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摘 要：公共环境决策中公众参与对推进国家治理体系和治理能力现代化和提升公共环境决策的民主性和科学性有重大意义。我们应从鼓励、支持非政府环保组织的发展和完善信息公开制度两个方面入手，完善公共环境决策中公众参与法律保障制度。
关键词：环境决策；公众参与；共识会议
公共环境决策作为行政决策体系中的重要一环，近年来在政府行政决策中扮演的角色得到了广泛的认可，然而，问题也随之进入了公众的视野。我们发现，公众参与在实际运行中存在着诸于政府对公众参与决策的理念认识不够、形式随意性和工具化、缺乏保障制度等问题。这也是本文拟完善和解决的问题，如何完善公共环境决策中公众参与的保障制度？
一、 公共环境决策中公众参与的意义
（一） 推进国家治理体系和治理能力现代化
长期以来，政府推行公共治理奉行管理主义模式，任何政策从制定到实施实行单向路线，政府通过命令、强制、要求等方式推行政策，公众只能被动地执行，治理方式上缺乏多元化的交互治理路径。公众参与作为一种新型的治理方式自上世纪90年代兴起，在行政决策的形成—实施中发挥了传统管制模式无法比拟的优势，以至于“无论是政治家，还是利益相关者都认为，没有参与民主的政策制定模式是不正当、无效和不民主的”。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，公众参与是不可缺少的一环，唯此，国家治理才能从一元单向治理向多元交互共治的结构性转变。
（二） 提升公共环境决策的民主性、科学性
任何行政决策都包含有其内在的利益冲突性，这些利益是多方位、多层次、多向度的，特别是环境行政决策，不仅包含了公众的物质利益，更涉及社会伦理价值问题（如公平、正义等），如环境问题要处理好代际正义，不能竭泽而渔，“人们没有理由在纯粹时间偏爱的基础上轻视未来的福利”[1]。处理这些冲突不能单纯依靠政府，需要借助公众参与来实现，政府和公众通过一定的形式各自表达自己的利益诉求，公众可以从不同的角度阐述环境问题，提供完全不同于专家学者的视角，同时也能提供政府所需掌握的信息，为决策提供科学化依据。
二、完善公共环境决策中公众参与法律保障制度的建议
（一） 鼓励、支持非政府环保组织的发展
工业文明带来了飞速发展的经济，与此同时，西方国家非政府环保组织也开始大量出现，它们的作用主要表现在两个方面：一是进行环保宣传，二是影响环境决策和立法。反观我国，自1994年我国第一个民间环保组织—中国文化书院绿色文化分院（简称“自然之友”Friends of Nature）正式注册成立以来，目前已经有3000多个非政府环保组织，在影响环境决策方面取得了一定成效，但关键问题在于，我国非政府环保组织面临着资金少、登记困难、人力资源匮乏和活动单一等问题。
为破解非政府环保组织的上述困境，我们认为，应当做出以下努力。第一，宽松登记条件。根据1998年颁布施行的《社会团体登记管理条例》，成立社会团体必须具备有一定的会员和资金条件，而作为非政府环保组织，这两个条件本身就是其瓶颈所在，基于其公益性和环保性，应当在资金和会员方面宽松其登记条件，为其发展提供良好的法律环境。第二，拓宽资金来源。政府应当鼓励企业和个人积极捐助非政府环保组织，积极宣传其在环境保护中的作用，引导社会各界投入环保事业；环保组织应当适时发起诸于环保捐助的活动，努力拓宽自身资金来源。
（二） 完善环境信息公开制度
环境信息是公众参与的基础条件，亦是公民环境知情权的应有内容，作为一项权利，其权能的实现需要政府信息公开义务的履行，换言之，“环境知情权主体所主张的在多数情况下正是行使公权力的国家行政机关自身的职责或者义务所要求的”[2]。长期以来，政府作为掌控环境信息的“垄断机构”，因管理模式的惯性思维和追求政绩的考虑，对环境信息公开一直存在排斥和阻碍的心理，阻塞了公民获取信息的通道。2008年《信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》正式实施，规定了信息公开的原则、范围、方式和程序等，为公众获取环境信息提供了制度化保障，但其中凸显的问题也颇为引人关注，主要表现在一下兩个个方面：第一，公开信息缺乏完整性和便民性。《办法》中列举了政府和企业应当公开的环境信息，但政府出于权力寻租的目的“仅仅公布众所周知的信息，如有关法律法规，但对于直接的规划环评等内容却不愿公开”[3]。第二，信息公开的范围的不确定性。《办法》第十二条规定：环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。但并未对国家秘密和商业秘密作出明确性规定，给予行政机关相当大的自由裁量权，公开与否都能给出其“合理化解释”。针对上述两个不足之处，我们认为，强化政府的服务行政理念，在主动公开和申请公开中全面准确的公开环境信息，将公众参与和环境信息公开有效衔接。另外，非政府环保组织拥有详实的环境检测数据，对完善政府信息的准确性和全面性有很大的作用，因此，在实践中政府应当合理及时运用非政府组织掌握的环境基础数据。（作者单位：湘潭大学法学院）
参考文献：
[1] [美]约翰.罗尔斯著，何怀宏等译.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，2011：225.
[2] 孔晓明. 环境知情权概念辨析[J]. 齐鲁学刊，2008，（2） ：102.
[3] 于现忠.我国环境信息公开制度及其完善[J].云南行政学院，2012，（2）.
关键词：环境决策；公众参与；共识会议
公共环境决策作为行政决策体系中的重要一环，近年来在政府行政决策中扮演的角色得到了广泛的认可，然而，问题也随之进入了公众的视野。我们发现，公众参与在实际运行中存在着诸于政府对公众参与决策的理念认识不够、形式随意性和工具化、缺乏保障制度等问题。这也是本文拟完善和解决的问题，如何完善公共环境决策中公众参与的保障制度？
一、 公共环境决策中公众参与的意义
（一） 推进国家治理体系和治理能力现代化
长期以来，政府推行公共治理奉行管理主义模式，任何政策从制定到实施实行单向路线，政府通过命令、强制、要求等方式推行政策，公众只能被动地执行，治理方式上缺乏多元化的交互治理路径。公众参与作为一种新型的治理方式自上世纪90年代兴起，在行政决策的形成—实施中发挥了传统管制模式无法比拟的优势，以至于“无论是政治家，还是利益相关者都认为，没有参与民主的政策制定模式是不正当、无效和不民主的”。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，公众参与是不可缺少的一环，唯此，国家治理才能从一元单向治理向多元交互共治的结构性转变。
（二） 提升公共环境决策的民主性、科学性
任何行政决策都包含有其内在的利益冲突性，这些利益是多方位、多层次、多向度的，特别是环境行政决策，不仅包含了公众的物质利益，更涉及社会伦理价值问题（如公平、正义等），如环境问题要处理好代际正义，不能竭泽而渔，“人们没有理由在纯粹时间偏爱的基础上轻视未来的福利”[1]。处理这些冲突不能单纯依靠政府，需要借助公众参与来实现，政府和公众通过一定的形式各自表达自己的利益诉求，公众可以从不同的角度阐述环境问题，提供完全不同于专家学者的视角，同时也能提供政府所需掌握的信息，为决策提供科学化依据。
二、完善公共环境决策中公众参与法律保障制度的建议
（一） 鼓励、支持非政府环保组织的发展
工业文明带来了飞速发展的经济，与此同时，西方国家非政府环保组织也开始大量出现，它们的作用主要表现在两个方面：一是进行环保宣传，二是影响环境决策和立法。反观我国，自1994年我国第一个民间环保组织—中国文化书院绿色文化分院（简称“自然之友”Friends of Nature）正式注册成立以来，目前已经有3000多个非政府环保组织，在影响环境决策方面取得了一定成效，但关键问题在于，我国非政府环保组织面临着资金少、登记困难、人力资源匮乏和活动单一等问题。
为破解非政府环保组织的上述困境，我们认为，应当做出以下努力。第一，宽松登记条件。根据1998年颁布施行的《社会团体登记管理条例》，成立社会团体必须具备有一定的会员和资金条件，而作为非政府环保组织，这两个条件本身就是其瓶颈所在，基于其公益性和环保性，应当在资金和会员方面宽松其登记条件，为其发展提供良好的法律环境。第二，拓宽资金来源。政府应当鼓励企业和个人积极捐助非政府环保组织，积极宣传其在环境保护中的作用，引导社会各界投入环保事业；环保组织应当适时发起诸于环保捐助的活动，努力拓宽自身资金来源。
（二） 完善环境信息公开制度
环境信息是公众参与的基础条件，亦是公民环境知情权的应有内容，作为一项权利，其权能的实现需要政府信息公开义务的履行，换言之，“环境知情权主体所主张的在多数情况下正是行使公权力的国家行政机关自身的职责或者义务所要求的”[2]。长期以来，政府作为掌控环境信息的“垄断机构”，因管理模式的惯性思维和追求政绩的考虑，对环境信息公开一直存在排斥和阻碍的心理，阻塞了公民获取信息的通道。2008年《信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》正式实施，规定了信息公开的原则、范围、方式和程序等，为公众获取环境信息提供了制度化保障，但其中凸显的问题也颇为引人关注，主要表现在一下兩个个方面：第一，公开信息缺乏完整性和便民性。《办法》中列举了政府和企业应当公开的环境信息，但政府出于权力寻租的目的“仅仅公布众所周知的信息，如有关法律法规，但对于直接的规划环评等内容却不愿公开”[3]。第二，信息公开的范围的不确定性。《办法》第十二条规定：环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。但并未对国家秘密和商业秘密作出明确性规定，给予行政机关相当大的自由裁量权，公开与否都能给出其“合理化解释”。针对上述两个不足之处，我们认为，强化政府的服务行政理念，在主动公开和申请公开中全面准确的公开环境信息，将公众参与和环境信息公开有效衔接。另外，非政府环保组织拥有详实的环境检测数据，对完善政府信息的准确性和全面性有很大的作用，因此，在实践中政府应当合理及时运用非政府组织掌握的环境基础数据。（作者单位：湘潭大学法学院）
参考文献：
[1] [美]约翰.罗尔斯著，何怀宏等译.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，2011：225.
[2] 孔晓明. 环境知情权概念辨析[J]. 齐鲁学刊，2008，（2） ：102.
[3] 于现忠.我国环境信息公开制度及其完善[J].云南行政学院，2012，（2）.