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随着中央和地方各级政府对科学事业发展资金投入的不断增加，各科研单位科研项目经费已呈现出逐年递增的态势。这些资金管理使用的情况已引起各方高度关注，一些问题也日益凸现。如何加强科研项目经费管理和控制，保证资金安全，提高资金使用效率呢?本文旨在结合科研单位实际，进行初步研究和探讨。
一、科研项目经费管理的现状与存在的主要问题
近几年来，随着科学事业高速发展，科研经费的逐年递增，各单位对科研项目经费的管理愈来愈重视，在各科研单位的层面上制定了一系列规章制度，各项经济活动有章可循，争取经费的能力进一步加强，经济实力和经营业绩显著。但是，各科研单位在科研项目经费管理过程中还存在一些深层次需要解决的问题。主要表现在以下几个方面：
(一)科研项目经费使用管理不规范
1、违规使用科研经费。项目经费支出、使用随意性较大，只要是发票，其用途是否真实，是否超出合同范围，科研单位一般不予控制，科研材料购置缺乏必要的验收手续，以劳务费、咨询费等名义虚列支出现象时有发生：一些科研人员甚至以合法税务发票虚构经济事项，套取科研资金。
2、截留项目结余经费。由于项目经费的管理和使用完全由项目组长掌握，往往是科研项目已经验收结题，并提交项目专项财务报表，而实际上项目经费在财务没有进行结算，项目结余资金长期挂账使用，或由项目组长自主调剂到其他课题使用。
3、挤占挪用科研经费。同一项目组长将不同的科研专项经费互相调剂使用，前一项目经费超支就用后一项目经费弥补并不少见。一些科研单位为了完成硬任务明知故犯挪用专项科研经费用于其他科研项目。
(二)科研项目经费监督管理不到位
1、转移科研经费。一些科研人员以拨付项目协作经费和以“分析测试”等名义将项目经费转至不具备科研条件的所属公司，由项目组随意支用。有的甚至以协作费名义将项目经费转至不具备研发能力的公司，实际用于非正常用途。有的采取虚构经济事项签订合法技术合同的方式转移项目经费，将横向科研项目经费转至与项目负责人有关联或自己控制的私营公司，经费使用脱离单位财务监督。
2、变相转移截留科研经费。一方面由于纵向科研项目经费管理相对严格，个别人便通过科研单位内部以内部结算的形式，将项目经费使用额度置换到所属公司。另一方面，部分科研人员将对外提供分析测试服务取得的服务收入或将对外承接的横向科研项目经费，直接纳入公司实体或个人出资入股的公司核算。这部分项目合同虽然以公司名义签订，但公司实质上不具备科研能力，完成科研项目完全利用科研单位的资源和科研条件，变相截留科研收入，侵占国有资产。
二、科研项目经费管理中的主要问题成因及分析
(一)相关政策法规和管理制度的不匹配
1、相关政策不配套。由于政府科技政策的不配套，科研项目的保障问题没有从根本上得到解决，出现了客观事实与政策法规相背离的矛盾现象。一是项目结题后经费按要求应进行结算，而现行科研体制，部分人员费用要项目承担，使科研人员存在后顾之忧，他们必然要考虑后续科研项目若衔接不上时，科研人员的生存问题。二是科研项目的立项和开题，往往还包含着研究人员的前期准备，需要预研费用。三是科研项目即使申请成功，项目经费也需要相当一段时间才能到位。因此，截留项目结余资金，成为科研单位普遍存在的问题，也直接导致科研单位大量资金沉淀在项目组。
2、指导不及时。随着科技活动的日趋复杂和改革的不断深入，新问题新情况层出不穷，虽然各部门相应制定制度和办法，但缺乏系统性、前瞻性，使问题屡屡发生。各职能部门针对新时期不断出现的新问题指导不及时，管理未跟上。如：科技体制改革后科研单位基本事业费不足，项目结余经费不结账，导致科研单位自有资金不足，调控能力低。但不论是基建项目或是科研项目，都需要项目承担单位匹配一定的经费，为完成硬任务，只能冒风险去动用专项经费。这类问题已存在多年。
(二)监管机制与绩效评价机制不健全
1、监督管理机制滞后。每一项新政策的出台，就意味着新问题的出现，由于对出现的新问题，没有及时跟踪并加以解决，导致科研项目经费的监督管理像“空中楼阁”。如：按规定申请高技术示范项目要有相关的合作企业，然而：(1)由于是示范工程项目，合作企业不好找；(2)科研单位认为找一个不太了解的企业有风险，于是就设立一个科技人员出资或管理的关联公司，既解决了申请项目的难题，又减少了风险；(3)经费主管部门不会也很难对相关的合作企业进行审核。
2、经费监管软弱无力。一是监督问责制不健全。监督机制存在缺陷，各部门之间缺乏明确制约的监督机制，缺乏严格的制衡机制和约束考核制度，出现问题难以问责追究。二是监管不到位。已有的一些制度执行落实也不够：项目下达部门对相关经费管理有制度、无监督，合同协议对执行单位没有约束力；内审队伍弱化，也未充分发挥审计成果的作用；对于披露的问题，重视不够，教育不到位，惩处不力，影响监督效果和权威；各类考核也是往往看重当前政绩，对经费使用中的违规现象也未合理应用，使得科研单位违规使用科研项目经费现象日渐增多。
3、绩效评价机制不健全。科研项目管理绩效评价模式和管理机制尚未建立完善，尤其是对经费使用的跟踪管理和结果评估缺乏系统的政策措施和监督机制。申请经费困难，使用经费容易的现象普遍存在，直接影响了科技投入与产出比。
4、监管制度操作性不强。一是制订的规章制度过于原则、笼统，程序性制度少，也较少结合本单位的实际情况，依据国家和上级管理部门的有关法律法规和制度。制订操作性比较强的具体的执行规定。二是重大决策和关键岗位的互相牵制方面还缺少具体的相互制约的规定，重要经济事项决策和执行的相互监督制约程序不明确。这些必然导致制度的约束性软弱乏力，其约束作用也就得不到很好的发挥。
三、改进的方法与建议
(一)强化风险管理意识
可以这样讲，凡是可能对科研单位发展产生负面影响的事情或活动都具有风险，风险与机遇相连，风险与收益并存。因此，我们应强化科研单位领导的风险管理理念，把风险管理方法和经济管理列入单位领导干部学习培训的内容，定期培训研讨。同时，明确经济责任，必须通过各种方式使领导特别是新任领导充分认识任职期间对所在单位经济管理责任以及执行国家和政府有关法律法规应负有的责任，提高对科研项目经费管理责任的认识并认真履行职责。
(二)建立健全科研项目经费管理制度
各科研单位要针对当前科研项目经费管理和使用中出现的问题，根据不同经费来源的特点，结合实际情况制定和完善科研经费管理制度。对纵向经费要注重国家的政策 性和规范性，制定实施细则；对横向经费在不违反财务会计制度的前提下采取灵活的核算方式统收统支，并严格控制科研项目经费的支出范围和标准，以保证科研工作的顺利开展。
建立科研项目周转金制度。建议有关部门调整资金结构，根据不同类型和情况，核定科研周转金，并制定使用办法和要求，以解决预研经费不足、单位调控能力不强、以及单位资金沉淀问题。
制定科研项目及时清理制度，加强对项目结余经费的管理。科研单位对已完成验收的科研项目及时进行清理，对结余经费，按照财务制度要求进行结题核算，纳入单位事业结余处理，收归本单位。制定结余经费管理使用办法，明确结余经费的用途，减少资金沉淀，真正做到各科研单位对项目结余经费的统筹使用，增强单位的综合调控能力。
(三)建立健全审计监督机制
要建立健全互相配套、互相制约的系统管理制度，而有效的内部控制制度是保障其经济受托责任履行的内在要求。一是落实领导责任制。完善自上而下的逐级授权制度的建设，按照目标管理方式，层层落实领导责任制。二是把程序化管理作为制度建设的核心内容。通过制订相关的制度程序，使科研项目经费使用和管理形成相互制约和相互监督的关系。三是明确专门部门归口管理，落实督办制度，其核心是保障每项工作的运作都按照制度和程序执行。
要加强对项目经费管理的过程性审计和监督，充分发挥内审和其他审计机关的作用。审计监督是最容易及早发现并及时纠正各种经费使用中问题的手段。通过经常性审计，前移监督关口，变事后监督为事前事中监督和适时监督。要围绕项目经费资金流向、财务变动等情况，以预警防范为目标实施全过程的跟踪和监督，及时发现和反馈管理中的突出问题并进行纠正，确保经费安全。
要建立健全科研项目绩效考评体系。而且把绩效审计作为评价体系的重要内容，通过绩效审计，使管理部门能够适时关注掌握所属单位的工作质量情况，工作进度与整体目标是否一致，经费管理使用是否存在偏差。调整激励机制，按照“考核评价与考核结果与奖惩相挂钩”的原则，建立健全奖惩机制。同时，上级主管部门应根据审计结果报告的问题，对审计中发现的问题，区别不同性质，采取相应的查处措施，严格管理和教育，杜绝违规违纪现象的发生。严格的处理、处罚是一种有效的教育和强化管理的手段，有利于约束管钱管物及科研人员有经济行为，从源头上切断滋生违法违纪的经济基础。
一、科研项目经费管理的现状与存在的主要问题
近几年来，随着科学事业高速发展，科研经费的逐年递增，各单位对科研项目经费的管理愈来愈重视，在各科研单位的层面上制定了一系列规章制度，各项经济活动有章可循，争取经费的能力进一步加强，经济实力和经营业绩显著。但是，各科研单位在科研项目经费管理过程中还存在一些深层次需要解决的问题。主要表现在以下几个方面：
(一)科研项目经费使用管理不规范
1、违规使用科研经费。项目经费支出、使用随意性较大，只要是发票，其用途是否真实，是否超出合同范围，科研单位一般不予控制，科研材料购置缺乏必要的验收手续，以劳务费、咨询费等名义虚列支出现象时有发生：一些科研人员甚至以合法税务发票虚构经济事项，套取科研资金。
2、截留项目结余经费。由于项目经费的管理和使用完全由项目组长掌握，往往是科研项目已经验收结题，并提交项目专项财务报表，而实际上项目经费在财务没有进行结算，项目结余资金长期挂账使用，或由项目组长自主调剂到其他课题使用。
3、挤占挪用科研经费。同一项目组长将不同的科研专项经费互相调剂使用，前一项目经费超支就用后一项目经费弥补并不少见。一些科研单位为了完成硬任务明知故犯挪用专项科研经费用于其他科研项目。
(二)科研项目经费监督管理不到位
1、转移科研经费。一些科研人员以拨付项目协作经费和以“分析测试”等名义将项目经费转至不具备科研条件的所属公司，由项目组随意支用。有的甚至以协作费名义将项目经费转至不具备研发能力的公司，实际用于非正常用途。有的采取虚构经济事项签订合法技术合同的方式转移项目经费，将横向科研项目经费转至与项目负责人有关联或自己控制的私营公司，经费使用脱离单位财务监督。
2、变相转移截留科研经费。一方面由于纵向科研项目经费管理相对严格，个别人便通过科研单位内部以内部结算的形式，将项目经费使用额度置换到所属公司。另一方面，部分科研人员将对外提供分析测试服务取得的服务收入或将对外承接的横向科研项目经费，直接纳入公司实体或个人出资入股的公司核算。这部分项目合同虽然以公司名义签订，但公司实质上不具备科研能力，完成科研项目完全利用科研单位的资源和科研条件，变相截留科研收入，侵占国有资产。
二、科研项目经费管理中的主要问题成因及分析
(一)相关政策法规和管理制度的不匹配
1、相关政策不配套。由于政府科技政策的不配套，科研项目的保障问题没有从根本上得到解决，出现了客观事实与政策法规相背离的矛盾现象。一是项目结题后经费按要求应进行结算，而现行科研体制，部分人员费用要项目承担，使科研人员存在后顾之忧，他们必然要考虑后续科研项目若衔接不上时，科研人员的生存问题。二是科研项目的立项和开题，往往还包含着研究人员的前期准备，需要预研费用。三是科研项目即使申请成功，项目经费也需要相当一段时间才能到位。因此，截留项目结余资金，成为科研单位普遍存在的问题，也直接导致科研单位大量资金沉淀在项目组。
2、指导不及时。随着科技活动的日趋复杂和改革的不断深入，新问题新情况层出不穷，虽然各部门相应制定制度和办法，但缺乏系统性、前瞻性，使问题屡屡发生。各职能部门针对新时期不断出现的新问题指导不及时，管理未跟上。如：科技体制改革后科研单位基本事业费不足，项目结余经费不结账，导致科研单位自有资金不足，调控能力低。但不论是基建项目或是科研项目，都需要项目承担单位匹配一定的经费，为完成硬任务，只能冒风险去动用专项经费。这类问题已存在多年。
(二)监管机制与绩效评价机制不健全
1、监督管理机制滞后。每一项新政策的出台，就意味着新问题的出现，由于对出现的新问题，没有及时跟踪并加以解决，导致科研项目经费的监督管理像“空中楼阁”。如：按规定申请高技术示范项目要有相关的合作企业，然而：(1)由于是示范工程项目，合作企业不好找；(2)科研单位认为找一个不太了解的企业有风险，于是就设立一个科技人员出资或管理的关联公司，既解决了申请项目的难题，又减少了风险；(3)经费主管部门不会也很难对相关的合作企业进行审核。
2、经费监管软弱无力。一是监督问责制不健全。监督机制存在缺陷，各部门之间缺乏明确制约的监督机制，缺乏严格的制衡机制和约束考核制度，出现问题难以问责追究。二是监管不到位。已有的一些制度执行落实也不够：项目下达部门对相关经费管理有制度、无监督，合同协议对执行单位没有约束力；内审队伍弱化，也未充分发挥审计成果的作用；对于披露的问题，重视不够，教育不到位，惩处不力，影响监督效果和权威；各类考核也是往往看重当前政绩，对经费使用中的违规现象也未合理应用，使得科研单位违规使用科研项目经费现象日渐增多。
3、绩效评价机制不健全。科研项目管理绩效评价模式和管理机制尚未建立完善，尤其是对经费使用的跟踪管理和结果评估缺乏系统的政策措施和监督机制。申请经费困难，使用经费容易的现象普遍存在，直接影响了科技投入与产出比。
4、监管制度操作性不强。一是制订的规章制度过于原则、笼统，程序性制度少，也较少结合本单位的实际情况，依据国家和上级管理部门的有关法律法规和制度。制订操作性比较强的具体的执行规定。二是重大决策和关键岗位的互相牵制方面还缺少具体的相互制约的规定，重要经济事项决策和执行的相互监督制约程序不明确。这些必然导致制度的约束性软弱乏力，其约束作用也就得不到很好的发挥。
三、改进的方法与建议
(一)强化风险管理意识
可以这样讲，凡是可能对科研单位发展产生负面影响的事情或活动都具有风险，风险与机遇相连，风险与收益并存。因此，我们应强化科研单位领导的风险管理理念，把风险管理方法和经济管理列入单位领导干部学习培训的内容，定期培训研讨。同时，明确经济责任，必须通过各种方式使领导特别是新任领导充分认识任职期间对所在单位经济管理责任以及执行国家和政府有关法律法规应负有的责任，提高对科研项目经费管理责任的认识并认真履行职责。
(二)建立健全科研项目经费管理制度
各科研单位要针对当前科研项目经费管理和使用中出现的问题，根据不同经费来源的特点，结合实际情况制定和完善科研经费管理制度。对纵向经费要注重国家的政策 性和规范性，制定实施细则；对横向经费在不违反财务会计制度的前提下采取灵活的核算方式统收统支，并严格控制科研项目经费的支出范围和标准，以保证科研工作的顺利开展。
建立科研项目周转金制度。建议有关部门调整资金结构，根据不同类型和情况，核定科研周转金，并制定使用办法和要求，以解决预研经费不足、单位调控能力不强、以及单位资金沉淀问题。
制定科研项目及时清理制度，加强对项目结余经费的管理。科研单位对已完成验收的科研项目及时进行清理，对结余经费，按照财务制度要求进行结题核算，纳入单位事业结余处理，收归本单位。制定结余经费管理使用办法，明确结余经费的用途，减少资金沉淀，真正做到各科研单位对项目结余经费的统筹使用，增强单位的综合调控能力。
(三)建立健全审计监督机制
要建立健全互相配套、互相制约的系统管理制度，而有效的内部控制制度是保障其经济受托责任履行的内在要求。一是落实领导责任制。完善自上而下的逐级授权制度的建设，按照目标管理方式，层层落实领导责任制。二是把程序化管理作为制度建设的核心内容。通过制订相关的制度程序，使科研项目经费使用和管理形成相互制约和相互监督的关系。三是明确专门部门归口管理，落实督办制度，其核心是保障每项工作的运作都按照制度和程序执行。
要加强对项目经费管理的过程性审计和监督，充分发挥内审和其他审计机关的作用。审计监督是最容易及早发现并及时纠正各种经费使用中问题的手段。通过经常性审计，前移监督关口，变事后监督为事前事中监督和适时监督。要围绕项目经费资金流向、财务变动等情况，以预警防范为目标实施全过程的跟踪和监督，及时发现和反馈管理中的突出问题并进行纠正，确保经费安全。
要建立健全科研项目绩效考评体系。而且把绩效审计作为评价体系的重要内容，通过绩效审计，使管理部门能够适时关注掌握所属单位的工作质量情况，工作进度与整体目标是否一致，经费管理使用是否存在偏差。调整激励机制，按照“考核评价与考核结果与奖惩相挂钩”的原则，建立健全奖惩机制。同时，上级主管部门应根据审计结果报告的问题，对审计中发现的问题，区别不同性质，采取相应的查处措施，严格管理和教育，杜绝违规违纪现象的发生。严格的处理、处罚是一种有效的教育和强化管理的手段，有利于约束管钱管物及科研人员有经济行为，从源头上切断滋生违法违纪的经济基础。