论文部分内容阅读
《全国主体功能区规划》已经出台，但真正落实还要进一步细化规划并制定具体有效的相关政策。在国家层次的主体功能区规划通过后，财政转移支付、金融政策、生态补偿和干部考核指标等配套措施都需要及时出台。只有健全“中央地方博弈”协调机制、利益补偿机制和定期调整机制，主体功能区才能够顺利实施。
作为转变经济发展方式与构建均衡国土空间格局的全国空间开发规划，《全国主体功能区规划》的出台经历了一个漫长的过程。主体功能区构想最早是在2002年《关于规划体制改革若干问题的意见》中提出的；2006年3月国务院通过的国家“十一五”规划纲要明确了主体功能区的基本思想；2007年7月国务院发布《国务院关于编制主体功能区规划的意见》，明确了规划定位、规划原则、主要任务以及制定两级规划（国家和省级），划分4类主体功能区等重大问题；2010年12月21日，历时四年的《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）发布；在2011年全国两会上通过的国家“十二五”规划纲要中，主体功能区正式上升至战略层次。今后的区域政策具体目标与政策工具的选择，都将以此为依据进行系统性的设计。
主体功能区规划的要求与实践
主体功能区规划的要求。首先，区域具有主观性与全面性，主体功能区划分要体现区域的这种特征。在区域经济学中的“区域”概念，并非一种自然存在的现象，而是执行区域管理的一种工具，是人们可根据生产与生活需要而主观划定的范围。但主观性并不意味着随意性，要使用好这种工具，对区域进行划分时需要依据一定的标准并掌握一定的识别方法。其次，为区域管理提供基础的区域规划必须覆盖整个国土，包括陆地和海洋，不能允许飞地的存在。其次，区域具有科学性与可行性，主体功能区划分要求遵循区划的基本原则并具有操作性。作为“十二五”规划纲要确定的重要区域战略，主体功能区规划在设计上必须遵循客观规律、尊重现实条件，兼顾政治、经济、生态、文化与民族等方面的要求。通过主体功能区规划实现国土空间利用优化，是我国空间资源开发政策的主要目标，其划分需要遵循同质性和内聚性的原则。主体功能区划分边界内，必须具备一定程度的一致性，同时区内有某种紧密的联系使各个因素共同完成该区域的客货流、资金流和信息流等政治、经济、生态、文化活动功能。
主体功能区的实践。全国主体功能区规划通过“统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调”，将进一步促进人与自然和谐发展并优化资源空间配置，同时有利于中央政府实施空间发展战略，进行区域经济管理与调控。
根据《规划》，在今后的相当长一段时间内，冀中南地区、太原城市群、江淮地区、长江中游地区、成渝地区等人口密集的中西部地区将成为重点开发地区，将吸纳大量劳动力，有效减缓我国的交通压力，降低劳动力流动成本，实现人尽其用。而且这正可以医治环渤海、长三角、珠三角地区等部分地区的“膨胀病”，实现其在经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等方面的优化升级。
通过将中西部地区人口密集区域列入重点开发地区，将改变我国目前劳动力大量由中西部地区向珠三角、长三角的大范围跨地域流动的现状，标志着我国的区域政策战略由“移民就业”转向“移业就民”，必然缓解交通运输部门的压力，缓解困扰东部地区的城市病，为中西部地区的发展注入强大动力，促进东、中、西地区的全面协调发展。
值得一提的是，“十二五”规划纲要还提出“制定实施海洋主体功能区规划，优化海洋经济空间布局。推进山东、浙江、广东等海洋经济发展试点”，将主体功能区覆盖到整个国土范围，促进海陆经济的统筹发展和可持续发展。
主体功能区规划落实的制度保障
主体功能区规划对制度保障的需求。《规划》确定的目标是，“按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局”。然而，我们要确定的不仅是设计一个什么样的主体功能区规划与政策体系，还要确定这个规划与政策体系如何能够在操作层面得到落实，如何在中央与地方各级行政部门之间、在不同区域不同类型功能区之间协调责权利，如何能够与时俱进地调整政策以保持主体功能区战略的系统性、前瞻性与科学性。在规划通过后，财政转移支付、金融政策、生态补偿和干部考核指标等配套措施都需要尽快安排到位。区域战略与政策的实施，需要依靠专门的职能部门负责，需要标准区域与问题区域区划体系，需要有一个平衡经济、政治与民族问题的长远战略，需要区域经济研究者、政府职能部门与社会各界的广泛参与，需要建立定期调整机制，需要一定的政府基金作为支撑手段。①目前来讲，制度设计上的挑战，归纳起来主要有三个方面的问题，即“中央地方博弈”协调机制、利益补偿机制和定期调整机制。
主体功能区规划与地方发展政策的矛盾。无论是农村土地流转制度、房地产制度、税收制度还是货币制度，中央政府与地方政府间利益的均衡一直是国家战略能否落实的重要决定因素。主体功能区战略从全国空间合理开发角度出发，旨在实现各区域之间的互利多赢，但是，在经济增长的数量与质量方面依然存在难以协调的矛盾。因此，要达成一致满意的划分结果，我们需要考虑一个“中央地方博弈”协调机制。
首先，在主体功能区划分上，对于“优化开发”地区，由于其发展已经达到较高的水平，正处于需要结构升级的阶段，运用规划调控的主要目的应该是提升其经济整体质量。由于具备“优化开发”能力与需求的地区相对容易确定，划定优化开发区不存在太大的难度。其次，对于部分生态脆弱、发展经济难度高的禁止开发区，要安排恰当的转移支付，要求其放弃不适合开发的项目。这一类型的主体功能区，有一个相对公认的清单，其划定也不存在很大的争议。第三，协调地方利益的难点主要是识别“重点开发”与“限制开发”区域。全国主体功能区规划之所以推迟面世，主要是因为许多地方都希望能列入国家重点开发区域之列。因此，围绕重点开发区域的确定，中央有关部门与地方展开了长时期博弈。限制开发区域是问题与矛盾集中的地区，中西部有很多县在划分上都属于可上可下的情况，但是被划入限制开发区范围，即意味着发展“伸不开手脚”。GDP上不去，当地政府官员不支持，收入水平提高难，当地居民也不能接受。而另外也有一部分长期欠发达地区非常积极地希望被划入国家级限制开发区，通过获取国家转移支付来缓解经济压力。而在民族关系方面，我国168个少数民族聚居的自治县、旗和自治旗按照规定大部分将被划入禁止开发和限制开发区域，由此产生的民族共荣问题也值得考虑。
主体功能区规划与利益补偿机制。主体功能区规划的目标如何通过各级行政层面得到落实，如何保证不伤害民族间的和谐关系，归根到底，是如何保证由此带来的经济利益再分配问题。如果能够通过一系列的利益补偿机制来保证不同类型功能区都可以分享到发展的成果，得到“帕累托改进”，那么这项战略一定能够得到广泛的支持。事实上，发展工业生产、增加GDP是对国家经济发展做贡献，涵养水源、保持生态平衡、发展农业生产也是为国家经济发展做贡献，而且工业生产的贡献并不必然比其他非工业生产贡献大。因此，国家应该设计出一套利益补偿机制，来保障主体功能区战略的实施。例如，处于黄河入海口的山东省东营市经济的发展，绝对离不开黄河发源地青海省玛多县在生态保护上的贡献，如果不采取适当的方式补偿玛多县这种正的外部性，黄河源头的生态保护就无法保障。在国外，有许多通过生态补偿机制成功协调流域上下游利益的案例。例如美国卡茨基尔河和特拉华河流域就曾建立合理的补偿机制。纽约市饮用水90%来源于该流域，为了解决微生物污染严重的问题，20世纪80年代后期，纽约市决定每年为该流域农场主提供4000万美元，补偿其改善水质的成本。这笔资金来源于政府对用水户征收的附加税、纽约市公债、信托基金三部分。②
自1994年分税制改革以来，中央财政汲取能力得到显著增强，有能力通过转移支付等财政政策实现区域间经济关系的平衡。另外，也应该考虑通过排污权交易与生态服务的商品化，借助市场的力量完善利益补偿机制。总之，中央政府必须通过转移支付、税收、金融或者是市场等途径，推行利益补偿制度，实现权责利三者的均衡。
主体功能区与定期调整机制。首先，经济发展是一个动态的过程，根据配第·克拉克定理，随着经济的发展，第一产业国民收入和劳动力的相对比重逐渐下降；第二产业国民收入和劳动力的相对比重上升，经济进一步发展，第三产业国民收入和劳动力的相对比重也开始上升。一个地区的主体功能定位不是一成不变的，而是随着时间而变化的，因此需要一个定期调整机制，保证主体功能区的动态性与科学性。其次，对于以县为主体功能区划分的基本空间单元存在难以避免的缺陷。自然地理、经济资源与人口分布特征并不一定与行政边界吻合，一个县内可能存在十分明显的内部差异。例如，我国人口最多的县级行政区是广东省普宁市，其人口总量为222.8万人（2008，普宁市政府网），该市南部为大南山山地，西南部为峨嵋嶂山地和南阳山丘陵，东北部为铁山、洪山的低矮丘陵，中部为宽广平原，在平原与丘陵之间有台地分布。该市既有密布的山林，又有发达的轻工业，难以统一纳入一类主体功能区之中。
虽然以县为划分基础的原则存在过于粗糙的问题，但是由于乡镇的数据缺乏，而且工作量大，目前还不宜完全将乡镇级行政区作为划分主体功能区的基本空间单元。作为一个长期的战略举措，主体功能区规划可以采取分步走的实施方式。在统计数据不完善的情况下，根据现有县级数据，按照具体指标，先划分出四大主体功能区，但是这不能作为划分的终点。未来完善主体功能区规划应着眼于以乡镇级行政区作为基本空间单元，这要求从现在开始应该尽快完善乡镇级相关数据的收集与整理工作。
建议与展望
系统而科学的主体功能区的形成，是一项长期而艰巨的复杂任务，只有充分认识到这一点，才不会急于求成或者流于形式。实施主体功能区战略，必须坚持长短期目标相结合，一步一个脚印地推进；要综合区划、规划、政策与考核四个方面来推进形成主体功能区。只有在财政、金融等相关政策和松绑GDP考核制度的支持下，主体功能区才能够得到最广泛的支持并顺利实施；要重视市场机制在劳动力、资金和生态服务在主体功能区战略实施中的作用。政府在整个战略的实施过程中要发挥积极引导的作用，而不能急功近利、越俎代庖，直接执行市场的交易行为或者以行政安排替代市场交易。总之，要坚持以长远的眼光推进主体功能区战略的实施，以优化我国经济发展模式，形成经济发展、生态保护和民族和谐的新格局。（作者分别为中国人民大学区域与城市经济研究所教授、国家规划专家委员会委员；中国人民大学区域与城市经济研究所硕士研究生）
注释
①张可云：《区域经济政策》，北京：商务印书馆，2005年，第166页。
②“解读全国主体功能区规划——专访国家发展改革委秘书长杨伟民”，《中国投资》，2011第4期。
作为转变经济发展方式与构建均衡国土空间格局的全国空间开发规划，《全国主体功能区规划》的出台经历了一个漫长的过程。主体功能区构想最早是在2002年《关于规划体制改革若干问题的意见》中提出的；2006年3月国务院通过的国家“十一五”规划纲要明确了主体功能区的基本思想；2007年7月国务院发布《国务院关于编制主体功能区规划的意见》，明确了规划定位、规划原则、主要任务以及制定两级规划（国家和省级），划分4类主体功能区等重大问题；2010年12月21日，历时四年的《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）发布；在2011年全国两会上通过的国家“十二五”规划纲要中，主体功能区正式上升至战略层次。今后的区域政策具体目标与政策工具的选择，都将以此为依据进行系统性的设计。
主体功能区规划的要求与实践
主体功能区规划的要求。首先，区域具有主观性与全面性，主体功能区划分要体现区域的这种特征。在区域经济学中的“区域”概念，并非一种自然存在的现象，而是执行区域管理的一种工具，是人们可根据生产与生活需要而主观划定的范围。但主观性并不意味着随意性，要使用好这种工具，对区域进行划分时需要依据一定的标准并掌握一定的识别方法。其次，为区域管理提供基础的区域规划必须覆盖整个国土，包括陆地和海洋，不能允许飞地的存在。其次，区域具有科学性与可行性，主体功能区划分要求遵循区划的基本原则并具有操作性。作为“十二五”规划纲要确定的重要区域战略，主体功能区规划在设计上必须遵循客观规律、尊重现实条件，兼顾政治、经济、生态、文化与民族等方面的要求。通过主体功能区规划实现国土空间利用优化，是我国空间资源开发政策的主要目标，其划分需要遵循同质性和内聚性的原则。主体功能区划分边界内，必须具备一定程度的一致性，同时区内有某种紧密的联系使各个因素共同完成该区域的客货流、资金流和信息流等政治、经济、生态、文化活动功能。
主体功能区的实践。全国主体功能区规划通过“统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调”，将进一步促进人与自然和谐发展并优化资源空间配置，同时有利于中央政府实施空间发展战略，进行区域经济管理与调控。
根据《规划》，在今后的相当长一段时间内，冀中南地区、太原城市群、江淮地区、长江中游地区、成渝地区等人口密集的中西部地区将成为重点开发地区，将吸纳大量劳动力，有效减缓我国的交通压力，降低劳动力流动成本，实现人尽其用。而且这正可以医治环渤海、长三角、珠三角地区等部分地区的“膨胀病”，实现其在经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等方面的优化升级。
通过将中西部地区人口密集区域列入重点开发地区，将改变我国目前劳动力大量由中西部地区向珠三角、长三角的大范围跨地域流动的现状，标志着我国的区域政策战略由“移民就业”转向“移业就民”，必然缓解交通运输部门的压力，缓解困扰东部地区的城市病，为中西部地区的发展注入强大动力，促进东、中、西地区的全面协调发展。
值得一提的是，“十二五”规划纲要还提出“制定实施海洋主体功能区规划，优化海洋经济空间布局。推进山东、浙江、广东等海洋经济发展试点”，将主体功能区覆盖到整个国土范围，促进海陆经济的统筹发展和可持续发展。
主体功能区规划落实的制度保障
主体功能区规划对制度保障的需求。《规划》确定的目标是，“按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局”。然而，我们要确定的不仅是设计一个什么样的主体功能区规划与政策体系，还要确定这个规划与政策体系如何能够在操作层面得到落实，如何在中央与地方各级行政部门之间、在不同区域不同类型功能区之间协调责权利，如何能够与时俱进地调整政策以保持主体功能区战略的系统性、前瞻性与科学性。在规划通过后，财政转移支付、金融政策、生态补偿和干部考核指标等配套措施都需要尽快安排到位。区域战略与政策的实施，需要依靠专门的职能部门负责，需要标准区域与问题区域区划体系，需要有一个平衡经济、政治与民族问题的长远战略，需要区域经济研究者、政府职能部门与社会各界的广泛参与，需要建立定期调整机制，需要一定的政府基金作为支撑手段。①目前来讲，制度设计上的挑战，归纳起来主要有三个方面的问题，即“中央地方博弈”协调机制、利益补偿机制和定期调整机制。
主体功能区规划与地方发展政策的矛盾。无论是农村土地流转制度、房地产制度、税收制度还是货币制度，中央政府与地方政府间利益的均衡一直是国家战略能否落实的重要决定因素。主体功能区战略从全国空间合理开发角度出发，旨在实现各区域之间的互利多赢，但是，在经济增长的数量与质量方面依然存在难以协调的矛盾。因此，要达成一致满意的划分结果，我们需要考虑一个“中央地方博弈”协调机制。
首先，在主体功能区划分上，对于“优化开发”地区，由于其发展已经达到较高的水平，正处于需要结构升级的阶段，运用规划调控的主要目的应该是提升其经济整体质量。由于具备“优化开发”能力与需求的地区相对容易确定，划定优化开发区不存在太大的难度。其次，对于部分生态脆弱、发展经济难度高的禁止开发区，要安排恰当的转移支付，要求其放弃不适合开发的项目。这一类型的主体功能区，有一个相对公认的清单，其划定也不存在很大的争议。第三，协调地方利益的难点主要是识别“重点开发”与“限制开发”区域。全国主体功能区规划之所以推迟面世，主要是因为许多地方都希望能列入国家重点开发区域之列。因此，围绕重点开发区域的确定，中央有关部门与地方展开了长时期博弈。限制开发区域是问题与矛盾集中的地区，中西部有很多县在划分上都属于可上可下的情况，但是被划入限制开发区范围，即意味着发展“伸不开手脚”。GDP上不去，当地政府官员不支持，收入水平提高难，当地居民也不能接受。而另外也有一部分长期欠发达地区非常积极地希望被划入国家级限制开发区，通过获取国家转移支付来缓解经济压力。而在民族关系方面，我国168个少数民族聚居的自治县、旗和自治旗按照规定大部分将被划入禁止开发和限制开发区域，由此产生的民族共荣问题也值得考虑。
主体功能区规划与利益补偿机制。主体功能区规划的目标如何通过各级行政层面得到落实，如何保证不伤害民族间的和谐关系，归根到底，是如何保证由此带来的经济利益再分配问题。如果能够通过一系列的利益补偿机制来保证不同类型功能区都可以分享到发展的成果，得到“帕累托改进”，那么这项战略一定能够得到广泛的支持。事实上，发展工业生产、增加GDP是对国家经济发展做贡献，涵养水源、保持生态平衡、发展农业生产也是为国家经济发展做贡献，而且工业生产的贡献并不必然比其他非工业生产贡献大。因此，国家应该设计出一套利益补偿机制，来保障主体功能区战略的实施。例如，处于黄河入海口的山东省东营市经济的发展，绝对离不开黄河发源地青海省玛多县在生态保护上的贡献，如果不采取适当的方式补偿玛多县这种正的外部性，黄河源头的生态保护就无法保障。在国外，有许多通过生态补偿机制成功协调流域上下游利益的案例。例如美国卡茨基尔河和特拉华河流域就曾建立合理的补偿机制。纽约市饮用水90%来源于该流域，为了解决微生物污染严重的问题，20世纪80年代后期，纽约市决定每年为该流域农场主提供4000万美元，补偿其改善水质的成本。这笔资金来源于政府对用水户征收的附加税、纽约市公债、信托基金三部分。②
自1994年分税制改革以来，中央财政汲取能力得到显著增强，有能力通过转移支付等财政政策实现区域间经济关系的平衡。另外，也应该考虑通过排污权交易与生态服务的商品化，借助市场的力量完善利益补偿机制。总之，中央政府必须通过转移支付、税收、金融或者是市场等途径，推行利益补偿制度，实现权责利三者的均衡。
主体功能区与定期调整机制。首先，经济发展是一个动态的过程，根据配第·克拉克定理，随着经济的发展，第一产业国民收入和劳动力的相对比重逐渐下降；第二产业国民收入和劳动力的相对比重上升，经济进一步发展，第三产业国民收入和劳动力的相对比重也开始上升。一个地区的主体功能定位不是一成不变的，而是随着时间而变化的，因此需要一个定期调整机制，保证主体功能区的动态性与科学性。其次，对于以县为主体功能区划分的基本空间单元存在难以避免的缺陷。自然地理、经济资源与人口分布特征并不一定与行政边界吻合，一个县内可能存在十分明显的内部差异。例如，我国人口最多的县级行政区是广东省普宁市，其人口总量为222.8万人（2008，普宁市政府网），该市南部为大南山山地，西南部为峨嵋嶂山地和南阳山丘陵，东北部为铁山、洪山的低矮丘陵，中部为宽广平原，在平原与丘陵之间有台地分布。该市既有密布的山林，又有发达的轻工业，难以统一纳入一类主体功能区之中。
虽然以县为划分基础的原则存在过于粗糙的问题，但是由于乡镇的数据缺乏，而且工作量大，目前还不宜完全将乡镇级行政区作为划分主体功能区的基本空间单元。作为一个长期的战略举措，主体功能区规划可以采取分步走的实施方式。在统计数据不完善的情况下，根据现有县级数据，按照具体指标，先划分出四大主体功能区，但是这不能作为划分的终点。未来完善主体功能区规划应着眼于以乡镇级行政区作为基本空间单元，这要求从现在开始应该尽快完善乡镇级相关数据的收集与整理工作。
建议与展望
系统而科学的主体功能区的形成，是一项长期而艰巨的复杂任务，只有充分认识到这一点，才不会急于求成或者流于形式。实施主体功能区战略，必须坚持长短期目标相结合，一步一个脚印地推进；要综合区划、规划、政策与考核四个方面来推进形成主体功能区。只有在财政、金融等相关政策和松绑GDP考核制度的支持下，主体功能区才能够得到最广泛的支持并顺利实施；要重视市场机制在劳动力、资金和生态服务在主体功能区战略实施中的作用。政府在整个战略的实施过程中要发挥积极引导的作用，而不能急功近利、越俎代庖，直接执行市场的交易行为或者以行政安排替代市场交易。总之，要坚持以长远的眼光推进主体功能区战略的实施，以优化我国经济发展模式，形成经济发展、生态保护和民族和谐的新格局。（作者分别为中国人民大学区域与城市经济研究所教授、国家规划专家委员会委员；中国人民大学区域与城市经济研究所硕士研究生）
注释
①张可云：《区域经济政策》，北京：商务印书馆，2005年，第166页。
②“解读全国主体功能区规划——专访国家发展改革委秘书长杨伟民”，《中国投资》，2011第4期。