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摘 要：中国地方政府改革所处的环境不同于西方，这必然决定了其改革实践需要新的理论分析框架，治道变革理论正是开发地方政府改革本土化理论的一种尝试。石狮市政府改革的途径，从一个侧面反映了中国地方政府改革的怪圈。治道变革理论为地方政府改革和创新提供标准。
关键词：地方政府;改革;单中心理论;多中心理论;治道变革理论
中图分类号：D523.5 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）07-0080-04
一、治道变革理论
由毛寿龙教授为首的中国人民大学制度分析与公共政策研究中心正在试图开发制度分析与公共政策（IAPP）的分析框架，这是中国行政学者在吸引西方国家理论基础之上进行本土化理论研究的有益探讨和尝试，并取得了一定成就。IAPP主要是以古典自由主义作为价值基础，利用公共选择与制度分析的研究方法和逻辑，探讨中国政府的治道变革事实，试图开发良好公共政策的制度平台。这一分析框架所包含的内容十分丰富，它为学者们共同分析问题、对话和讨论提供了一个概念基础和学术的制度平台，不过，在研究具体问题时，还需要结合具体的情景，重新开发新的理论和模型。治道变革理论正是在制度分析与公共政策的分析框架之下，结合中国地方政府改革的实践，开发的一种适应中国地方政府改革实践的本土化理论。
治道变革理论既是一种描述性理论，即描述中国地方政府行政改革的事实；又是一种规范性理论，即解释中国地方政府行政改革成功与失败的原因，以及为中国地方政府未来行政改革提供方向性政策建议。该理论由一个基本假设、四个分析要件构成，这些假设和要件之间互动形成了复杂的关系。
治道变革理论的基本假设是，中国地方政府正在从传统治道向现代治道转变，地方政府行政改革是实行这一过程的必经之路。所谓治道，就是人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式。治道变革正是中国地方政府从传统治道向现代治道转变过程，这一转变包括三个层次的变革，它们构成了治道变革理论的主要分析要件。
治道变革理论强调中国地方政府行政改革正在从以单中心秩序为基础的传统治道向以多中心秩序为基础的现代治道转变，这是治道变革的最深层次，也是最难以实现的层次。如果地方政府的行政改革有利于多中心秩序建立，那么这种行政改革有利于地方政府治道变革，并且一般具有持续性，否则这种行政改革不利于地方政府治道变革，或者说只是一种形式变革，不可能真正地实现秩序转型。从单中心秩序向多中心秩序转型，这是中国地方政府行政改革面临的最大的难题。
治道变革理论认为这种秩序转型是由一系列制度平台构成，同样，传统治道制度平台形成了单中心秩序，现代治道平台形成了多中心秩序。毛寿龙教授在《现代治道与治道变革》一文中指出：“对于人类社会来说,无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府,都是传统治道的构件,这些构件构成了传统治道的制度平台。与此相反,有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府,构成了现代化的治道构件,这些构件构成了现代治道的制度平台。”［1］不过，从单中心秩序向多中心秩序转型，仅仅是政府自身的转变还不够。文森特•奥斯特罗姆曾经指出，多中心可适用于：（1）竞争性的市场经济；（2）竞争性的公共经济；（3）科学探究；（4）法律和制裁安排；（5）具有分权和制衡的治理体制；（6）国际秩序模型。［2］这说明，中国地方政府实现从单中心秩序向多中心秩序转型，不仅需要政府自身的转型，而且还需要政府与市场、社会和公民个人之间关系转型，所有这些关系应该以多中心秩序理念为基础进行形构。
治道变革理论还认为无论是从单中心秩序向多中心秩序转型，还是从传统治道的制度平台向现代治道的制度平台转变，都需要通过地方政府具体行政改革来实现。而地方政府行政改革可以表现为三个不同层次，即操作选择层次变革，着眼于组织变革和人员调整，遵循组织逻辑；集体选择层次变革，着眼于政府职能转变和调整，处理政府与社会，政府与市场，政府与中介组织关系，遵循职能逻辑；宪政选择层次变革，着眼于权力关系变革和调整，处理地方政府与上级政府，政府和民众之间关系，遵循政治逻辑。一般而言，最简单和最容易的行政改革当属操作层次变革，如进行政府机构精简和人员精简。不过，由于集体选择层次和宪政选择层次仍然没有变革，因此常常出现精简－膨胀－再精简－再膨胀的循环和怪圈。自然，这一层次的改革如果没有反映上面两个层次的变革，常常因为缺乏支持和合法性，最终都会失败。
治道变革理论认为中国地方政府行政改革主要涉及三类行为者，一是地方政府行政权力的拥有者，他们既可能推动地方政府行政改革，也可能阻碍地方政府行政改革；二是上级政府行政权力的拥有者，他们既可能为地方政府行政改革提供合法性支持，也可能破坏地方政府行政改革的成果；三是地方政府所在地公民及其组织，他们既可能使得地方政府行政改革可持续，也可能使得地方政府行政改革流于形式。也就是说，他们三者之间关系决定了地方政府行政改革的过去、现在与未来，他们之间能够形成良性互动，直接关系到改革的成败。
对于治道变革理论，我们也可以通过如下图1-1表示如下：
图1-1 治道变革理论
治道变革理论强调并非所有的地方政府行政改革都有利于地方政府治道变革，有些地方政府行政改革可能加深传统治道，阻碍现代治道发展；相反，有些地方政府行政改革有可能使得地方政府从传统治道走向现代治道。此外，无论是单中心秩序，还是多中心秩序，无论是单中心秩序的制度平台，还是多中心秩序的制度平台，无论是地方行政改革的组织变革，还是职能变革和政治变革，他们都具有相互嵌入性，都是一种复杂的进程，都具有很强的相关性互动性。可以说，治道变革是一项永无止境的过程，治道变革本身就是一项过程。即便在西方国家，他们也面临着新的问题，需要进行治道变革，以适应新的社会需求。
二、治道变革理论的应用：对石狮市政府改革的分析
石狮市作为中国最早实行地方行政改革试点的“综合实验区”，或许最能够反映地方行政改革的现状，也是最具有代表性和典型性的素材。通过对石狮市行政改革进行“解剖麻雀式”的剖析，以治道变革理论为基础，可以让我们真正理解地方机构改革的过去、现在与未来。
石狮市政府是由泉州市晋江县一个农村集镇直接升格为省辖县级市，应该说没有历史包袱，能够更好地进行行政改革和创新。正是因为这一历史机遇，石狮市与省级海南省、地市级深圳市一起成为中国三级行政体制改革的试验区。
在这一试验区里，石狮市政府可以大胆进行地方政府改革和创新，引进新的组织机构和管理模式，精简政府人员，提高办事效率。而1984年，石狮市建市时，正是体现这些思想，试图建立21世纪新型城市行政体制。从机构方面来说，党委系列只有市委办、党务工作部两个部门；政府系列只有市政办、经济局等11个工作部门；事业单位有236个。这些指标仅占中央规定县级政府机构编制的37%，相当于一般县的1/3弱。从人员方面来说，石狮市市委书记仅有一正一副，市长仅有一正三副，人大政协都为交叉任职，政府官员数量仅为一百来人，事业单位数量仅为1421人。这些指标大大低于同级政府数量。从职能方面来说，石狮市政府按照市场经济原理设置政府机构设置，不搞上下对路，不设专业经济管理部门，实行开放式管理，如组建经济局，统一管理经济事务，对应上面的22个部门。发展各类中介和民间组织，让民间组织进行自我管理。从公共财政方面来说，石狮市改革之初，严格控制财政拨款，将一些专业性经济部门组建成公司，参与市场经济；让事业单位自负盈亏，严格控制规模和数量。
应该说，不论机构设置，人员配置，还是职能配置，都是城市行政体制改革的有益创新，从某种程度上来说，已经与西方国家地方行政体制越来越接近和趋同，“小政府，大社会”的雏形似乎正在形成。
不过，这一改革的新生儿并没有能够持久。16年之后，政府机构和人员开始膨胀，党委系列达到10个，政府系列达到18个，政府官员数量达到400多人，书记和市长的人数也增多，事业单位达到264个，吃财政饭的达到5747人，此外，事业单位还大量雇佣临时人员。
石狮市政府行政改革，从终点回到了起点。“石狮”现象看似是一个特例，与当时环境和体制存在关系，其实，从一个侧面反映了中国地方政府机构改革的“怪圈”。剖析行政改革中的“石狮”现象，不仅可以使我们了解地方行政改革的动力和阻力，而且还可以让我们破解地方行政改革的“困境”，找到出路。政府机构和人员在缺乏约束的情况之下，有自我扩充和膨胀的内在冲动，反映了行政学中的“帕金森定律”，这是“石狮”现象的内在逻辑。
石狮市政府进行的行政改革，本质是政府机构的一种自我改革和内部改革，这必然决定了这种改革性质与特定的时期和特定领导人存在紧密联系。而一旦情境变化，领导人可能采取新的策略；或者领导人改变，新的领导人可能改变已有的改革成果，实施新的体制。例如，在改革第二年，石狮市根据上级要求，增加了市委和市政府部门数量。这也是中国很多地方政府创新没有持久的原因所在。此外，权力本身具有扩张的性质，一旦政府机构建立，自身就具有生命力，很难撤销和裁减；行政领导人具有自身福利和单位福利考虑，有扩大机构规模和人员的动力。政府机构和人员在外部环境制约的情况之下，因为合法性要求，有动力采取与外界同类组织相同的设置，这必然会增加政府机构和人员，这是“石狮”现象的外在逻辑。
石狮市政府开始设置政府机构时，主要按照市场经济原理，不过，这种机构设置并不具有“合法性”。而一旦外界环境对石狮政府施加压力，石狮政府迫于资源和权力，必然要回应这种需求，改变创新的机构设置，重新按照外部要求建立机构。例如，科技局和林业局的重新设置都是这种情况。石狮市政府之外改变现有书记兼任市长的现状，也与其他政府没有采取类似措施有关系。事实上，虽然石狮政府属于省级直辖，但仍然由泉州市代管，这必然决定了其自身的变革会受到极大限制，需要回应上级政府和外界环境需求，从而改变自身逻辑。
三、走出“石狮”困境，中国地方行政改革的未来展望
“石狮”现象表明，地方政府行政改革远非组织变革，机构改革和人员调整只是行政改革中表层和表面的现象。要走出“石狮”困境，需要我们重新理解地方行政改革，而不能够简单将行政改革赞同于组织变革。
正如前文所指出的，地方政府行政改革包括三个层面的变革，即操作选择层次变革、集体选择层次变革和宪政选择层次变革。虽然，石狮市政府进行了部门集体选择层次变革，但由于改革力度不大，基本上没有进行宪政选择层次变革，没有调整政府与人大、司法之间关系，没有调整政府与民众之间关系，没有调整地方政府与上级政府之间关系，最终使得操作选择层次的变革破产和失败。
同样，要走出“石狮”困境，这就需要我们在进行地方政府行政改革时，分别进行三个层次变革，从而达到组织效率、职能效率和政治效率均衡和最大化。具体而言，政府进行机构调整和人员变革等组织方面变革，应该与政府职能转变和定位方面的变革相结合，使得组织逻辑反映和适应职能逻辑。与此同时，政府改革要获得人大和上级政府支持，现时人大应该通过法律形式确立政府的边界和规模，使政府从自我变革到强制变革转变；与此同时，应该增加民众在政府机构改革的作用，一方面让民众参与组织变革和职能变革；另一方面让民众监督组织变革和职能变革。这样，使得政府改革从职能变革走向政治变革，重新调整政府内部各个部门之间关系，调整各级政府之间关系，调整政府和民众之间关系，从而避免政府内部扩张和外部趋同。
地方政府改革应该确立理想标杆，告别摸着石头过河的时代。在改革之初，我们可以进行不断地试验和创新，摸着石头过河，实行渐进变革，提高地方政府绩效。但随着改革的深入，改革本身越来越不确定性，改革的成本越来越大，此时我们需要为地方行政改革确定改革方向和目标。有了理想的政府改革模式，我们可以通过理想模式来评估现有模式，从而促进政府改革；可以通过理想模式来促进现有模式，从而带动政府变革。
地方政府改革应该进行全面变革，告别单纯进行组织结构变革的时代。地方政府改革应该协调组织变革，职能变革和政治变革，实行三者良性互动和协调发展，而不是单纯独立地进行政府组织变革，或者进行政府自身内部变革，而脱离政府职能和外部环境变革。
地方政府改革应该处理代议/政治角色和管理/服务角色，告别两者冲突和分离时代。地方政府作为下级政府，要服从上级政府和中央政府，要实现部门代理和政治角色；地方政府作为当地民众的代理人，要服从当地民众偏好和需求。
地方政府改革应该从改革走向治理，告别政府单独治理公共事务，应该树立合作治理公共事务的思维，在进行行政改革时，应该处理好政府与中间组织，政府与企业，政府与社会之间关系，从政府单独治理公共事务，向各个主体合作治理公共事务转变，从而完成政府职能转变和政府行政改革。
中国的地方政府正在进行各种形式的改革和创新，这种改革和创新伴随着地方政府竞争而日益加速。在地方政府改革和创新的浪潮中，有些地方政府改革和创新有利于地方发展，有些地方政府改革和创新不利于地方发展。理解中国地方政府改革和创新，使得地方政府改革和创新有利于地方发展，而不是有害于地方发展，这就需要结合中国智识传统和实践，开发具有本土化特色的分析地方政府改革和创新的理论分析框架。
治道变革理论为地方政府改革和创新提供了判定标准，即只有地方政府改革和创新有利于治道变革，这样的地方政府改革和创新才能够有利于当地发展，否则，不仅不会促进当地发展，反而还会阻碍当地发展。不过，治道变革理论的完善，还需要结合中国正在发生的地方政府改革和创新的事实，进行个案研究，在此基础之上进行比较研究，从而检验和完善治道变革理论，并为地方政府改革和创新的进一步发展提供理论基础。
参考文献：
［1］毛寿龙：“现代治道与治道变革”（J）江苏行政学院学报.2003（2）.
［2］文森特•奥斯特罗姆.美国联邦主义［M］.上海：上海三联书店.2001（235）.
责任编辑：黄 杰
关键词：地方政府;改革;单中心理论;多中心理论;治道变革理论
中图分类号：D523.5 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）07-0080-04
一、治道变革理论
由毛寿龙教授为首的中国人民大学制度分析与公共政策研究中心正在试图开发制度分析与公共政策（IAPP）的分析框架，这是中国行政学者在吸引西方国家理论基础之上进行本土化理论研究的有益探讨和尝试，并取得了一定成就。IAPP主要是以古典自由主义作为价值基础，利用公共选择与制度分析的研究方法和逻辑，探讨中国政府的治道变革事实，试图开发良好公共政策的制度平台。这一分析框架所包含的内容十分丰富，它为学者们共同分析问题、对话和讨论提供了一个概念基础和学术的制度平台，不过，在研究具体问题时，还需要结合具体的情景，重新开发新的理论和模型。治道变革理论正是在制度分析与公共政策的分析框架之下，结合中国地方政府改革的实践，开发的一种适应中国地方政府改革实践的本土化理论。
治道变革理论既是一种描述性理论，即描述中国地方政府行政改革的事实；又是一种规范性理论，即解释中国地方政府行政改革成功与失败的原因，以及为中国地方政府未来行政改革提供方向性政策建议。该理论由一个基本假设、四个分析要件构成，这些假设和要件之间互动形成了复杂的关系。
治道变革理论的基本假设是，中国地方政府正在从传统治道向现代治道转变，地方政府行政改革是实行这一过程的必经之路。所谓治道，就是人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式。治道变革正是中国地方政府从传统治道向现代治道转变过程，这一转变包括三个层次的变革，它们构成了治道变革理论的主要分析要件。
治道变革理论强调中国地方政府行政改革正在从以单中心秩序为基础的传统治道向以多中心秩序为基础的现代治道转变，这是治道变革的最深层次，也是最难以实现的层次。如果地方政府的行政改革有利于多中心秩序建立，那么这种行政改革有利于地方政府治道变革，并且一般具有持续性，否则这种行政改革不利于地方政府治道变革，或者说只是一种形式变革，不可能真正地实现秩序转型。从单中心秩序向多中心秩序转型，这是中国地方政府行政改革面临的最大的难题。
治道变革理论认为这种秩序转型是由一系列制度平台构成，同样，传统治道制度平台形成了单中心秩序，现代治道平台形成了多中心秩序。毛寿龙教授在《现代治道与治道变革》一文中指出：“对于人类社会来说,无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府,都是传统治道的构件,这些构件构成了传统治道的制度平台。与此相反,有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府,构成了现代化的治道构件,这些构件构成了现代治道的制度平台。”［1］不过，从单中心秩序向多中心秩序转型，仅仅是政府自身的转变还不够。文森特•奥斯特罗姆曾经指出，多中心可适用于：（1）竞争性的市场经济；（2）竞争性的公共经济；（3）科学探究；（4）法律和制裁安排；（5）具有分权和制衡的治理体制；（6）国际秩序模型。［2］这说明，中国地方政府实现从单中心秩序向多中心秩序转型，不仅需要政府自身的转型，而且还需要政府与市场、社会和公民个人之间关系转型，所有这些关系应该以多中心秩序理念为基础进行形构。
治道变革理论还认为无论是从单中心秩序向多中心秩序转型，还是从传统治道的制度平台向现代治道的制度平台转变，都需要通过地方政府具体行政改革来实现。而地方政府行政改革可以表现为三个不同层次，即操作选择层次变革，着眼于组织变革和人员调整，遵循组织逻辑；集体选择层次变革，着眼于政府职能转变和调整，处理政府与社会，政府与市场，政府与中介组织关系，遵循职能逻辑；宪政选择层次变革，着眼于权力关系变革和调整，处理地方政府与上级政府，政府和民众之间关系，遵循政治逻辑。一般而言，最简单和最容易的行政改革当属操作层次变革，如进行政府机构精简和人员精简。不过，由于集体选择层次和宪政选择层次仍然没有变革，因此常常出现精简－膨胀－再精简－再膨胀的循环和怪圈。自然，这一层次的改革如果没有反映上面两个层次的变革，常常因为缺乏支持和合法性，最终都会失败。
治道变革理论认为中国地方政府行政改革主要涉及三类行为者，一是地方政府行政权力的拥有者，他们既可能推动地方政府行政改革，也可能阻碍地方政府行政改革；二是上级政府行政权力的拥有者，他们既可能为地方政府行政改革提供合法性支持，也可能破坏地方政府行政改革的成果；三是地方政府所在地公民及其组织，他们既可能使得地方政府行政改革可持续，也可能使得地方政府行政改革流于形式。也就是说，他们三者之间关系决定了地方政府行政改革的过去、现在与未来，他们之间能够形成良性互动，直接关系到改革的成败。
对于治道变革理论，我们也可以通过如下图1-1表示如下：
图1-1 治道变革理论
治道变革理论强调并非所有的地方政府行政改革都有利于地方政府治道变革，有些地方政府行政改革可能加深传统治道，阻碍现代治道发展；相反，有些地方政府行政改革有可能使得地方政府从传统治道走向现代治道。此外，无论是单中心秩序，还是多中心秩序，无论是单中心秩序的制度平台，还是多中心秩序的制度平台，无论是地方行政改革的组织变革，还是职能变革和政治变革，他们都具有相互嵌入性，都是一种复杂的进程，都具有很强的相关性互动性。可以说，治道变革是一项永无止境的过程，治道变革本身就是一项过程。即便在西方国家，他们也面临着新的问题，需要进行治道变革，以适应新的社会需求。
二、治道变革理论的应用：对石狮市政府改革的分析
石狮市作为中国最早实行地方行政改革试点的“综合实验区”，或许最能够反映地方行政改革的现状，也是最具有代表性和典型性的素材。通过对石狮市行政改革进行“解剖麻雀式”的剖析，以治道变革理论为基础，可以让我们真正理解地方机构改革的过去、现在与未来。
石狮市政府是由泉州市晋江县一个农村集镇直接升格为省辖县级市，应该说没有历史包袱，能够更好地进行行政改革和创新。正是因为这一历史机遇，石狮市与省级海南省、地市级深圳市一起成为中国三级行政体制改革的试验区。
在这一试验区里，石狮市政府可以大胆进行地方政府改革和创新，引进新的组织机构和管理模式，精简政府人员，提高办事效率。而1984年，石狮市建市时，正是体现这些思想，试图建立21世纪新型城市行政体制。从机构方面来说，党委系列只有市委办、党务工作部两个部门；政府系列只有市政办、经济局等11个工作部门；事业单位有236个。这些指标仅占中央规定县级政府机构编制的37%，相当于一般县的1/3弱。从人员方面来说，石狮市市委书记仅有一正一副，市长仅有一正三副，人大政协都为交叉任职，政府官员数量仅为一百来人，事业单位数量仅为1421人。这些指标大大低于同级政府数量。从职能方面来说，石狮市政府按照市场经济原理设置政府机构设置，不搞上下对路，不设专业经济管理部门，实行开放式管理，如组建经济局，统一管理经济事务，对应上面的22个部门。发展各类中介和民间组织，让民间组织进行自我管理。从公共财政方面来说，石狮市改革之初，严格控制财政拨款，将一些专业性经济部门组建成公司，参与市场经济；让事业单位自负盈亏，严格控制规模和数量。
应该说，不论机构设置，人员配置，还是职能配置，都是城市行政体制改革的有益创新，从某种程度上来说，已经与西方国家地方行政体制越来越接近和趋同，“小政府，大社会”的雏形似乎正在形成。
不过，这一改革的新生儿并没有能够持久。16年之后，政府机构和人员开始膨胀，党委系列达到10个，政府系列达到18个，政府官员数量达到400多人，书记和市长的人数也增多，事业单位达到264个，吃财政饭的达到5747人，此外，事业单位还大量雇佣临时人员。
石狮市政府行政改革，从终点回到了起点。“石狮”现象看似是一个特例，与当时环境和体制存在关系，其实，从一个侧面反映了中国地方政府机构改革的“怪圈”。剖析行政改革中的“石狮”现象，不仅可以使我们了解地方行政改革的动力和阻力，而且还可以让我们破解地方行政改革的“困境”，找到出路。政府机构和人员在缺乏约束的情况之下，有自我扩充和膨胀的内在冲动，反映了行政学中的“帕金森定律”，这是“石狮”现象的内在逻辑。
石狮市政府进行的行政改革，本质是政府机构的一种自我改革和内部改革，这必然决定了这种改革性质与特定的时期和特定领导人存在紧密联系。而一旦情境变化，领导人可能采取新的策略；或者领导人改变，新的领导人可能改变已有的改革成果，实施新的体制。例如，在改革第二年，石狮市根据上级要求，增加了市委和市政府部门数量。这也是中国很多地方政府创新没有持久的原因所在。此外，权力本身具有扩张的性质，一旦政府机构建立，自身就具有生命力，很难撤销和裁减；行政领导人具有自身福利和单位福利考虑，有扩大机构规模和人员的动力。政府机构和人员在外部环境制约的情况之下，因为合法性要求，有动力采取与外界同类组织相同的设置，这必然会增加政府机构和人员，这是“石狮”现象的外在逻辑。
石狮市政府开始设置政府机构时，主要按照市场经济原理，不过，这种机构设置并不具有“合法性”。而一旦外界环境对石狮政府施加压力，石狮政府迫于资源和权力，必然要回应这种需求，改变创新的机构设置，重新按照外部要求建立机构。例如，科技局和林业局的重新设置都是这种情况。石狮市政府之外改变现有书记兼任市长的现状，也与其他政府没有采取类似措施有关系。事实上，虽然石狮政府属于省级直辖，但仍然由泉州市代管，这必然决定了其自身的变革会受到极大限制，需要回应上级政府和外界环境需求，从而改变自身逻辑。
三、走出“石狮”困境，中国地方行政改革的未来展望
“石狮”现象表明，地方政府行政改革远非组织变革，机构改革和人员调整只是行政改革中表层和表面的现象。要走出“石狮”困境，需要我们重新理解地方行政改革，而不能够简单将行政改革赞同于组织变革。
正如前文所指出的，地方政府行政改革包括三个层面的变革，即操作选择层次变革、集体选择层次变革和宪政选择层次变革。虽然，石狮市政府进行了部门集体选择层次变革，但由于改革力度不大，基本上没有进行宪政选择层次变革，没有调整政府与人大、司法之间关系，没有调整政府与民众之间关系，没有调整地方政府与上级政府之间关系，最终使得操作选择层次的变革破产和失败。
同样，要走出“石狮”困境，这就需要我们在进行地方政府行政改革时，分别进行三个层次变革，从而达到组织效率、职能效率和政治效率均衡和最大化。具体而言，政府进行机构调整和人员变革等组织方面变革，应该与政府职能转变和定位方面的变革相结合，使得组织逻辑反映和适应职能逻辑。与此同时，政府改革要获得人大和上级政府支持，现时人大应该通过法律形式确立政府的边界和规模，使政府从自我变革到强制变革转变；与此同时，应该增加民众在政府机构改革的作用，一方面让民众参与组织变革和职能变革；另一方面让民众监督组织变革和职能变革。这样，使得政府改革从职能变革走向政治变革，重新调整政府内部各个部门之间关系，调整各级政府之间关系，调整政府和民众之间关系，从而避免政府内部扩张和外部趋同。
地方政府改革应该确立理想标杆，告别摸着石头过河的时代。在改革之初，我们可以进行不断地试验和创新，摸着石头过河，实行渐进变革，提高地方政府绩效。但随着改革的深入，改革本身越来越不确定性，改革的成本越来越大，此时我们需要为地方行政改革确定改革方向和目标。有了理想的政府改革模式，我们可以通过理想模式来评估现有模式，从而促进政府改革；可以通过理想模式来促进现有模式，从而带动政府变革。
地方政府改革应该进行全面变革，告别单纯进行组织结构变革的时代。地方政府改革应该协调组织变革，职能变革和政治变革，实行三者良性互动和协调发展，而不是单纯独立地进行政府组织变革，或者进行政府自身内部变革，而脱离政府职能和外部环境变革。
地方政府改革应该处理代议/政治角色和管理/服务角色，告别两者冲突和分离时代。地方政府作为下级政府，要服从上级政府和中央政府，要实现部门代理和政治角色；地方政府作为当地民众的代理人，要服从当地民众偏好和需求。
地方政府改革应该从改革走向治理，告别政府单独治理公共事务，应该树立合作治理公共事务的思维，在进行行政改革时，应该处理好政府与中间组织，政府与企业，政府与社会之间关系，从政府单独治理公共事务，向各个主体合作治理公共事务转变，从而完成政府职能转变和政府行政改革。
中国的地方政府正在进行各种形式的改革和创新，这种改革和创新伴随着地方政府竞争而日益加速。在地方政府改革和创新的浪潮中，有些地方政府改革和创新有利于地方发展，有些地方政府改革和创新不利于地方发展。理解中国地方政府改革和创新，使得地方政府改革和创新有利于地方发展，而不是有害于地方发展，这就需要结合中国智识传统和实践，开发具有本土化特色的分析地方政府改革和创新的理论分析框架。
治道变革理论为地方政府改革和创新提供了判定标准，即只有地方政府改革和创新有利于治道变革，这样的地方政府改革和创新才能够有利于当地发展，否则，不仅不会促进当地发展，反而还会阻碍当地发展。不过，治道变革理论的完善，还需要结合中国正在发生的地方政府改革和创新的事实，进行个案研究，在此基础之上进行比较研究，从而检验和完善治道变革理论，并为地方政府改革和创新的进一步发展提供理论基础。
参考文献：
［1］毛寿龙：“现代治道与治道变革”（J）江苏行政学院学报.2003（2）.
［2］文森特•奥斯特罗姆.美国联邦主义［M］.上海：上海三联书店.2001（235）.
责任编辑：黄 杰