转换为私人物品。萨缪尔森认为：公共品的有效提供通常需要政府行为，而私人品则可由市场进行有效的分配。[17]321
民族地区提供的生态产品是一种典型的公共产品，其受益范围不仅仅局限于民族地区，为了有效弥补民族地区为提供生态公共产品而付出的代价、牺牲的利益，同时为了避免受益地区“搭便车”的问题，需要建立一种制度来平衡各方的利益，确保权责利相统一，更好地实现公平和正义。
（二）法治理论
法治是一个多层次涵义丰富的概念，学术界对于“什么是法治”“法治的判断标准”“法治的功能”“法治的实现路径”等问题的探讨仁者见仁，智者见智。党的十八大后，我们党在完善“五位一体”的总体布局之后提出了“四个全面”的战略布局，其中“全面依法治国”成为新时代中国特色社会主义的本质要求和重要保障。[18]
习近平总书记在十九大报告中从“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等八个方面归纳了如何深化依法治国实践。[19]38他同时指出，全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。公正是法治的生命线。[20]94习近平新时代中国特色社会主义法治思想，是中国特色社会主义法治理论的灵魂，其蕴含的统筹布局的战略观、治国理政的方略观、公平正义的价值观、党法统一的政治观、人民为本的主体观、宪法至上的权威观、全面推进的系统观、良法善治的治理观、于法有据的改革观、依法治权的监督观、民族复兴的强国观、命运共同体的全球观等新观点新理念新思想，是这一思想的精髓要义。[21]财政法治领域要求通过明确界定事权与支出责任范围、强化权力监督、落实权利保障、保证权责利相一致等来实现良法善治，与习近平新时代中国特色社会主义法治思想是一脉相承的。这是在民族地区与受益地区构建横向生态转移支付的重要理论基础。
（三）民族发展理论
新时代民族发展理论的核心内容包括共享发展、绿色发展和可持续发展。共享发展不仅是中国特色社会主义的基本理念和本质要求，也是民族法治建设的基本任务。坚持在发展中保障和改善民生，增进民族地区民生福祉，让各族人民共享改革的成果，是维护社会公平正义、增进民族团结的重要内容。[18]绿色发展和可持续发展是共享发展的基础和保障。要加快少数民族和民族地区发展，推进基本公共服务均等化，提高把“绿水青山”转变为“金山银山”的能力，让改革发展成果更多更公平惠及各族人民，不断增强各族人民的获得感、幸福感、安全感，让各族人民共创美好未来、共享中华民族新的光荣和梦想。[22]
民族地区既是自然资源富集的地区，也是生态環境脆弱的地区，同时又是边疆地区、贫困地区，生态问题和贫困问题相互交织。民族地区特殊的政治、经济、历史、文化、自然、地理等多重复杂因素决定了民族地区已经成为新时期解决“不平衡不充分发展问题”的重点区域，民族发展理论为我们解决这一难题提供了重要的理论指导。民族地区与受益地区横向生态转移支付的法治化构建就是践行民族发展理论有效的财政尝试。在历经“先污染后治理的老路”“以牺牲环境为代价换取一时发展的邪路”“守着绿水青山苦熬的穷路”之后，民族地区亟待国家出台有针对性的、灵活多样的特殊财政政策，以弥补其为环境保护、提供生态产品付出的巨大代价，让当地民众认识到“绿水青山”可以源源不断地带来“金山银山”，“绿水青山”本身就是“金山银山”，将民族地区的生态优势有效变为经济优势，着力解决民族地区环境保护的“正外部性”以及“不平衡不充分发展”的问题。这对于发展民族经济、巩固边疆、加强民族团结和促进祖国统一具有举足轻重的作用。
三、民族地区与受益地区横向生态转移支付构建的法律依据 《中华人民共和国民族区域自治法》第66条1给为国家生态平衡、环境保护作出贡献的民族自治地方获得生态补偿提供了直接的法律依据。2015年12月22日，全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国民族区域自治法》实施情况的报告在分析该法贯彻实施中面临的困难及存在的一些问题中指出，民族地区是我国的水系源头区、生态屏障区和资源富集区，在生态建设中处于重要位置，具有重要作用，但民族地区生态建设面临着严峻的形势，生态建设任务繁重。一是生态状况堪忧。水土流失，土地石漠化、荒漠化，草原沙化、退化，湿地萎缩等问题突出。二是发展与保护矛盾突出。民族地区大多是生态保护区，25个国家重点生态功能区有23个在民族地区，产业选择、项目引进受到较大限制。三是生态补偿不到位。民族地区普遍反映，目前的生态补偿范围小，补偿标准低，难以适应生态文明建设的实际需要和弥补农牧民的实际损失。[23]
《中华人民共和国民族区域自治法》第64条2可以作为横向生态转移支付间接的法律依据。根据当然解释，该条文蕴含着理所当然、不言自明的道理：没有履行环境保护义务的民族自治地方都可以与经济发达地区开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，那么履行环境保护义务、提供生态产品的民族自治地方就更应该得到经济发达的受益地区的补偿和帮助支持，通过“举重名轻”“举轻名重”来解释法条中蕴含的理所当然、不言自明的道理。《中华人民共和国环境保护法》第31条3进一步为实施生态保护的民族自治地方与受益地区之间建立横向生态转移支付提供了直接的法律依据，但更为具体详细的内容还需在实践中不断丰富。
2005年5月实施的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第8条第3款对我国生态补偿机制作了原则性规定4，该法条明确规定了生态补偿应遵循“开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿”的原则，其中补偿主体是环境资源的开发者、破坏者以及生态环境的受益者，补偿对象是在野生动物保护区和自然保护区建设等生态环境保护方面作出贡献的民族自治区、自治州、自治县。由于该条款对我国生态补偿机制只是原则性规定，生态补偿的具体标准和实现形式等内容还有待在实践中不断完善。
四、民族地区与受益地区横向生态转移支付法律关系主体的确定
横向生态转移支付的建立源于生态环境保护的正外部性。生态环境保护是一项重大的系统工程，各级政府不同的事权范围所对应的支出责任各不一样;提供全国性生态产品属于中央政府的事权范围，应当由中央财政负担;提供地方性生态产品属于地方政府的事权范围，应当由地方财政负担;提供跨区域生态产品属于保护区和受益区地方政府共同的事权范围，有的甚至还涉及中央政府的事权范围，理应由相关地方财政和中央财政共同负担。横向生态转移支付就是一种由保护区和受益区地方政府共同承担生态环境保护事权的财政手段。横向生态转移支付法律关系主体就是权利的享有者和义务的履行者，具体包括横向生态转移支付资金的支付主体和接受主体。
广西金秀瑶族自治县（以下简称金秀县）绝大部分处于大瑶山主体山脉上，山势大致呈东北——西南走向，中心高，四周低。山上动、植物资源十分丰富，是广西最大的水源林和水源中心之一，植物种类共有213种、870属、2235种，居广西各县之首，[24]751既是国家级森林公园，又是国家级自然保护区，是我国罕有拥有“水库”“碳库”“氧库”“物种基因库”的生态大县。2016年金秀县被纳入国家重点生态功能区的范围，类型为水土保持型。水土保持型国家重点生态功能区是指承担水土保持重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。[25]151此类重点生态功能区的功能定位是：保障国家生态安全的重要区域，同时也是人与自然和谐相处的示范区。因此，这一区域要以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。金秀县作为保护和修复生态环境、提供生态产品的国家重点生态功能区，同时又是国家新时期扶贫开发工作重点县，是横向生态转移支付资金的接受主体。
横向生态转移支付资金支付主体的确定取决于生态产品受益范围的大小。金秀县是广西珠江流域防护林工程建设重点县之一，森林生态效益十分明显，县域内发源的支流年流量为25.7亿立方米，占整个珠江流域的7.65‰，直接灌溉着周边5个市（桂林、柳州、贵港、梧州、来宾）和7个县（蒙山、荔浦、鹿寨、象州、武宣、桂平、平南）200多万亩水田和1500万亩耕地，并为500多万人口提供生产和生活用水。据测算，金秀县生态系统服务功能年价值量达25.8亿元（其中森林涵养水源价值达4.9亿元），每年产生的社会生态效益高达49.8亿元。1如此重要的生态环境的维护者、生态产品的提供方，其维护生态环境的行为应当倍加激励，提供的生态产品应当获得对价，然而事实上，目前金秀县获得的各种生态补助主要是纵向的补助，且与该县对生态环境保护的投入量和贡献值不匹配。如：2014—2018年，上级财政按照重点生态功能区转移支付办法及测算标准，共下达金秀县重点生态功能区转移支付补助资金24，517万元，其中：2014年3540万元，2015年3734万元，2016年5121万元，2017年6074万元，2018年6048万元。①这笔资金远远不能满足金秀县生态环境保护的投入需求。这种生态环境保护投入和贡献与获得不成正比的现象不仅在金秀存在，在其他国家重点生态功能区县也普遍存在，极大地影响了生态环境保护的成效和可持续性。亟待在纵向生态转移支付的基础上，建立横向生态转移支付，明确受益主体的范围，并将受益主体确定为横向生态转移支付资金的支付主体。如广西壮族自治区人民政府办公厅《关于大瑶山水源林管护经费问题的批复》（桂政办函〔1993〕15号），广西财政从1994年起，对大瑶山水源林所在地金秀县的管护经费实行补偿，具体做法是：由受益的柳州市、桂林市、梧州市、贵港市在年度结算时作专项上缴自治区，由自治区对来宾市金秀县给予專项补助，并以1993年管护经费为基数，此后每年递增10%。[26] 五、民族地区与受益地区横向生态转移支付法律关系主体权利义务的设计
当前民族地区“富饶的贫困”现象十分突出。[27]长期以来，我国东部发达地区和中西部落后的民族地区的经济发展水平与所承担的生态补偿责任之间呈反比关系，即：经济发展水平高的地区往往承担相对较轻的生态环境补偿责任，反之，经济落后的西部民族地区却履行较多的生态环境补偿义务。从我国利用自然生态资源推动经济发展的实际情况来看，西部落后的民族地区源源不断地为东部地区经济社会发展提供自然资源和生态环境公共产品，却没能获得相应的对价，这不仅会加重民族地区不平衡不充分发展的程度，更不符合公平正义的价值。美国著名经济学家曼昆教授指出，在所有的情况下，市场没有有效地配置资源，是因为没有很好地建立产权，也就是说，某些有价值的东西并没有在法律上明确其所有者的权利。[16]246应当尽快在确定法律关系主体的前提下，明确主体的权利义务和责任，做到权责利相统一。
金秀县作为生态环境公共产品的供给方，为履行保护生态环境的义务付出很大的代价，理应享有接受受益方支付的对价转移支付资金的权利。尽管1993年广西已经建立大瑶山水源林横向补偿机制，然而，2018年金秀县获得的补助总数为322万元，与实际需要相比，每年约缺口1178万元。①按照“权利义务对等原则”，在计算对价转移支付的额度时应当充分考虑该县为履行保护生态环境的义务而牺牲的经济利益。
其一，金秀县是以林业为主的山区县，林木区划为公益林后，对原来依靠林木为主要经济收入来源的林农来说，目前国家每亩每年15元的管护补偿标准（国有林场仅为每亩每年8元），远远解决不了山区群众生活出路的实际困难。据测算，补偿标准需提高到每年每亩50元以上，才能较好维护公益林所有者的合法权益，并形成激励机制，调动林权所有者保护和管理公益林的积极性。按每亩50元计算，全县181.48万亩重点公益林的生态效益每年要给予补偿9074万元，与当前补贴标准相比缺口7000万元左右。此外，禁伐天然林及实行公益林补偿机制后，经营方式改变，国有林场一直靠伐木来维持职工生活的480名职工（其中在职140人、退休340人）没有了生活来源，在2018年纳入财政供养，每年地方财政需增加支出1542万元。①
其二，2016年金秀县被纳入水土保持型国家重点生态功能区的范围，承担着繁重的保护和修复生态环境的任务，如：大力推行节水灌溉和雨水集蓄利用，发展旱作节水农业;限制陡坡垦殖和超载过牧;加强小流域综合治理，实行封山禁牧，恢复退化植被;加强对能源和矿产资源开发及建设项目的监管，加大矿山环境整治修复力度，最大限度地减少人为因素造成新的水土流失;拓宽农民增收渠道，解决农民长远生计，巩固水土流失治理、退耕还林、退牧还草成果。这些任务的完成，需要大量财政投入。金秀县水利局设有水土保持站，核定编制5人，实有人员5人，另有退休人员5人。2014—2018年从县级财政公共预算中仅仅安排211万元用于水土保持站人员及工作经费，并未安排有专项水土保持转移支付资金。因此，水土保持资金缺口应当在确定横向转移支付的额度时予以考虑。
其三，国家重点生态功能区实行产业准入负面清单制度，其经济发展受到很多限制。根据《金秀瑶族自治县国家重点生态功能区产业准入负面清单制度工作方案》的规定，凡是列入产业准入负面清单禁止类项目，全县一律不得准入，投资主管部门不得予以审批、核准、备案，各金融机构不得发放贷款，自然资源、城乡建设、生态环境、市场监管等部门不得办理有关手续，水、电、气等有关管理单位不得提供保障。凡是列入产业准入负面清单限制类的项目，必须同时满足相应行业和相应区域的要求，方可准入。凡违反规定批准其进行投融资建设或生产的，要追究有关单位和人员的责任。如果金秀县由于施行产业准入负面清单制度而牺牲的利益得不到合理补偿，就会影响这项制度实施的效果和可持续性，最终阻碍国家重点生态功能区建设的步伐，降低生态产品供给的数量和质量。因此，受益地区在享有获得约定数量和质量的生态产品的权利时，也应当充分考虑金秀县由于施行产业准入负面清单制度而牺牲的利益，履行同等价值的横向转移支付的支付义务。
六、民族地区与受益地区横向生态转移支付法律后果的承担
法律对人们行为的调整主要就是通过权利义务的设定和履行，并辅之以相应的法律后果来实现的，即法律通过规定人们的权利和义务来分配利益，通过规定法律后果来对这种分配加以激励和保障，以此影响人们的动机和行为，有效调整社会关系。横向生态转移支付的法律后果是对资金的支付主体和接受主体权利义务的再分配，其分配方式是：确定法律关系主体遵守行为准则时法律所持的态度和采取的措施，以及违反法律所规定的行为准则时所应承担的责任、履行方式。前者是肯定式后果，后者是否定式后果。无论肯定式还是否定式法律后果，都有一般和具体之分。如果人们模范地和成绩显著地遵守“提倡性规范”1，则可以获得具体形式的肯定，如：奖励;如果人们违反“强行性规范”，会导致具体形式的否定，这种否定式后果的构成包括两个相关联的环节，即法律责任与法律制裁，法律责任是行为人违反法律规定的义务所应付出的代价，法律制裁则是由国家机关强制违法行为人履行其应负的法律责任。[28]101
横向生态转移支付法律制度属于经济法的范畴，法律关系主体法律后果的承担应当充分彰显经济法的特色。其一，灵活适用具体形式的肯定式法律后果激励当事人的生态保护行为。广西财政可以依据考核目标完成情况确定奖励资金，奖励资金拨付给流域上游金秀县，专项用于金秀大瑶山水源林保护区的水土保持和水源涵养工作，既调动了当地环境保护、提供公共产品的积极性，又提供了充足的财政资金保障，一举两得。其二，横向生态转移支付的支付主体和接受主体间接承担法律责任。支付主体和接受主体都是政府机关，以履行约定的义务为己任，实际上是权力、义务和责任高度统一的经济法主体，在怠于履行或不恰当履行职责时，会面临上级主管机关或监督机关的处罚，这种责任更多地表现为对相关责任人员的警告、记过、撤职、降级等形式，政府机关只是间接地承担责任。其三，对于未有效履行水土保持和水源涵养义务的资金接受主体，不宜采用扣减转移支付资金的制裁方式。横向生态转移支付法律制度构建的主要目的是为了弥补纵向生态转移支付資金的不足，在确保权责利相统一的前提下更好地实现生态效益和社会效益。 结 语
民族发展问题不是一个纯粹的经济问题，而是一个涉及文化包容性、生态可持续性以及释放潜在内需的社会问题，牵一发而动全身，极具艰巨性与复杂性。[29]民族地区横向生态转移支付的法治化构建是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，探索建立多元化生态保护补偿机制，促进民族地区可持续发展的有益尝试。转移支付法治化意味着标准的制度化、行为的规范化、权利义务设计的合理化以及监管的常态化，能够充分保障重要生态功能区所获得的资金支持随着所提供的生态服务质量的提高、数量的增加而持续稳定增长。对于扩大生态保护补偿范围、提高标准、建立保护者和受益者的良性互动机制具有重要作用，对于实现民族地区的平衡且充分发展、保障和促进社会公平正义、加快推进生态文明建设意义深远。
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ECOLOGICAL TRANSFER PAYMENT IN ETHNIC AREAS
——Taking Jinxiu Yao Autonomous County in Guangxi as an Example
Tan Jie
Abstract： The legalization of horizontally ecological transfer payment signifies the institutionalization of criterions， the standardization of behaviors， the rationalization of rights and obligations， and the normalization of supervision. Externalities and public goods and theories of public resources， law theories， ethnicity development theories are the theoretical bases of legal construction of horizontally ecological transfer payment in ethnic areas and beneficiary areas. Through confirming the subjects of legal relations， designing rights and obligations， and arranging legal responsibilities， horizontally ecological transfer payment will be directed into the orbit of legalization， which can ensure the increase of acquired funds accompanying the increase of quality and quantity of ecological services in those important ecological function-zone in ethnic areas. As well， it can solve the problem of unbalanced and inadequate development in ethnic areas in the new eras， producing profound impacts on developing ethnic economy， strengthening national unity and enhancing community awareness of the Chinese nation.
Keywords： ethnic areas; horizontally ecological transfer payment; legalization; ecological public products
〔責任编辑：陈家柳〕