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【摘要】本文以青岛胶州市为案例，从棚户区改造意义、胶州市发展现状、存在的问题及相应对策建议四个方面探讨当下县级市应如何利用好棚户区改造这个契机，改善民生、发展经济，加快幸福宜居城市建设步伐。
【关键词】胶州市;棚户区;发展现状;对策建议
近年来，胶州市经济和社会发展速度加快，城市建设如火如荼，随之凸现出来的问题就是城市棚户区的大量存在，与城市整体形象、文明档次极不协调，所以棚户区改造势在必行。
1、胶州市棚户区改造发展现状
1.1基本情况
胶州市的棚户区改造总体可分为探索起步、快速发展和规范推进三个阶段。
（1）探索起步阶段（2005-2008年）。2005年，胶州市政府出台了《关于加快旧村改造工作的意见》（胶政发[2005]126号文），选择原南关街道办事处管理村、阜安街道办事处南坦村、中云街道办事处河头源村、北关街道办事处杨家林村作为第一批旧村（棚户区）改造试点村庄，取得了不错效果。
（2）快速发展阶段（2008-2013年）。在取得成功经验的基础上，2008年，胶州市政府正式将城中村（棚户区）改造提上了议程，首先实施了三里河街道办事处庄里头村片区及阜安街道办事处向阳片区两大片区拆迁改造，接着用了不到5年时间，启动了39个城中村（棚户区）改造项目，累计完成房屋拆迁面积约170万平方米，村民安置楼建筑面积约80万平方米，涉及村居民9700户，受惠人口26600人。
（3）规范推进阶段（2013年至今）。2013年底，胶州市将棚户区改造项目按程序纳入到了省年度棚户区改造计划，棚户区改造工作进入了规范推进阶段。纳入省年度计划的棚户区改造项目，严格按照国家、省关于棚户区改造目标要求，在项目征收、建设、回迁安置等重要环节，自觉接受群众监督，严格依法按程序办事，确保村民按时回迁。
1.2补偿标准
在改造过程中，胶州市政府坚持以人为本、让利于民，充分考虑被征收人的合法诉求和正当利益。
（1）村（居）民方面。对于集体土地上的宅基地房屋，采取以实物补偿为主的安置方式，每间北正房置换多层楼房不低于40平方米或置换高层楼房不低于45平方米。对于国有土地上的城市棚户区改造，按照《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》，采取货币补偿与房屋安置相结合的方式，对于采取货币补偿的给予5%的奖励。
（2）村委方面。一是增加应安置面积10%的房屋作为配建安置房原，用于解决本村生活、住房困难村民及户型搭配等需要。二是按不低于人均10平方米的标准为村集体配建经济发展用房，解决村庄在改造后缴纳村民养老保险、村级办公及公益事业等方面的支出。三是按人均2平方米标准为村庄配建公用事业用房。
1.3政策扶持
胶州市棚户区改造项目除享受国家、省及青岛市奖补资金、税费减免、政策性贷款等优惠政策外，胶州市政府还制定了相关政策措施，推动棚改工作健康发展。
（1）2005年出台了《关于加快旧村改造工作的意见》（胶政发[2005]126号），规定村民安置楼建设行政事业性收费减免、村庄旧址土地出让金净收益返还等。
（2）2008年出台了《关于进一步加强房屋拆迁工作的实施意见》（胶政发[2008]20号），进一步规范房屋拆迁程序及行为，明确各部门在拆迁过程中的职责分工。
（3）2011年出台了《关于加强国有土地使用权出让收支管理的通知》（胶政发[2011]104号），明确规定了旧村改造土地出让底价和需配建的安置房数量及建设标准作为“招、拍、挂”公示的前提条件单独列示。
（4）2013年出台了《胶州市旧村改造工作规程》（胶政办发[2013]55号），建立了由发改、国土、规划、建设、财政、环保、法制等部门和各镇办为成员的旧村改造联席会议制度。
（5）2017年出台了《关于加大棚户区改造工作力度加快宜居幸福现代化空港新区建设步伐的意见》（胶政发〔2017〕75号），对于今后棚户区改造的补偿原则及补偿标准、改造项目的申报程序及审批流程、政策支持和信贷融资等方面进行了明确和规范。
1.4补偿方式
胶州市在具体的棚改实践过程中，采取新建安置房屋和货币化补偿两种方式。
（1）新建安置房。该模式优点在于：一是房型房源可控;二是安置资金支付压力较小。主要弊端有：一是建设周期长，过渡成本高。从地块征收到安置房建设、竣工交付一般需要2-3年，如遇征收、资金等困难，长达4-5年，居民迟迟不能回迁，导致财务成本、群众租房过渡成本较高，且群众长期租房过渡怨言较大;二是安置房屋质量不能保证，相关配套设施难以同步实施，群众反映问题较多;三是一些安置房因土地性质为划拨、建设手续不齐全等原因，难以办证，后续转让较为困难，群众意见大。
（2）货币化补偿。该模式优点：一是一次性付款，不用支付过渡费，资金周转迅速，棚改的资金效应得到最大程度发挥。二是有利于破解改造过程中的项目选址、工程质量、回迁延期等问题，充分发挥市场配置资源作用，消化房地产市场库存商品住房。弊端在于：一是对于面积较小的被征收房屋，棚改居民拿到货币补偿后无法在市场上购买到商品房，需要自己补差价;二是棚改资金支付压力较大;三是对房价上涨起到了推波助澜的作用。
2、存在的问题
2.1认识问题
很多居民认为棚户区的改造就是棚户区的开发，政府要占用这块地或者政府将这块地出让给了开发商，占用住房就应得到相应的征地拆迁补偿，他们并不认为棚户区的改造是为了改善自己的居住条件。因此，居民更加關注的是自己能否在改造中得到更多的征地拆迁补偿，在认识上存在误区。
2.2征收难度加大问题
2015年，胶州市实施了胶东国际机场一期建设用地上的房屋征收，征收补偿标准较高，造成计划改造棚户区内群众对拆迁补偿期望值普遍较高，导致棚户区征收难度加大。且棚户区内违法违章建筑较多，困难户、低保户、下岗户多，补偿安置成本较高，征收动员难度大。 2.3 棚改进展缓慢问题
目前的棚改项目往往房屋密度大，基础设施落后，开发成本高，对民营房地产企业吸引力较小，市场化运作难度较大，拆迁成本过高，开发企业从自身经济利益、风险承担等因素考虑，在棚改项目资金投入上保持谨慎态度，导致原计划改造项目迟迟未能实施，棚改进展放緩。
2.4 棚改政策影响问题
因拆迁腾空后的土地出让须公开招投标，个别开发商担心在投入改造资金后，未能如愿拍得腾空后净地进行开发建设，在棚改资金的投入上存在顾虑。
2.5安置房建设手续办理滞后问题
按照国家及省关于棚户区改造项目工作要求，纳入省年度计划的棚改项目，安置楼工程须在当年9月底前取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证并开工建设。但由于土地、资金等原因，导致部分棚改项目手续办理工作滞后。
3、加快棚户区改造的几点建议
3.1坚持以人为本、关注民生是根本
在征收、补偿、安置、施工、回迁等各个环节，要坚持依法运作，严格执行国家及省、市有关政策规定，妥善解决好特困群体的住房问题。要着力完善各种城市配套服务设施，改善人民群众的生产生活条件，提升人民群众的居住水平和环境，打造智慧型社区。
3.2坚持政府引导、市场运作是关键
棚户区改造要采取政府主导、社会参与的市场化运作相结合的模式。对于可采取市场化运作的项目，要充分发挥政府的组织引导作用，在土地出让、税费减免、信贷资金等方面给予政策支持，打消投资商的担心和顾虑，调动国有企业和社会力量广泛参与;对市场化运作有困难的片区，应积极争取政策性银行贷款及棚改专项债券支持，有效解决棚改资金不足问题。
3.3坚持统筹规划、分步实施是基础
棚户区改造要根据城市经济社会发展水平和财力情况，合理确定城区棚户区改造的目标任务，量力而行，分步分批组织实施。要坚持科学规划、统筹兼顾、因地制宜、配套建设的原则，努力实现城市资源的优化配置，提升和完善城市功能，打造出“智慧型”城市。
3.4坚持阳光操作、和谐拆迁是原则
拆迁安置工作往往集中了各种社会焦点，涉及群众的切身利益。只有坚持公开、公平、公正和阳光操作的原则，将棚户区改造的拆迁安置补偿方案、补偿标准和评估结果等及时进行公布，对拆迁、建设、回迁安置等重要环节实行公示，依法保障被拆迁人的合法权益，才能有效缓解拆迁安置中的各种矛盾。
3.5坚持统一领导、密切配合是保障
棚户区改造是一项庞大的系统工程，也是涉及千家万户的民心工程，只有建立统一指挥、运转高效、责任明确的推进体系和责任体系，才能有力推动棚户区改造各项工作扎实深入开展。棚户区改造实施主体，要根据实际情况，有计划、有步骤、有重点的开展各项工作。市相关职能部门要建立和完善棚改项目绿色审批通道，简化审批流程，提高审批效率，确保棚改工作顺利推进。
参考文献：
[1]2015年全国棚户区改造工作电视电话会议精神.
[2]《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）.
[3]《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）.
[4]《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）.
[5]《关于印发促进智慧城市健康发展的指导意见的通知》（发改高技〔2014〕1770号）.
作者简介：
陆旭东，山东省胶州市房产管理局，山东胶州。
【关键词】胶州市;棚户区;发展现状;对策建议
近年来，胶州市经济和社会发展速度加快，城市建设如火如荼，随之凸现出来的问题就是城市棚户区的大量存在，与城市整体形象、文明档次极不协调，所以棚户区改造势在必行。
1、胶州市棚户区改造发展现状
1.1基本情况
胶州市的棚户区改造总体可分为探索起步、快速发展和规范推进三个阶段。
（1）探索起步阶段（2005-2008年）。2005年，胶州市政府出台了《关于加快旧村改造工作的意见》（胶政发[2005]126号文），选择原南关街道办事处管理村、阜安街道办事处南坦村、中云街道办事处河头源村、北关街道办事处杨家林村作为第一批旧村（棚户区）改造试点村庄，取得了不错效果。
（2）快速发展阶段（2008-2013年）。在取得成功经验的基础上，2008年，胶州市政府正式将城中村（棚户区）改造提上了议程，首先实施了三里河街道办事处庄里头村片区及阜安街道办事处向阳片区两大片区拆迁改造，接着用了不到5年时间，启动了39个城中村（棚户区）改造项目，累计完成房屋拆迁面积约170万平方米，村民安置楼建筑面积约80万平方米，涉及村居民9700户，受惠人口26600人。
（3）规范推进阶段（2013年至今）。2013年底，胶州市将棚户区改造项目按程序纳入到了省年度棚户区改造计划，棚户区改造工作进入了规范推进阶段。纳入省年度计划的棚户区改造项目，严格按照国家、省关于棚户区改造目标要求，在项目征收、建设、回迁安置等重要环节，自觉接受群众监督，严格依法按程序办事，确保村民按时回迁。
1.2补偿标准
在改造过程中，胶州市政府坚持以人为本、让利于民，充分考虑被征收人的合法诉求和正当利益。
（1）村（居）民方面。对于集体土地上的宅基地房屋，采取以实物补偿为主的安置方式，每间北正房置换多层楼房不低于40平方米或置换高层楼房不低于45平方米。对于国有土地上的城市棚户区改造，按照《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》，采取货币补偿与房屋安置相结合的方式，对于采取货币补偿的给予5%的奖励。
（2）村委方面。一是增加应安置面积10%的房屋作为配建安置房原，用于解决本村生活、住房困难村民及户型搭配等需要。二是按不低于人均10平方米的标准为村集体配建经济发展用房，解决村庄在改造后缴纳村民养老保险、村级办公及公益事业等方面的支出。三是按人均2平方米标准为村庄配建公用事业用房。
1.3政策扶持
胶州市棚户区改造项目除享受国家、省及青岛市奖补资金、税费减免、政策性贷款等优惠政策外，胶州市政府还制定了相关政策措施，推动棚改工作健康发展。
（1）2005年出台了《关于加快旧村改造工作的意见》（胶政发[2005]126号），规定村民安置楼建设行政事业性收费减免、村庄旧址土地出让金净收益返还等。
（2）2008年出台了《关于进一步加强房屋拆迁工作的实施意见》（胶政发[2008]20号），进一步规范房屋拆迁程序及行为，明确各部门在拆迁过程中的职责分工。
（3）2011年出台了《关于加强国有土地使用权出让收支管理的通知》（胶政发[2011]104号），明确规定了旧村改造土地出让底价和需配建的安置房数量及建设标准作为“招、拍、挂”公示的前提条件单独列示。
（4）2013年出台了《胶州市旧村改造工作规程》（胶政办发[2013]55号），建立了由发改、国土、规划、建设、财政、环保、法制等部门和各镇办为成员的旧村改造联席会议制度。
（5）2017年出台了《关于加大棚户区改造工作力度加快宜居幸福现代化空港新区建设步伐的意见》（胶政发〔2017〕75号），对于今后棚户区改造的补偿原则及补偿标准、改造项目的申报程序及审批流程、政策支持和信贷融资等方面进行了明确和规范。
1.4补偿方式
胶州市在具体的棚改实践过程中，采取新建安置房屋和货币化补偿两种方式。
（1）新建安置房。该模式优点在于：一是房型房源可控;二是安置资金支付压力较小。主要弊端有：一是建设周期长，过渡成本高。从地块征收到安置房建设、竣工交付一般需要2-3年，如遇征收、资金等困难，长达4-5年，居民迟迟不能回迁，导致财务成本、群众租房过渡成本较高，且群众长期租房过渡怨言较大;二是安置房屋质量不能保证，相关配套设施难以同步实施，群众反映问题较多;三是一些安置房因土地性质为划拨、建设手续不齐全等原因，难以办证，后续转让较为困难，群众意见大。
（2）货币化补偿。该模式优点：一是一次性付款，不用支付过渡费，资金周转迅速，棚改的资金效应得到最大程度发挥。二是有利于破解改造过程中的项目选址、工程质量、回迁延期等问题，充分发挥市场配置资源作用，消化房地产市场库存商品住房。弊端在于：一是对于面积较小的被征收房屋，棚改居民拿到货币补偿后无法在市场上购买到商品房，需要自己补差价;二是棚改资金支付压力较大;三是对房价上涨起到了推波助澜的作用。
2、存在的问题
2.1认识问题
很多居民认为棚户区的改造就是棚户区的开发，政府要占用这块地或者政府将这块地出让给了开发商，占用住房就应得到相应的征地拆迁补偿，他们并不认为棚户区的改造是为了改善自己的居住条件。因此，居民更加關注的是自己能否在改造中得到更多的征地拆迁补偿，在认识上存在误区。
2.2征收难度加大问题
2015年，胶州市实施了胶东国际机场一期建设用地上的房屋征收，征收补偿标准较高，造成计划改造棚户区内群众对拆迁补偿期望值普遍较高，导致棚户区征收难度加大。且棚户区内违法违章建筑较多，困难户、低保户、下岗户多，补偿安置成本较高，征收动员难度大。 2.3 棚改进展缓慢问题
目前的棚改项目往往房屋密度大，基础设施落后，开发成本高，对民营房地产企业吸引力较小，市场化运作难度较大，拆迁成本过高，开发企业从自身经济利益、风险承担等因素考虑，在棚改项目资金投入上保持谨慎态度，导致原计划改造项目迟迟未能实施，棚改进展放緩。
2.4 棚改政策影响问题
因拆迁腾空后的土地出让须公开招投标，个别开发商担心在投入改造资金后，未能如愿拍得腾空后净地进行开发建设，在棚改资金的投入上存在顾虑。
2.5安置房建设手续办理滞后问题
按照国家及省关于棚户区改造项目工作要求，纳入省年度计划的棚改项目，安置楼工程须在当年9月底前取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证并开工建设。但由于土地、资金等原因，导致部分棚改项目手续办理工作滞后。
3、加快棚户区改造的几点建议
3.1坚持以人为本、关注民生是根本
在征收、补偿、安置、施工、回迁等各个环节，要坚持依法运作，严格执行国家及省、市有关政策规定，妥善解决好特困群体的住房问题。要着力完善各种城市配套服务设施，改善人民群众的生产生活条件，提升人民群众的居住水平和环境，打造智慧型社区。
3.2坚持政府引导、市场运作是关键
棚户区改造要采取政府主导、社会参与的市场化运作相结合的模式。对于可采取市场化运作的项目，要充分发挥政府的组织引导作用，在土地出让、税费减免、信贷资金等方面给予政策支持，打消投资商的担心和顾虑，调动国有企业和社会力量广泛参与;对市场化运作有困难的片区，应积极争取政策性银行贷款及棚改专项债券支持，有效解决棚改资金不足问题。
3.3坚持统筹规划、分步实施是基础
棚户区改造要根据城市经济社会发展水平和财力情况，合理确定城区棚户区改造的目标任务，量力而行，分步分批组织实施。要坚持科学规划、统筹兼顾、因地制宜、配套建设的原则，努力实现城市资源的优化配置，提升和完善城市功能，打造出“智慧型”城市。
3.4坚持阳光操作、和谐拆迁是原则
拆迁安置工作往往集中了各种社会焦点，涉及群众的切身利益。只有坚持公开、公平、公正和阳光操作的原则，将棚户区改造的拆迁安置补偿方案、补偿标准和评估结果等及时进行公布，对拆迁、建设、回迁安置等重要环节实行公示，依法保障被拆迁人的合法权益，才能有效缓解拆迁安置中的各种矛盾。
3.5坚持统一领导、密切配合是保障
棚户区改造是一项庞大的系统工程，也是涉及千家万户的民心工程，只有建立统一指挥、运转高效、责任明确的推进体系和责任体系，才能有力推动棚户区改造各项工作扎实深入开展。棚户区改造实施主体，要根据实际情况，有计划、有步骤、有重点的开展各项工作。市相关职能部门要建立和完善棚改项目绿色审批通道，简化审批流程，提高审批效率，确保棚改工作顺利推进。
参考文献：
[1]2015年全国棚户区改造工作电视电话会议精神.
[2]《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）.
[3]《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）.
[4]《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）.
[5]《关于印发促进智慧城市健康发展的指导意见的通知》（发改高技〔2014〕1770号）.
作者简介：
陆旭东，山东省胶州市房产管理局，山东胶州。