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摘要：森林生态效益补偿是以给予纳入公益林的经营者和管护者适当的经济补偿，来达到森林资源可持续发展以及生态环境改善的终极目的。本文针对江西省的森林生态效益补偿的不足，提出了相应的改进措施，以求对江西省森林生态效益补偿的完善。
关键词：江西省；森林生态效益补偿；公益林
2004年12月10日国家林业局召开会议宣布，正式建立中央森林生态效益补偿基金，标志着我国森林生态效益补偿制度的实质性确立，在我国林业发展史上具有重要的里程碑意义。①
江西省是我国南方重点林业省之一，共有林地面积1060万公顷，全省森林面积95. 33万公顷，森林覆盖率达60.05％，位居全国第二。至2006年为止已建立森林公园68处,自然保护区131处,保护小区5 500余处,森林生态效益显著。②
我省在2001年就开始了中央森林生态效益补助资金试点,是全国最早实行试点的省份之一, 2005年开始地方生态公益林省级补偿，07年我省公益林补偿面积将增至5100万亩，其中：重点公益林补偿面积3062万亩，地方公益林省级补偿面积2038万亩。在省委省政府及省林业厅等的大力领导和扶持下,我省的森林生态效益补偿制度已初步建立,补偿工作正渐渐步入轨道,在生态保护上也已经取得了显著成效，但是因为该制度建立时日上短，很多细节还处于研究和摸索阶段,因此，在实际补偿过程中必然会出现各种各样的问题，其存在的不足需要在以后的实践中加以克服和完善。③
1. 江西省森林生态效益补偿存在的问题
1.1 公益林的划分不太合理。按照森林的主导功能不同，我国将森林划分为公益林和商品林，其中公益林包括防护林和特种用途林，我国《森林法》第8条确立的森林生态效益补偿基金，仅对提供生态效益的防护林和特种用途林规定了补偿。我国《公益林与商品林分类技术标准》按重要程度将公益林划分为特殊保护林、重点保护林与一般保护林三个保护等级。
依据2001年江西省全省分类经营区划，公益林面积543.97万h㎡，占林业用地的51.8%，商品林面积506.83万h㎡，占林业用地的48.2%。到2007年我省公益林补偿面积已增至340万公顷, 占全部林地面积的32%，其中重点公益林补偿面积204. 13万公顷,地方公益林省级补偿面积135. 87万公顷。④
江西省自然条件好，光照和雨量充足，树木生长比较快，很多林地更适宜发展为经济林、用材林和薪炭林，但是政府却常常将其划分为公益林，任意扩大公益林的面积，严重降低了森林的生态效益。
1.2 公益林的价值未有效利用。2007年底，江西省印发了《关于加强森林采伐管理的通知》（赣林资字[2007]447号），对公益林采伐作出了限制，对特殊保护的公益林实行了最严格的保护措施，禁止采伐；重点保护的公益林可采伐必要的抚育和更新性质采伐；一般保护的公益林可进行合理性改造。这样的规定以保护国家生态效益为重心，具有十分重要的生态意义，但是在实际采伐中仅仅按照硬性规定，且受到严格的采伐许可程序的限制，極易造成公益林经济价值的损失，有的自然条件好的林区，且林木生长较快，其禁止采伐会失去很多经济效益，若能将公益林的生态效益和经济效益有机结合起来，合理的利用公益林资源，会带来"双赢"的效果。
另外，现有的生态公益林生相当一部分是在消灭荒山基础上建设起来的，其森林植被结构简单，森林资源总体质量不高，且结构不尽合理，人工纯林、针叶林居多，混交林、阔叶林少，相当部分生态公益林的生态功能等级偏低。⑤而林农对相关生态林种植的技术和知识有限，对怎样科学合理与最大化利用公益林缺乏相应的认识，往往造成生态公益林的经济利益和生态效益得不到最大平衡。
1.3 补偿方式和资金来源单一化。我国《森林法》第八条规定："国家设立森林生态效益补偿基金。"该条虽然是本法中唯一一条对森林生态效益补偿制度进行的规定，但从规定中可以了解到国家对森林生态效益补偿的方式是独独依赖于基金的，很多学者对森林生态效益补偿的内涵也往往界定在资金补偿方式以内，很少有学者论述到补偿方式的多样性。此规定的不足是明显的，补偿方式的单一决定了在生态效益补偿上要课以资金更多更重的负担，如果资金不到位将会造成生态效益投资者和保护者的利益损失，降低他们对生态效益补偿的信赖利益，易造成更大的生态损失和不利益。
另外资金的来源方式也过于单一，现有的补偿资金几乎全部来源于(中央与地方)财政拨款，用于公益林的营造、抚育、保护和管理。而我省又取消了市县乡所有的木竹收费项目，取消了木竹农业特产税等，据统计，2006年全省减免的林业税费达到14.6亿元，虽然林农的负担较之以前有所减轻，但是在高额的林业工作经费面前，尤其是在生态公益林补偿方面，基层财力遭遇了严峻的挑战，而且到目前为止我国还未真正建立依靠政府、社会、市场等多元化筹资机制所应形成的生态效益补偿基金，中央和地方财政负担沉重，很难满足我国大约有1亿平方米生态公益林营造与管护的实际需要。
1.4 补偿标准低，欠缺激励机制。上述的生态效益补偿方式和资金来源的单一性，也是造成生态效益补偿标准过低的缘由之一。生态效益补偿的数额应该相当于没有划定生态公益林以前，经营者从森林经营中所获得的经济收入，使公益林经营者得到与其他项目经营者基本相同的盈利。⑥否则会挫伤公益林经营者的积极性，达不到补偿目的。
自2001年我省纳入首批中央森林生态效益补助资金试点以来，生态公益林补偿标准一直为每年每亩5元。继2006年省财政每年安排5000万元用于地方生态公益林补偿之后，2007年省财政继续加大补偿力度，补偿资金由每年5000万元提高到1.78亿元，面积由1000万亩扩大到2037.53万亩，补偿标准平均由5元/亩提高到6.5元/亩，同时国家重点公益林补偿标准也由省财政安排资金一并提高到6.5元/亩。虽然近些年来对森林生态效益补偿资金有所提高，但随着经济的增长，林业成本也是逐步加大的，事实上该补偿标准依然很难对公益林经营者和管护者的利益进行充分的补偿。
另外补偿金的标准大致相同，未体现出奖惩原则，不管生态公益林的经营者管护好坏与否，都实行同一的补偿数额，没有对生态保护作出杰出贡献者的特殊奖励，也没有对管护者经营不周的惩罚性措施，其不公正的结果必然导致对生态保护的忽视和补偿资金的浪费。
2. 对江西省森林生态效益补偿的完善建议
2.1 合理划分公益林。对公益林的科学划分是获取森林最大生态效益的前提，建议有关部门深入研究我国规定的公益林界定标准，结合各县乡不同的地理环境和自然条件，针对各地原本的生态属性在实地考察、仔细分析之后合理划分公益林。而且以前划分过的生态公益林也不是一直不变的，随着时间的流逝，气候改变，水土也会发生变化，以前适合种植经济林的地方可能变成生态脆弱区，需要对林地加强保护，就要及时的改变林业的用途，转化为生态公益林，有的生态公益林区在生态效益富足的情况下还可以适当转化为商品林，在保持生态效益的前提下增加经济效益。因此，公益林的划分不是永远不变的，需要林业相关部门经常性的实地考察，跟踪了解林地使用情况，随时关注公益林的生态变化。
2.2 充分有效地利用公益林。公益林的采伐按照其保护等级的不同有不一样的限制规定，我们要在规定的合理限度内最有效的利用公益林，兼顾生态保护和经济价值的双重利益。很多生态公益林的经营者和管护者缺乏相关的林业科技知识，不知道如何有效地利用公益林，怎样既保护好生态效益又使其发挥较大的经济效益，而且有些林农对生态保护的重要性认识不够，在林业经营和管理上缺乏积极性，因此要加大对生态公益林的宣传力度，广泛宣传公益林建设及补偿政策，为他们及时解答公益林建设和管理的热点问题，做好群众长期维护和支持公益林建设的思想工作。⑦
另外为了充分发挥公益林的经济效用，可以将其与生态旅游战略结合起来，江西省本身也是个旅游城市，若將森林旅游发展壮大，必然带动整个省市旅游业的发展，其前景也十分广阔，因此我省应通过制定各种优惠政策，改善投资环境，开展全方位宣传活动，鼓励各种经济主体多渠道、多形式的参与森林旅游的开发、建设和经营，加强景观建设，把生态优势转化为经济优势。⑧
2.3 补偿方式应该多元化。在我省应该建立多元化的补偿方式，将资金补偿方式仅作为生态效益补偿方式中的一种，采取多种补偿方式并存的制度，如：对生态保护林的经营者和管护者多给予政策上的优惠，在林业的种植技术和管理上给予指导和帮助，以间接增加利益主体的经济收入，实现生态效益补偿的目的；在生态资源存续期间，每年以一定的货币或实物给予补偿，如退耕还林工程的粮食和金钱补偿；还要取缔诸如林业保护建设费、自然保护区管理费，乡镇管理费等一切乱收费现象，减轻林业经营者的负担，根据不同情况适当的减免税收，增加林业经营者的收入。
2.4 制定动态补偿标准，按效补偿。补偿资金渠道以中央财政转移支付为主，地方投入较少，补偿的重点为西部部分地区和重大生态保护区，在各地都争着向国家要补偿金的时候，国家财政的有限性和各行业都可能出现的资金短缺现象易造成资金的使用不合理，而且很多基金补助试点区因为资金发放稳定，因此丧失了提高生态效益的进取心，忽略了种植和管护技术的更新，甚至玩忽职守、擅离岗位却还坐享其成，而很多在生态保护上取得显著效益的林业管护者却无法得到足够的补偿或是没有补偿，必将导致社会的不公正和不稳定，影响林业可持续发展和生态效益的提高。
因此为了使有限的资金高效的用在最需要的地方，江西省应当在接受中央补助之余，对本省的补助资金制定动态标准，按照各县乡所取得的生态实效和对生态作出的重要贡献来发放资金，建立激励制度，公平的对生态林经管者作出合理的补偿，另外还要对因自身原因没有作出绩效且对公益林经管不利的经营者和管护者不予补偿，以增强林农对公益林的重视和对生态保护的责任感。
江西省作为我国南方林业大省之一，其森林生态效益补偿的实践和在实践中积累的经验，将对其它林业省市起到重要的借鉴作用，希望通过对江西省森林生态效益补偿制度的改进来带动我国森林生态效益补偿制度的整体完善。
注释：
①李文华等. 森林生态效益补偿机制与政策研究[J].生态经济,2007(11).
②江西省林业厅网站,《全省绿化状况》资料数据,2006(11).
③④龚靓.完善江西省森林生态效益补偿制度之管见[J].西北林学业学报,2008(1).
⑤欧阳勋志,廖为明.对完善农村生态公益林产权结构的几点思考-以江西省为例[J].中国农村经济,2007(S1).
⑥许榛.我国森林生态效益补偿法律制度研究[D].昆明理工大学,2008(8).
⑦符长文,周发胜.永丰：生态公益林现状调查[J].中国林业,2008(24).
⑧王启庆,毛玉香.加强生态公益林建设的几项措施[J].绿色财会,2006(3).
作者简介：何晶晶（1985-），女，江西理工大学环境与资源保护法学2008级硕士研究生。
关键词：江西省；森林生态效益补偿；公益林
2004年12月10日国家林业局召开会议宣布，正式建立中央森林生态效益补偿基金，标志着我国森林生态效益补偿制度的实质性确立，在我国林业发展史上具有重要的里程碑意义。①
江西省是我国南方重点林业省之一，共有林地面积1060万公顷，全省森林面积95. 33万公顷，森林覆盖率达60.05％，位居全国第二。至2006年为止已建立森林公园68处,自然保护区131处,保护小区5 500余处,森林生态效益显著。②
我省在2001年就开始了中央森林生态效益补助资金试点,是全国最早实行试点的省份之一, 2005年开始地方生态公益林省级补偿，07年我省公益林补偿面积将增至5100万亩，其中：重点公益林补偿面积3062万亩，地方公益林省级补偿面积2038万亩。在省委省政府及省林业厅等的大力领导和扶持下,我省的森林生态效益补偿制度已初步建立,补偿工作正渐渐步入轨道,在生态保护上也已经取得了显著成效，但是因为该制度建立时日上短，很多细节还处于研究和摸索阶段,因此，在实际补偿过程中必然会出现各种各样的问题，其存在的不足需要在以后的实践中加以克服和完善。③
1. 江西省森林生态效益补偿存在的问题
1.1 公益林的划分不太合理。按照森林的主导功能不同，我国将森林划分为公益林和商品林，其中公益林包括防护林和特种用途林，我国《森林法》第8条确立的森林生态效益补偿基金，仅对提供生态效益的防护林和特种用途林规定了补偿。我国《公益林与商品林分类技术标准》按重要程度将公益林划分为特殊保护林、重点保护林与一般保护林三个保护等级。
依据2001年江西省全省分类经营区划，公益林面积543.97万h㎡，占林业用地的51.8%，商品林面积506.83万h㎡，占林业用地的48.2%。到2007年我省公益林补偿面积已增至340万公顷, 占全部林地面积的32%，其中重点公益林补偿面积204. 13万公顷,地方公益林省级补偿面积135. 87万公顷。④
江西省自然条件好，光照和雨量充足，树木生长比较快，很多林地更适宜发展为经济林、用材林和薪炭林，但是政府却常常将其划分为公益林，任意扩大公益林的面积，严重降低了森林的生态效益。
1.2 公益林的价值未有效利用。2007年底，江西省印发了《关于加强森林采伐管理的通知》（赣林资字[2007]447号），对公益林采伐作出了限制，对特殊保护的公益林实行了最严格的保护措施，禁止采伐；重点保护的公益林可采伐必要的抚育和更新性质采伐；一般保护的公益林可进行合理性改造。这样的规定以保护国家生态效益为重心，具有十分重要的生态意义，但是在实际采伐中仅仅按照硬性规定，且受到严格的采伐许可程序的限制，極易造成公益林经济价值的损失，有的自然条件好的林区，且林木生长较快，其禁止采伐会失去很多经济效益，若能将公益林的生态效益和经济效益有机结合起来，合理的利用公益林资源，会带来"双赢"的效果。
另外，现有的生态公益林生相当一部分是在消灭荒山基础上建设起来的，其森林植被结构简单，森林资源总体质量不高，且结构不尽合理，人工纯林、针叶林居多，混交林、阔叶林少，相当部分生态公益林的生态功能等级偏低。⑤而林农对相关生态林种植的技术和知识有限，对怎样科学合理与最大化利用公益林缺乏相应的认识，往往造成生态公益林的经济利益和生态效益得不到最大平衡。
1.3 补偿方式和资金来源单一化。我国《森林法》第八条规定："国家设立森林生态效益补偿基金。"该条虽然是本法中唯一一条对森林生态效益补偿制度进行的规定，但从规定中可以了解到国家对森林生态效益补偿的方式是独独依赖于基金的，很多学者对森林生态效益补偿的内涵也往往界定在资金补偿方式以内，很少有学者论述到补偿方式的多样性。此规定的不足是明显的，补偿方式的单一决定了在生态效益补偿上要课以资金更多更重的负担，如果资金不到位将会造成生态效益投资者和保护者的利益损失，降低他们对生态效益补偿的信赖利益，易造成更大的生态损失和不利益。
另外资金的来源方式也过于单一，现有的补偿资金几乎全部来源于(中央与地方)财政拨款，用于公益林的营造、抚育、保护和管理。而我省又取消了市县乡所有的木竹收费项目，取消了木竹农业特产税等，据统计，2006年全省减免的林业税费达到14.6亿元，虽然林农的负担较之以前有所减轻，但是在高额的林业工作经费面前，尤其是在生态公益林补偿方面，基层财力遭遇了严峻的挑战，而且到目前为止我国还未真正建立依靠政府、社会、市场等多元化筹资机制所应形成的生态效益补偿基金，中央和地方财政负担沉重，很难满足我国大约有1亿平方米生态公益林营造与管护的实际需要。
1.4 补偿标准低，欠缺激励机制。上述的生态效益补偿方式和资金来源的单一性，也是造成生态效益补偿标准过低的缘由之一。生态效益补偿的数额应该相当于没有划定生态公益林以前，经营者从森林经营中所获得的经济收入，使公益林经营者得到与其他项目经营者基本相同的盈利。⑥否则会挫伤公益林经营者的积极性，达不到补偿目的。
自2001年我省纳入首批中央森林生态效益补助资金试点以来，生态公益林补偿标准一直为每年每亩5元。继2006年省财政每年安排5000万元用于地方生态公益林补偿之后，2007年省财政继续加大补偿力度，补偿资金由每年5000万元提高到1.78亿元，面积由1000万亩扩大到2037.53万亩，补偿标准平均由5元/亩提高到6.5元/亩，同时国家重点公益林补偿标准也由省财政安排资金一并提高到6.5元/亩。虽然近些年来对森林生态效益补偿资金有所提高，但随着经济的增长，林业成本也是逐步加大的，事实上该补偿标准依然很难对公益林经营者和管护者的利益进行充分的补偿。
另外补偿金的标准大致相同，未体现出奖惩原则，不管生态公益林的经营者管护好坏与否，都实行同一的补偿数额，没有对生态保护作出杰出贡献者的特殊奖励，也没有对管护者经营不周的惩罚性措施，其不公正的结果必然导致对生态保护的忽视和补偿资金的浪费。
2. 对江西省森林生态效益补偿的完善建议
2.1 合理划分公益林。对公益林的科学划分是获取森林最大生态效益的前提，建议有关部门深入研究我国规定的公益林界定标准，结合各县乡不同的地理环境和自然条件，针对各地原本的生态属性在实地考察、仔细分析之后合理划分公益林。而且以前划分过的生态公益林也不是一直不变的，随着时间的流逝，气候改变，水土也会发生变化，以前适合种植经济林的地方可能变成生态脆弱区，需要对林地加强保护，就要及时的改变林业的用途，转化为生态公益林，有的生态公益林区在生态效益富足的情况下还可以适当转化为商品林，在保持生态效益的前提下增加经济效益。因此，公益林的划分不是永远不变的，需要林业相关部门经常性的实地考察，跟踪了解林地使用情况，随时关注公益林的生态变化。
2.2 充分有效地利用公益林。公益林的采伐按照其保护等级的不同有不一样的限制规定，我们要在规定的合理限度内最有效的利用公益林，兼顾生态保护和经济价值的双重利益。很多生态公益林的经营者和管护者缺乏相关的林业科技知识，不知道如何有效地利用公益林，怎样既保护好生态效益又使其发挥较大的经济效益，而且有些林农对生态保护的重要性认识不够，在林业经营和管理上缺乏积极性，因此要加大对生态公益林的宣传力度，广泛宣传公益林建设及补偿政策，为他们及时解答公益林建设和管理的热点问题，做好群众长期维护和支持公益林建设的思想工作。⑦
另外为了充分发挥公益林的经济效用，可以将其与生态旅游战略结合起来，江西省本身也是个旅游城市，若將森林旅游发展壮大，必然带动整个省市旅游业的发展，其前景也十分广阔，因此我省应通过制定各种优惠政策，改善投资环境，开展全方位宣传活动，鼓励各种经济主体多渠道、多形式的参与森林旅游的开发、建设和经营，加强景观建设，把生态优势转化为经济优势。⑧
2.3 补偿方式应该多元化。在我省应该建立多元化的补偿方式，将资金补偿方式仅作为生态效益补偿方式中的一种，采取多种补偿方式并存的制度，如：对生态保护林的经营者和管护者多给予政策上的优惠，在林业的种植技术和管理上给予指导和帮助，以间接增加利益主体的经济收入，实现生态效益补偿的目的；在生态资源存续期间，每年以一定的货币或实物给予补偿，如退耕还林工程的粮食和金钱补偿；还要取缔诸如林业保护建设费、自然保护区管理费，乡镇管理费等一切乱收费现象，减轻林业经营者的负担，根据不同情况适当的减免税收，增加林业经营者的收入。
2.4 制定动态补偿标准，按效补偿。补偿资金渠道以中央财政转移支付为主，地方投入较少，补偿的重点为西部部分地区和重大生态保护区，在各地都争着向国家要补偿金的时候，国家财政的有限性和各行业都可能出现的资金短缺现象易造成资金的使用不合理，而且很多基金补助试点区因为资金发放稳定，因此丧失了提高生态效益的进取心，忽略了种植和管护技术的更新，甚至玩忽职守、擅离岗位却还坐享其成，而很多在生态保护上取得显著效益的林业管护者却无法得到足够的补偿或是没有补偿，必将导致社会的不公正和不稳定，影响林业可持续发展和生态效益的提高。
因此为了使有限的资金高效的用在最需要的地方，江西省应当在接受中央补助之余，对本省的补助资金制定动态标准，按照各县乡所取得的生态实效和对生态作出的重要贡献来发放资金，建立激励制度，公平的对生态林经管者作出合理的补偿，另外还要对因自身原因没有作出绩效且对公益林经管不利的经营者和管护者不予补偿，以增强林农对公益林的重视和对生态保护的责任感。
江西省作为我国南方林业大省之一，其森林生态效益补偿的实践和在实践中积累的经验，将对其它林业省市起到重要的借鉴作用，希望通过对江西省森林生态效益补偿制度的改进来带动我国森林生态效益补偿制度的整体完善。
注释：
①李文华等. 森林生态效益补偿机制与政策研究[J].生态经济,2007(11).
②江西省林业厅网站,《全省绿化状况》资料数据,2006(11).
③④龚靓.完善江西省森林生态效益补偿制度之管见[J].西北林学业学报,2008(1).
⑤欧阳勋志,廖为明.对完善农村生态公益林产权结构的几点思考-以江西省为例[J].中国农村经济,2007(S1).
⑥许榛.我国森林生态效益补偿法律制度研究[D].昆明理工大学,2008(8).
⑦符长文,周发胜.永丰：生态公益林现状调查[J].中国林业,2008(24).
⑧王启庆,毛玉香.加强生态公益林建设的几项措施[J].绿色财会,2006(3).
作者简介：何晶晶（1985-），女，江西理工大学环境与资源保护法学2008级硕士研究生。