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摘要： 文章从分析高校治理中存在的问题入手，指出高校治理结构不健全、内部控制的环 境建设不完善是其重要原因。同时建议改进高校治理结构，重建高校权力制衡体系，建立学 校党政负责人的业绩考评指标体系，制定高校财务信息披露法规，加强高校内部控制的文化 建设 ，强化内审机构监督职能，以期改善高校治理。
关键词：高校治理 内部控制 权力制衡 风险管理
中图分类号：G647文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2007)11-113-02
2006年11月，某著名大学原校长由于在学校分管财务的副校长挪用学校资金炒股导致巨 额 损失案中负有失察责任，其行为构成严重失职错误，引起了全国性高等教育系统的资金 、对外投资及基建情况清理工作。虽然这个问题的出现有其偶然性和个人原因，但是在全国 高等 教育系统类似的对外投资失误、融资损失、分配不公、财务信息不真实、乱收费等等在管理 上存在的问题，却并不少见。本文主要从分析高校治理中存在的问题入手，提出改进高校治 理结构，加强高校内部控制的文化建设、强化高校内审机构监督职能，提高内部控制有效性 的若干建议。
一、 高校治理存在的问题及其原因分析
公司治理结构是公司制的核心，因为其牵涉到股东利益，特别是上市公司受到广大股民 及公众关注较多，其改革与完善问题理论界及实务界探讨较多；而高校是培养各层次合格 人才的机构，过去从办学到管理一直接受行政领导，计划经济下也相安无事。近几年来，随 着招生规模扩大，高等教育体制改革的发展，以及在象牙塔内不少违法违规事件的曝光，凸 显部分高校不同程度存在着治理方面的问题。
1.权力制衡体系不完善。根据我国《高等教育法》的规定，我国高等学校目前实行的是党委 领导下的校长负责制。高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工 作，行使学校内的各 项行政权力和学术权力、组织人事权力、经费预算、薪酬分配权力等，但是要以校长办公会 议或者校务会议形式通过生效。同时，高校还以教职工代表大会等组织形式，依法保障教 职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。
然而，从现状看，党委书记和校长均由政府直接任命，虽然校长也可能是由学校内部通 过一定范围内等民主测评产生，但须经组织部门审查，主管部门认可和委任。我国高校的权 力结构属于行政权力模式，校长作为强有力的行政长官，代表主管部门行使权力，校党委通 常把握学校办学的政治方向，在学校的具体行政和学术事务上很少干预。少数高校还是书记 、校长一身兼任，校长不仅是学校的最高行政权力代表，而且也是学术权力的核心。即使在 诸如职称评审、学位授予学术性决策中，由于学术性组织的负责人通常也由校长担任，造成 高校的学术权力在很大程度上为行政权力所取代。这种高度集中的校长负责制，尽管有利于 贯彻政府的意志，提高政策实施的绩效，但是学校的学术权力受到削弱，教授在学术决策中 的权威作用受到限制，学术权力与行政权力不能相互制衡，不能充分体现学术独立和自由的 精神。另外，过于集中的权力结构使得学校院系和教职员工的自主权受到限制，抑制了大部 分教职员工积极性的发挥。而政府主管部门的监管往往是走过场的各种评比检查，很难发 现高校治理中的深层次问题，造成高校的外部监督效果不佳。此外，由于信息的不对称，教 职工代表大会审议通过学校的重大事项往往流于形式。以上种种现象表明，高校缺乏强有力 的权力制衡体系。
2.激励与约束机制不健全。目前，校长及其学校管理团队的薪酬、升迁、荣誉以及可获得的 财政资源与学校的办学 质量和运营水平没有直接关系。尽管国家对高校有教学、科研评估指标，但是在资金利用、 重大决策、薪酬分配等方面缺乏明确的、统一的业绩考评指标，因而高校的激励与约束机制 有 待进一步明确与完善。校长在就任时政府与其并无明确的治理目标和权责合约，其权力主要 靠上级行政约束和道德约束，而学校内部的约束就相对显得薄弱。
3.学校的财务信息未充分披露。 目前，我国高校的会计年报上报教育主管部门和财政主管部门，至多只是在每年的教职 工代表大会上宣读，因此财务信息未能向社会公众公开披露。除了会计报表外，国家有关法 规规章也未对应上报的其他财务相关信息做出具体的规定，因此教育资源配置的具体情况以 及取得的效果、主要负责人的薪酬确定、学校的分配原则等外界无从了解。而在美国等一些 西方国家的公立大学，国家和地方政府的法律法规都明确规定其财务信息必须像上市公司那 样公开披露，相关纳税人和捐款人可以通过网络等形式查阅。
上述高校治理中存在的问题究其原因主要有两个方面：一是因为政府与高校的委托代理 关系具有特殊性，高校治理结构不完善，校长及其管理团队的权、责、利不明确，政府对学 校党政负责人的激励与约束不全面；二是因为高校内部控制的环境诸如组织控制文化、目标 设定、风险评估、监督等要素的缺失低效或无效而造成的。
二、 改进高校治理结构
内部控制与高校治理产生的基础都是委托代理关系，均是为了确保高校目标的实现， 均提倡全过程、全方位的控制，遵循相互牵制、相互制衡的原则，两者之间相辅相成、相互 促进，显然，有效的内部控制有利于高校治理的完善。
1.重建高校权力制衡体系。 我国高校治理结构一般由以下几个部分构成：作为学校的管理团队的校长及其党政班子 ；对学校的重大决策和行政人员的管理履行监督职能教职工代表大会工会，以及对学校内部 控制监督的内部审计、纪检部门。除了充分发挥上述治理组织的职能作用外，各高校可着重 在以下几个方面健全完善理内部结构：
(1)设立对学校的重大事项做出决策的校董事会。董事会成员由政府有关官员（如教育 部或地方教育管理人员、财政部或地方财政局有关 人员）、校党委书记、学校教授代表、工商界代表等组成。政府作为全体公众的代表，是高 等教育外部收益的索取者和财产所有者承担着风险，理应最有积极性做出最好的决策，并享 有投票权。这也决定了政府必须向高校派遣董事，并直接或间接地参与对决策执行者（校长 ）的选择。教授作为高校的办学主体，其学术权威不容忽视，因此在董事会成员中必须占 有一席之位。借鉴英国自1987年颁布的政府白皮书《高等教育——应付新的挑战》中对高校 基金委员会成员中必须有工商界代表的成功做法，建议我国高校董事会成员中也设置一席工 商界代表，这既有利于在高校这样的非营利组织中运用企业管理的成功理念、方法与经验， 也有利于工商界了解高校教育事业及其运营状况，还有利于通过各种渠道筹集教育资金。
(2)董事会下设三个专业委员会。 董事会下设学术委员会、财经委员会、审计委员会，分别对学校的学术性事项、预决算 等重大财经事项、外部与内部的审计监督事项等做出决策；学术委员会主要对学校的学科建 设、专业设置与规划、教师队伍建设、职称评审、网上及书面的教学资源的建设等事项做出 规划与决策；财经委员会主要对学校的预算、决算，教育资源的配置、重大对外投融资、对 外财务信息的披露等事项做出规划与决策；审计委员会主要对学校内部、外部的审计监督、 内部控制及学校风险管理的评价与监督、学校的法规遵循情况等重大事项做出规划与决策。
(3)设立校外独立董事。 学校可以遴选或由教育主管部门选定若干热心于教育事业、有社会责任感、有一定管理 能力、 同时又对学校情况相对熟悉的校友作为独立董事。同时也要选派若干名学生代表作为独立董 事，让学生的声音和意愿能够通过这一渠道得以表示并得到重视。
2.建立学校党政负责人的业绩考评指标体系。 政府教育主管部门应根据所属高校的治理目标，建立校长、党委书记的业绩考评指标体 系，对校领导班子进行任期业绩考评或年度业绩考评，考评结果与校长及其他校领导的薪酬 、晋升以及荣誉挂钩，从而形成物质激励、晋升激励、精神激励三位一体的激励体系。
同时，还要注意激励与约束并重，用负激励强化正激励，实施上下左右前后360°考评 ，形成能上能下的校级干部考评任用机制。另外，学校对教育资源配置的效率效益的考评结 果还要与财政拨款经费分配挂钩，以便促进学校优化资源配置，注重资金的使用效率与效益 。
3.制定高校财务信息披露法规。政府财政主管部门应会同教育主管部门制定高校财务信息披 露的法律规定和操作规程， 规定高校对外披露财务信息的内容、形式、范围，强制高校将相关信息予以公开透明，确保 高校的财务信息披露的全面性、真实性、及时性和准确性，防止舞弊、违规行为的发生。
三、强化高校内控的文化建设和内审机构的监督职能
1.加强高校内部控制的文化建设。高校文化是高校内部的一种共享价值体系，贯穿于整个学 校的运营管理活动过程中，作 为一种无形的力量，影响教职员工的思维方法和行为方式。内部控制是高校文化的“制度力 ”和“管理力”的体现，通过内部控制的一系列的管理制度，高校将其组织文化细化成计划 、信息与沟通、教学质量、人员组织与训练等制度并对内控行为产生影响。在高校中强化内 控文化，要求高校的党政负责人带头自觉遵守学校内部控制规定，引导教职员工特别是部门 负责人、院系领导正确履行内控责任，营造浓厚的内控文化氛围，将内部控制理念贯穿于教 职员工的价值判断中，最终将内部控制这一“制度力”或“管理力”转化成“执行力”。
2.强化高校内审机构的监督职能。
(1)制定高校内部控制测评和高校风险管理的相关规定。 政府教育主管部门应会同其他政府主管部门根据教育系统的运营管理特点，制定高校内 部控制测评以及高校风险管理的相关规定，使得高校内审人员的内部控制测评与检查工作有 章可循，指导与监督风险管理工作有据可依。学校内审委员会还可以在规定的框架内，制定 校内的内部控制、风险管理指引，对学校内部控制的制度建设和管理流程指导、监督。
(2)定期实施高校内部控制的自我检查与评价。高校的内审机构要定期对校内各个层次的内 部控制或风险管理实施检查与评价，及时发 现学校所面临的内部和外部风险，找出学校治理中的薄弱环节，特别要重点关注学校的重大 事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用等是否按照内部控制的要求，履行 科学论证与集体讨论等规定的决策、管理程序。
另外，内审机构还要对学校的关键岗位是否按规定进行了轮岗，岗位设置和人员安排是 否符合内部控制的要求，预算的编制与确定、财务信息的披露是否合乎内部控制的规定等进 行重点评价并发表意见，充分发挥其在内部控制中的职能作用。
在检查与评价的基础上，内审人员利用相关专业知识为组织提供可行的管理建议，改进 内部控制流程，改善高校治理，增加组织价值。
参考文献：
1． 赵霖平，王林芳.公立高校的类企业治理结构与效率.高教探索，2005(1)
2． 席酉民，郭菊娥等.中外知名大学校长的比较研究.http://ymxi.bokee.com
3． 朱莉.进一步完善我国跨国公司治理结构.国际经贸，2006(2)
4． 陈玉荣.基于公司治理的企业内部控制研究.理论探索，2005(6)
5． 胡宇辰，戴淑燕.企业家需要激励与约束.江西社会科学，2001(8)
(作者单位：上海电视大学财务处 上海 200433)
(责编：若佳)
关键词：高校治理 内部控制 权力制衡 风险管理
中图分类号：G647文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2007)11-113-02
2006年11月，某著名大学原校长由于在学校分管财务的副校长挪用学校资金炒股导致巨 额 损失案中负有失察责任，其行为构成严重失职错误，引起了全国性高等教育系统的资金 、对外投资及基建情况清理工作。虽然这个问题的出现有其偶然性和个人原因，但是在全国 高等 教育系统类似的对外投资失误、融资损失、分配不公、财务信息不真实、乱收费等等在管理 上存在的问题，却并不少见。本文主要从分析高校治理中存在的问题入手，提出改进高校治 理结构，加强高校内部控制的文化建设、强化高校内审机构监督职能，提高内部控制有效性 的若干建议。
一、 高校治理存在的问题及其原因分析
公司治理结构是公司制的核心，因为其牵涉到股东利益，特别是上市公司受到广大股民 及公众关注较多，其改革与完善问题理论界及实务界探讨较多；而高校是培养各层次合格 人才的机构，过去从办学到管理一直接受行政领导，计划经济下也相安无事。近几年来，随 着招生规模扩大，高等教育体制改革的发展，以及在象牙塔内不少违法违规事件的曝光，凸 显部分高校不同程度存在着治理方面的问题。
1.权力制衡体系不完善。根据我国《高等教育法》的规定，我国高等学校目前实行的是党委 领导下的校长负责制。高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工 作，行使学校内的各 项行政权力和学术权力、组织人事权力、经费预算、薪酬分配权力等，但是要以校长办公会 议或者校务会议形式通过生效。同时，高校还以教职工代表大会等组织形式，依法保障教 职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。
然而，从现状看，党委书记和校长均由政府直接任命，虽然校长也可能是由学校内部通 过一定范围内等民主测评产生，但须经组织部门审查，主管部门认可和委任。我国高校的权 力结构属于行政权力模式，校长作为强有力的行政长官，代表主管部门行使权力，校党委通 常把握学校办学的政治方向，在学校的具体行政和学术事务上很少干预。少数高校还是书记 、校长一身兼任，校长不仅是学校的最高行政权力代表，而且也是学术权力的核心。即使在 诸如职称评审、学位授予学术性决策中，由于学术性组织的负责人通常也由校长担任，造成 高校的学术权力在很大程度上为行政权力所取代。这种高度集中的校长负责制，尽管有利于 贯彻政府的意志，提高政策实施的绩效，但是学校的学术权力受到削弱，教授在学术决策中 的权威作用受到限制，学术权力与行政权力不能相互制衡，不能充分体现学术独立和自由的 精神。另外，过于集中的权力结构使得学校院系和教职员工的自主权受到限制，抑制了大部 分教职员工积极性的发挥。而政府主管部门的监管往往是走过场的各种评比检查，很难发 现高校治理中的深层次问题，造成高校的外部监督效果不佳。此外，由于信息的不对称，教 职工代表大会审议通过学校的重大事项往往流于形式。以上种种现象表明，高校缺乏强有力 的权力制衡体系。
2.激励与约束机制不健全。目前，校长及其学校管理团队的薪酬、升迁、荣誉以及可获得的 财政资源与学校的办学 质量和运营水平没有直接关系。尽管国家对高校有教学、科研评估指标，但是在资金利用、 重大决策、薪酬分配等方面缺乏明确的、统一的业绩考评指标，因而高校的激励与约束机制 有 待进一步明确与完善。校长在就任时政府与其并无明确的治理目标和权责合约，其权力主要 靠上级行政约束和道德约束，而学校内部的约束就相对显得薄弱。
3.学校的财务信息未充分披露。 目前，我国高校的会计年报上报教育主管部门和财政主管部门，至多只是在每年的教职 工代表大会上宣读，因此财务信息未能向社会公众公开披露。除了会计报表外，国家有关法 规规章也未对应上报的其他财务相关信息做出具体的规定，因此教育资源配置的具体情况以 及取得的效果、主要负责人的薪酬确定、学校的分配原则等外界无从了解。而在美国等一些 西方国家的公立大学，国家和地方政府的法律法规都明确规定其财务信息必须像上市公司那 样公开披露，相关纳税人和捐款人可以通过网络等形式查阅。
上述高校治理中存在的问题究其原因主要有两个方面：一是因为政府与高校的委托代理 关系具有特殊性，高校治理结构不完善，校长及其管理团队的权、责、利不明确，政府对学 校党政负责人的激励与约束不全面；二是因为高校内部控制的环境诸如组织控制文化、目标 设定、风险评估、监督等要素的缺失低效或无效而造成的。
二、 改进高校治理结构
内部控制与高校治理产生的基础都是委托代理关系，均是为了确保高校目标的实现， 均提倡全过程、全方位的控制，遵循相互牵制、相互制衡的原则，两者之间相辅相成、相互 促进，显然，有效的内部控制有利于高校治理的完善。
1.重建高校权力制衡体系。 我国高校治理结构一般由以下几个部分构成：作为学校的管理团队的校长及其党政班子 ；对学校的重大决策和行政人员的管理履行监督职能教职工代表大会工会，以及对学校内部 控制监督的内部审计、纪检部门。除了充分发挥上述治理组织的职能作用外，各高校可着重 在以下几个方面健全完善理内部结构：
(1)设立对学校的重大事项做出决策的校董事会。董事会成员由政府有关官员（如教育 部或地方教育管理人员、财政部或地方财政局有关 人员）、校党委书记、学校教授代表、工商界代表等组成。政府作为全体公众的代表，是高 等教育外部收益的索取者和财产所有者承担着风险，理应最有积极性做出最好的决策，并享 有投票权。这也决定了政府必须向高校派遣董事，并直接或间接地参与对决策执行者（校长 ）的选择。教授作为高校的办学主体，其学术权威不容忽视，因此在董事会成员中必须占 有一席之位。借鉴英国自1987年颁布的政府白皮书《高等教育——应付新的挑战》中对高校 基金委员会成员中必须有工商界代表的成功做法，建议我国高校董事会成员中也设置一席工 商界代表，这既有利于在高校这样的非营利组织中运用企业管理的成功理念、方法与经验， 也有利于工商界了解高校教育事业及其运营状况，还有利于通过各种渠道筹集教育资金。
(2)董事会下设三个专业委员会。 董事会下设学术委员会、财经委员会、审计委员会，分别对学校的学术性事项、预决算 等重大财经事项、外部与内部的审计监督事项等做出决策；学术委员会主要对学校的学科建 设、专业设置与规划、教师队伍建设、职称评审、网上及书面的教学资源的建设等事项做出 规划与决策；财经委员会主要对学校的预算、决算，教育资源的配置、重大对外投融资、对 外财务信息的披露等事项做出规划与决策；审计委员会主要对学校内部、外部的审计监督、 内部控制及学校风险管理的评价与监督、学校的法规遵循情况等重大事项做出规划与决策。
(3)设立校外独立董事。 学校可以遴选或由教育主管部门选定若干热心于教育事业、有社会责任感、有一定管理 能力、 同时又对学校情况相对熟悉的校友作为独立董事。同时也要选派若干名学生代表作为独立董 事，让学生的声音和意愿能够通过这一渠道得以表示并得到重视。
2.建立学校党政负责人的业绩考评指标体系。 政府教育主管部门应根据所属高校的治理目标，建立校长、党委书记的业绩考评指标体 系，对校领导班子进行任期业绩考评或年度业绩考评，考评结果与校长及其他校领导的薪酬 、晋升以及荣誉挂钩，从而形成物质激励、晋升激励、精神激励三位一体的激励体系。
同时，还要注意激励与约束并重，用负激励强化正激励，实施上下左右前后360°考评 ，形成能上能下的校级干部考评任用机制。另外，学校对教育资源配置的效率效益的考评结 果还要与财政拨款经费分配挂钩，以便促进学校优化资源配置，注重资金的使用效率与效益 。
3.制定高校财务信息披露法规。政府财政主管部门应会同教育主管部门制定高校财务信息披 露的法律规定和操作规程， 规定高校对外披露财务信息的内容、形式、范围，强制高校将相关信息予以公开透明，确保 高校的财务信息披露的全面性、真实性、及时性和准确性，防止舞弊、违规行为的发生。
三、强化高校内控的文化建设和内审机构的监督职能
1.加强高校内部控制的文化建设。高校文化是高校内部的一种共享价值体系，贯穿于整个学 校的运营管理活动过程中，作 为一种无形的力量，影响教职员工的思维方法和行为方式。内部控制是高校文化的“制度力 ”和“管理力”的体现，通过内部控制的一系列的管理制度，高校将其组织文化细化成计划 、信息与沟通、教学质量、人员组织与训练等制度并对内控行为产生影响。在高校中强化内 控文化，要求高校的党政负责人带头自觉遵守学校内部控制规定，引导教职员工特别是部门 负责人、院系领导正确履行内控责任，营造浓厚的内控文化氛围，将内部控制理念贯穿于教 职员工的价值判断中，最终将内部控制这一“制度力”或“管理力”转化成“执行力”。
2.强化高校内审机构的监督职能。
(1)制定高校内部控制测评和高校风险管理的相关规定。 政府教育主管部门应会同其他政府主管部门根据教育系统的运营管理特点，制定高校内 部控制测评以及高校风险管理的相关规定，使得高校内审人员的内部控制测评与检查工作有 章可循，指导与监督风险管理工作有据可依。学校内审委员会还可以在规定的框架内，制定 校内的内部控制、风险管理指引，对学校内部控制的制度建设和管理流程指导、监督。
(2)定期实施高校内部控制的自我检查与评价。高校的内审机构要定期对校内各个层次的内 部控制或风险管理实施检查与评价，及时发 现学校所面临的内部和外部风险，找出学校治理中的薄弱环节，特别要重点关注学校的重大 事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用等是否按照内部控制的要求，履行 科学论证与集体讨论等规定的决策、管理程序。
另外，内审机构还要对学校的关键岗位是否按规定进行了轮岗，岗位设置和人员安排是 否符合内部控制的要求，预算的编制与确定、财务信息的披露是否合乎内部控制的规定等进 行重点评价并发表意见，充分发挥其在内部控制中的职能作用。
在检查与评价的基础上，内审人员利用相关专业知识为组织提供可行的管理建议，改进 内部控制流程，改善高校治理，增加组织价值。
参考文献：
1． 赵霖平，王林芳.公立高校的类企业治理结构与效率.高教探索，2005(1)
2． 席酉民，郭菊娥等.中外知名大学校长的比较研究.http://ymxi.bokee.com
3． 朱莉.进一步完善我国跨国公司治理结构.国际经贸，2006(2)
4． 陈玉荣.基于公司治理的企业内部控制研究.理论探索，2005(6)
5． 胡宇辰，戴淑燕.企业家需要激励与约束.江西社会科学，2001(8)
(作者单位：上海电视大学财务处 上海 200433)
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