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摘 要：2003年，“非典”事件促使我国建立起一套比较完整和高效的突发事件应对体系；这个体系以国家层面的《突发事件应对法》为领导，以地方各级突发事件应对法规为补充。在2013年4月爆发的H7N9疫情的应对中，展现了其在突发事件预警、突发事件应对以及善后等方面的重大作用。本文聚焦于突发事件信息公开在法律条文与突发事件应对过程中的现状，企图将社会媒体的作用在现行体制下发挥到最大。通过以上问题的讨论，以期对社会媒体在突发事件应对过程中“无论情况如何，尽早公开信息”的要求作出回应，让法的理论解决现实的社会问题，提高国家层面突发事件应对的能力与效率。
关键词：首长负责制； 领导干部考核办法； 突发事件应对立法
一、一个困境的实例
2002年，某流行性疾病侵袭了B市。起初，疫情仅呈现点状爆发；B市政府没有给予相当重视。十天之后，疫情迅速扩展；超过百人患病。B市市长决定紧急启动突发事件应对程序，开始对疾病进行检验与检测，却遇到了一个难题：在对疾病病理尚不了解的情况下，是否应该立即向公众发布突发事件应对信息？一方面，不及时向公众公开疫情必然承担巨大的舆论压力与行政责任。另一方面，断然公开尚不了解的疾病信息必然致使媒体疯传，妄加揣测进而引起社会动荡，陡增突发事件的复杂性与应对难度。即当突发事件信息尚处于不明确状态时，无论突发事件应对信息公布还是不公布，对突发事件应对主体与直接负责人都会产生负面影响。如何在“首长负责制”的行政责任体系下解决行政机关与公众之间的信息横向交流？本文在此一一展开。
二、困境的基础：首长负责制
目前世界各国广泛采用突发事件应对的行政首长负责制[1]，我国也不例外。
（一） 首长负责制的概念
依据1982年《宪法》，我国行政管理工作责任适用行政首长负责制[2]。具体来说国务院实行总理负责制：国务院各部、委实行部长、主任负责制；地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这种各级行政首长直接负责的制度，最大程度保证了权责统一与运行效力的结合，因此，也在2007年通过的《突发事件应对法》[3]中得以确认。 该法第八条规定“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作”，以及“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人等组成的突发事件应对指挥机构，统一领导、协调本机人民政府各有关部门和夏季人民政府开展突发事件应对工作”。
（二）首长负责制带来的困境
1. 权力大，责任也大
在突发事件应对过程中，辖区内最高行政长官对突发事件应对的结果直接负责。突发事件能否完善处理直接影响行政区最高行政长官个人的政治前途。2003年的SARS事件直接导致了当时北京市市委副书记孟学农与卫生部党组书记张文康的免职。
2. 紧急权力和正当程序的冲突
我国目前还没有建立起完整的紧急状态制度，行政主体的紧急权力范畴也不甚明晰。但毫无疑问的是，紧急权力必然伴随着行政权力的扩张；为了最大程度提高突发事件应对效率，行政法所奉行的“正当程序”原则必然会在一定程度上被打破[4]。
（1）生命财产安全与社会秩序不可兼得
《中华人名共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第一条规定“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法。”根据该条文，立法目的包括两个层面：一是规范突发事件应对活动，使突发事件应对有法可依；二是保护生命财产安全与维护社会秩序。目的之一无可厚非，但目的之二的两个目标是否可以同时实现则值得商榷。
以本文开头之设问为例：B市启动突发事件应急程序之后，委派该市疾病控制中心对病原体进行研究与检测，需要一定时间才能得出检验结果。此时，B市市长需要决定是否立即公开突发事件信息。在此背景下，可能出现两种情况：第一，由于突发事件应对程序已经开始，其依照《突发事件应对法》对发布突发事件事态发展与应急处置工作信息的规定，在本事报刊与电视新闻播报了《我市出现未知强传染性流感：公众需注意卫生，避免去人口密集场所》的新闻报道。第二，B市市长决定先对消息先行封锁；待病因部分或全部查明之后再公布突发事件应对信息。但在特定的情况下，第一种与第二种应对方案都无法实现“社会秩序”与“生命财产损失”的两全。
在第一种情况下：疾病被证实为偶然的小范围事件，可以短期内有效控制；但新闻报道引起了公众巨大的恐慌，加之政府无法对疾病信息予以确定，流言四起，社会秩序混乱。而在第二种情况下，疫情的病因被证实为强传染性病毒；B市市长的隐瞒导致疫情迅速扩展，一时的稳定引发了巨大的人身与财产损失。
（2）应急处置工作信息公布还是不公布
2003年，时任北京市市委副书记的孟学农与卫生部党组书记张文康的免职曾经获得了国内与国外的一致好评。英国《卫报》刊登了标题为《为SARS，中国部长被免职》的新闻，香港《明报》也发布社评“中央这个决定反映了新领导班子用于纠正错误的果断作风”。2003年4月21日，时任中央组织部部长的贺国强在宣传北京市政府主要领导职务变更的决定时也透露免职的主要原因在于隐瞒疫情[4]。
当时受到国内外媒体广泛称道的决定引起了更多的思考：各级行政长官不仅仅要对其任职期间发生的特定突发事件负责，更需要对任期内整个地区的经济社会发展负责。因此，在2003年4月10日，孟学农在会见日本东芝株式会社社长冈村正时称：“对于1300多万人口的北京市，22个病例所占比例并不大，而且已经得到有效控制，完全没有担心的必要。”不难看出，作为北京市常委副书记的孟学农在当时的背景下发表如此言论无非是要在应对“非典”的同时维护辖区的社会秩序与经济发展；这种做法在当时各地领导考核办法主要参照地区经济发展的背景下，可谓遍地开花。诸如各级市政府对煤矿塌方事故进行隐瞒的现象，都反映出行政负责人对个人政绩的考虑[5]。而在“首长负责制”下导致突发事件信息在体制内纵向流动与行政机关——群众横向流动失败事件的不断发生，归根结底与现行的各地领导干部考核办法密切相关。 由于各地实际情况有所不同，其领导考核办法也各有侧重；但总的来说主要围绕五个方面展开，即“德”“能”“勤”“绩”“廉”，具体来说分别指主要领导行为是否符合上级政策要求、表现出合格的执行能力与协调能力、能否积极解决问题、能否圆满完成所制定的目标和任务以及是否廉洁自律[6]。另外，在实际操作中往往实行“一票否决”制[7]，这意味着如果地方领导人如果没有完成中央下达的任务（这里就包括维护地区稳定）与本地区的优先发展领域任务，其他所有成绩都等于零。而这里起“一票否决”作用的“维护地区稳定”意味着各级政府不仅要严格限制上访闹事，在突发事件应对中也要随时关注辖区内的社会安定情况。在各地普遍实行这样的考核办法背景下，出现了比较严重的“官煤勾结瞒报谎报事故”[8]的情况。其产生的根本原因在于地区经济发展与社会稳定被设置在了同一套领导干部考核办法之下；为了账面上一些漂亮的经济发展数字，许多地方领导干部愿意放手一搏，帮助本地工商大户瞒报事故，之后双方各取所需。
目前，中国处于经济发展的转折期以及社会矛盾的频发期；同时把保持经济发展与维护社会稳定列为地区考核的重要标准无可厚非。但突发事件具有自身的潜在性与传染性，如果不对其及时应对可能产生相当严重的后果。如果放任地方政府瞒报谎报突发事件信息，最终就有可能发生“纸包不住火”的情况，事故隐瞒的恶果最终由人民买单[9]。
三、信息横向交流失败的解决方法
突发事件应对相比地方日常行政工作来说毕竟不是一种常态化制度，不可能因为突发事件应对该机制可能造成的问题而否定了行政法规以及现行各地的领导干部考核办法。在这背景下，《突发事件应对法》应运而生，作者认为本文所讨论的两种突发事件应对过程中产生之矛盾可以在《突发事件应对法》下自行解决。
（一）赋予地方各地行政负责人以“形势判断期间”
如上所述，突发事件应对过程中如果无法处理好“政府与公众之间信息交流”和“突发事件有效应对”之间的辩证关系，突发事件应对主体就会走进一条“无法转弯的死胡同”：要么尚不明确的突发事件信息一发布，即引起社会动乱，将突发事件应对过程复杂化；要么在突发事件情况查明之前就已经造成巨大的社会损失，负责人政治生涯结束。因此，判断信息在政府与公众之间横向交流的最佳时机是解决这种矛盾的唯一途径。
形势判断期间是指各级行政负责人在突发事件应对过程中用于收集、调查、评估突发事件基本情况，决定突发事件应对信息的发布时间的与内容的期间。该制度确立的目的在于合理地规避行政负责人向公众瞒报或不报突发事件信息的问题。SARS于2002年底在广东爆发；由于广东省政府对传染病信息采取封锁的态度[10]， 加之该疾病的强传染性，导致2003年上半年SARS已经演变成为影响东亚各国的超级疫情[11]。造成如此严重后果的一个重要原因在于当时没有任何一部行政以及突发事件法规来约束行政机关公布突发事件信息的期限。在突发事件发生之初，信息没有被公开主要是因为具体情况尚待查明，无法公开，尚可以理解；突发事件情况查明之后，行政机关为自身政绩考虑而侵害公众知情权的情况则必须被禁止。
2013年4月发生的H7N9事件中，上海市政府采用了相对稳重的突发事件信息发布机制，良好的利用了“形势判断期间”，使得H7N9得以在上海全境迅速解决。该传染病首个病例出现在2013年2月19日；该月25日病人死亡。3月1日，上海市卫生局针对病例中出现的新病毒组织了第一次专家会议。3月14日，经过反复比对确认了导致病人死亡的是一种新型甲流。3月22日，上海市疾病控制中心向中国疾病控制中心递交了病毒样本并被命名为H7N9[12]。之后，上海市政府启动了突发事件应对程序；在病毒的病因、症状、传染性基本查清之后公开了传染病信息。仅仅一个半月之后，上海市政府门户网站发文《连续20日无新发现病例，上海H7N9进入常态化管理》[13]。
在这次突发事件应对过程中，从病毒被发现、专家对传染病进行比对确认以及疫情上报阶段，上海市政府并没有对外界发表任何正式声明或进行报道；直到病毒信息基本查明之后，上海市政府才开始了与公众的横向信息交流。但出人意料的是，H7N9病毒仅仅在上海市范围内存在了三个月便消失不见；虽然H7N9并没有停止在其他省份的传播，但之后上海市的H7N9疫情始终处于常态化管理中。虽然上海市政府在病毒被发现之后的一个月内对病毒信息采取了相当的保密措施；但是由于疫情被迅速控制，外界对上海市政府及其卫生部仍然给予了极高的评价。可见，赋予行政机关一定期限内沉默权利的“形势判断期间”有相当的理论的合理性与实践的可行性。
与“形势判断期间”相对应，其他国家虽然没有在本国的突发事件应对立法中直接规定行政区长官有权对突发事件信息加以判断；但是在立法中采用宣布程序以实现同样的立法目的。美国罗伯特T.斯坦福灾害救济和紧急状态援助法401条规定了重大灾害援助的宣布程序：“地方长官将提供自然数据以及州和当地可以用来减轻灾害后果的资源数量”；同时下一条规定了公共健康与安全信息的下放机制。这意味着在联邦制下，如果出现突发事件的州无法应对的情况，其有权利在对突发事件信息的情况进行初步了解之后，宣布提请联邦的援助。其宣布程序如果完成，将启动该法402（517a）中总统对受灾害影响各州的直接援助。
无独有偶，加拿大《危机法》也采用了类似的宣告制度。该法第6条规定：“当总理有合理的理由相信存在公共福利危机并有必要采取特殊的临时性措施来处理危机时，总理可以在根据第14条要求进行的咨询之后用公告形式予以宣告。”但是一旦进行宣告，就对宣告之内容进行严格的限制：
“公共福利危机的公告须载明：
（1）构成危机的时间的确切状态
（2）总理预计可以采取的必要的特殊临时性措施
（3）危机直接影响的地区，如果危机没有直接扩及全国的话”[14]。 这种对突发事件信息先调查研究再向上级或公众发布的机制，虽然由于我国应急体制适用单一制而无法照搬使用，但是仍然对我国突发事件应急机制具有极大的借鉴意义。由于导致突发事件的危险因素在经过政府调研小组与专家机构调查之前，行政机关也无法对突发事件信息以及发展趋势准确预测；因此法律干脆将政府对突发事件信息的公开时间推迟到基本情况已经调查清楚。其立法模式的优点是明显的：可以使突发事件应对主体在危机过程中将更多精力放在突发事件的调查与研究，而不是应对公众之上；从而一方面保证了政府信息的权威性，另一方面降低了突发事件复杂化的可能性。
鉴于此，有必要在《突发事件应对法》的配套司法解释中对行政机关的权利加以限制。即设定“形势判断期间”制度。该期间始于突发事件应对机制开始实施之日，终于突发事件信息已经基本掌握之时。为了严格限制，防止在实际操作中该期间被滥用；期间的终点必须加以明确。各类突发事件形势判断期间终点不同。在某些极可能扩大化的突发事件例如瘟疫、民族冲突中，由于行政机关内部往往缺乏具备专业知识的机构；必须将突发事件信息转送专业机构或者委托其对突发事件进行调查。该类突发事件的判断期间终点采用专业机构出具权威报告之日为宜。其次，行政机关具备应对一些传统突发事件的能力；此类突发事件则适宜采用固定期间（目前在《中华人民共和国政府信息公开条例》已经有所规定）[15]，这样可以防止行政机关为其行为的“任意解释”。
（二）制定独立的突发事件应对考核办法
目前我国各级行政机关采用“突发事件应对日常化”的处理方式，并没有在各级领导干部考核办法之外另行设立“突发事件应对考核办法”。其弊端不言而喻：地区日常行政管理的目标是保持经济社会平稳运行与不断发展；但突发事件应对的目标则在于尽量减少突发事件可能带来的人员与经济社会损失。对地区日常化管理与突发事件应对不加以区分而采用同一套行政负责人考核办法，必然会极大地损害首长负责制下的各级行政机关负责人应对突发事件的积极性。因此，有必要在现行领导干部考核办法下制定与其平行的“突发事件应对领导干部考核办法”。考核的标准包括是否按部就班的完成了《突发事件应对法》中规定的法律程序、是否按时将信息上报与公开、是否达到了良好的防控效果等方面。
（三）改变《突发事件应对法》中的具体责任模式
现行《突发事件应对法》第63条明确规定了行政机关不履行相关职责的行为可能导致的法律后果。需要承担法律责任和行为具体包括：未按规定采取预防措施，迟报、谎报、瞒报、漏报行为，未及时发布预警信息，未按照规定处置突发事件，不服从上级统一领导，未及时组织开展恢复活动等。该条文存在两个问题：一是没有对相关责任人的处分方式进行说明；二是割裂了突发事件应对的整体性。突发事件应对与地方常规性管理最大的区别在于突发事件具有极强的不确定性；与此相对应，行政机关对突发事件应对也存在极大的灵活性。在现实中往往存在突发事件周期较短，突发事件应对主体无法及时预警；以及地方政府能力有限，无法开展自救与恢复等活动的情况。因此，在突发事件应对过程中，将突发事件应对失败的整体责任进行分割会给突发事件应对主体带来极大的压力从而使应对过程机械化而流于形式。
与责任条款相对应，我国《突发事件应对法》却没有在体系内规定行政机关的免责条款。突发事件的不确定性意味着极有可能即使行政机关按照法律只要求履行了突发事件预防、预警、上报、公告、应对、恢复、重建的一系列程序之后，仍然导致严重的经济社会损失。在这种情况下，行政领导个人虽然不需要再承担《突发事件应对法》规定的责任；但是仍然要承担突发事件应对失败导致的领导干部考核办法乃至政治上的不利后果。相反，现实中广泛存在突发事件应对主体为了最大限度降低突发事件影响而一定程度隐瞒突发事件信息的情况。在这种情况下，突发事件应对程序有可能因为适应了当地经济社会特殊性而取得了良好社会效果。但如果要严格适用《突发事件应对法》的责任条款，应对主体却仍然需要承担没有完整履行突发事件应对程序的不利后果。
美国现行斯坦福法案305条规定了联邦政府的免责条款，但没有在法律条文内规定各州突发事件应对主体的免责条款。这一方面是因为现实中美国各州往往各自制定独立的突发事件应对法规；另一方面是因为美国各州的州长以及各市市长均采用投票选举的方式产生，其政治生命的长短由辖区内选民的民意决定。目前，中国没有实行类似于美国的领导干部民选制的条件；因此，有必要改变《突发事件应对法》中领导干部具体责任的立法模式：或者赋予完成突发事件应对程序以一定的免责力，或者改变现行法规中领导责任具体化的立法模式。
参考文献
[1]参见美国《罗伯特T.斯坦福法》；《加利福尼亚应急服务法》加拿大《危机法》；英国《民防法》等.
[2]中华人民共和国全国人民代表大会。中华人民共和国宪法[Z]。1982（12）：4.
[3]中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会。中华人民共和国突发事件应对法[Z].2007（8）：30.
[4]杨静，陈建明，赵红.应急管理中的突发事件分类分级研究[J].管理评论，2005（4）.
[5]瞭望东方周刊.非典期间被免职的张文康孟学农走上新岗位.2007年08月30日。
[6]参见余琴.《中国青年报》近十年来矿难报道研究[J].写作，2006（17）.
[7]倪建国.市直部门领导干部实绩考评问题研究[D]. 上海交通大学 2008
[8]陈一飞.我国领导干部考核工作现状及改进措施研究[D]. 上海交通大学 2008
[9]梁杰.官煤勾结瞒报谎报煤矿事故行为分析[D]. 华中科技大学，2008.
[10]陈世华.试析国内矿难报道的演变轨迹[J].传媒观察，2011（1）.
[11]柳胜生.面对SARS加强公共卫生危机管理体系建设[J].中国公共卫生管理，2004（2）.
[12]程东海，钟南山.从SARS事件看政府危机管理[J].国际医药卫生导报，2004（9）.
[13]送蕊，成军.认识甲型H7N9禽流感[J].首都医科大学学报，2013（3）.
[14]上海门户网站.连续20天无心发现病例，上海防控H7N9进入常态化.[Z]2013（5）来源：http：//www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node4411/u21ai744017.html.
[15]该法翻译之版本见韩大元，莫于川主编。应急法制伦---突发事件应对机制的法律问题研究. 法律出版社2005（8）.
[16]现行《中华人民共和国政府信息公开条例》第18条规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。
基金项目：本文由西南政法大学科研创新资助。
（作者单位：西南政法大学经济法学院）
关键词：首长负责制； 领导干部考核办法； 突发事件应对立法
一、一个困境的实例
2002年，某流行性疾病侵袭了B市。起初，疫情仅呈现点状爆发；B市政府没有给予相当重视。十天之后，疫情迅速扩展；超过百人患病。B市市长决定紧急启动突发事件应对程序，开始对疾病进行检验与检测，却遇到了一个难题：在对疾病病理尚不了解的情况下，是否应该立即向公众发布突发事件应对信息？一方面，不及时向公众公开疫情必然承担巨大的舆论压力与行政责任。另一方面，断然公开尚不了解的疾病信息必然致使媒体疯传，妄加揣测进而引起社会动荡，陡增突发事件的复杂性与应对难度。即当突发事件信息尚处于不明确状态时，无论突发事件应对信息公布还是不公布，对突发事件应对主体与直接负责人都会产生负面影响。如何在“首长负责制”的行政责任体系下解决行政机关与公众之间的信息横向交流？本文在此一一展开。
二、困境的基础：首长负责制
目前世界各国广泛采用突发事件应对的行政首长负责制[1]，我国也不例外。
（一） 首长负责制的概念
依据1982年《宪法》，我国行政管理工作责任适用行政首长负责制[2]。具体来说国务院实行总理负责制：国务院各部、委实行部长、主任负责制；地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这种各级行政首长直接负责的制度，最大程度保证了权责统一与运行效力的结合，因此，也在2007年通过的《突发事件应对法》[3]中得以确认。 该法第八条规定“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作”，以及“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人等组成的突发事件应对指挥机构，统一领导、协调本机人民政府各有关部门和夏季人民政府开展突发事件应对工作”。
（二）首长负责制带来的困境
1. 权力大，责任也大
在突发事件应对过程中，辖区内最高行政长官对突发事件应对的结果直接负责。突发事件能否完善处理直接影响行政区最高行政长官个人的政治前途。2003年的SARS事件直接导致了当时北京市市委副书记孟学农与卫生部党组书记张文康的免职。
2. 紧急权力和正当程序的冲突
我国目前还没有建立起完整的紧急状态制度，行政主体的紧急权力范畴也不甚明晰。但毫无疑问的是，紧急权力必然伴随着行政权力的扩张；为了最大程度提高突发事件应对效率，行政法所奉行的“正当程序”原则必然会在一定程度上被打破[4]。
（1）生命财产安全与社会秩序不可兼得
《中华人名共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第一条规定“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法。”根据该条文，立法目的包括两个层面：一是规范突发事件应对活动，使突发事件应对有法可依；二是保护生命财产安全与维护社会秩序。目的之一无可厚非，但目的之二的两个目标是否可以同时实现则值得商榷。
以本文开头之设问为例：B市启动突发事件应急程序之后，委派该市疾病控制中心对病原体进行研究与检测，需要一定时间才能得出检验结果。此时，B市市长需要决定是否立即公开突发事件信息。在此背景下，可能出现两种情况：第一，由于突发事件应对程序已经开始，其依照《突发事件应对法》对发布突发事件事态发展与应急处置工作信息的规定，在本事报刊与电视新闻播报了《我市出现未知强传染性流感：公众需注意卫生，避免去人口密集场所》的新闻报道。第二，B市市长决定先对消息先行封锁；待病因部分或全部查明之后再公布突发事件应对信息。但在特定的情况下，第一种与第二种应对方案都无法实现“社会秩序”与“生命财产损失”的两全。
在第一种情况下：疾病被证实为偶然的小范围事件，可以短期内有效控制；但新闻报道引起了公众巨大的恐慌，加之政府无法对疾病信息予以确定，流言四起，社会秩序混乱。而在第二种情况下，疫情的病因被证实为强传染性病毒；B市市长的隐瞒导致疫情迅速扩展，一时的稳定引发了巨大的人身与财产损失。
（2）应急处置工作信息公布还是不公布
2003年，时任北京市市委副书记的孟学农与卫生部党组书记张文康的免职曾经获得了国内与国外的一致好评。英国《卫报》刊登了标题为《为SARS，中国部长被免职》的新闻，香港《明报》也发布社评“中央这个决定反映了新领导班子用于纠正错误的果断作风”。2003年4月21日，时任中央组织部部长的贺国强在宣传北京市政府主要领导职务变更的决定时也透露免职的主要原因在于隐瞒疫情[4]。
当时受到国内外媒体广泛称道的决定引起了更多的思考：各级行政长官不仅仅要对其任职期间发生的特定突发事件负责，更需要对任期内整个地区的经济社会发展负责。因此，在2003年4月10日，孟学农在会见日本东芝株式会社社长冈村正时称：“对于1300多万人口的北京市，22个病例所占比例并不大，而且已经得到有效控制，完全没有担心的必要。”不难看出，作为北京市常委副书记的孟学农在当时的背景下发表如此言论无非是要在应对“非典”的同时维护辖区的社会秩序与经济发展；这种做法在当时各地领导考核办法主要参照地区经济发展的背景下，可谓遍地开花。诸如各级市政府对煤矿塌方事故进行隐瞒的现象，都反映出行政负责人对个人政绩的考虑[5]。而在“首长负责制”下导致突发事件信息在体制内纵向流动与行政机关——群众横向流动失败事件的不断发生，归根结底与现行的各地领导干部考核办法密切相关。 由于各地实际情况有所不同，其领导考核办法也各有侧重；但总的来说主要围绕五个方面展开，即“德”“能”“勤”“绩”“廉”，具体来说分别指主要领导行为是否符合上级政策要求、表现出合格的执行能力与协调能力、能否积极解决问题、能否圆满完成所制定的目标和任务以及是否廉洁自律[6]。另外，在实际操作中往往实行“一票否决”制[7]，这意味着如果地方领导人如果没有完成中央下达的任务（这里就包括维护地区稳定）与本地区的优先发展领域任务，其他所有成绩都等于零。而这里起“一票否决”作用的“维护地区稳定”意味着各级政府不仅要严格限制上访闹事，在突发事件应对中也要随时关注辖区内的社会安定情况。在各地普遍实行这样的考核办法背景下，出现了比较严重的“官煤勾结瞒报谎报事故”[8]的情况。其产生的根本原因在于地区经济发展与社会稳定被设置在了同一套领导干部考核办法之下；为了账面上一些漂亮的经济发展数字，许多地方领导干部愿意放手一搏，帮助本地工商大户瞒报事故，之后双方各取所需。
目前，中国处于经济发展的转折期以及社会矛盾的频发期；同时把保持经济发展与维护社会稳定列为地区考核的重要标准无可厚非。但突发事件具有自身的潜在性与传染性，如果不对其及时应对可能产生相当严重的后果。如果放任地方政府瞒报谎报突发事件信息，最终就有可能发生“纸包不住火”的情况，事故隐瞒的恶果最终由人民买单[9]。
三、信息横向交流失败的解决方法
突发事件应对相比地方日常行政工作来说毕竟不是一种常态化制度，不可能因为突发事件应对该机制可能造成的问题而否定了行政法规以及现行各地的领导干部考核办法。在这背景下，《突发事件应对法》应运而生，作者认为本文所讨论的两种突发事件应对过程中产生之矛盾可以在《突发事件应对法》下自行解决。
（一）赋予地方各地行政负责人以“形势判断期间”
如上所述，突发事件应对过程中如果无法处理好“政府与公众之间信息交流”和“突发事件有效应对”之间的辩证关系，突发事件应对主体就会走进一条“无法转弯的死胡同”：要么尚不明确的突发事件信息一发布，即引起社会动乱，将突发事件应对过程复杂化；要么在突发事件情况查明之前就已经造成巨大的社会损失，负责人政治生涯结束。因此，判断信息在政府与公众之间横向交流的最佳时机是解决这种矛盾的唯一途径。
形势判断期间是指各级行政负责人在突发事件应对过程中用于收集、调查、评估突发事件基本情况，决定突发事件应对信息的发布时间的与内容的期间。该制度确立的目的在于合理地规避行政负责人向公众瞒报或不报突发事件信息的问题。SARS于2002年底在广东爆发；由于广东省政府对传染病信息采取封锁的态度[10]， 加之该疾病的强传染性，导致2003年上半年SARS已经演变成为影响东亚各国的超级疫情[11]。造成如此严重后果的一个重要原因在于当时没有任何一部行政以及突发事件法规来约束行政机关公布突发事件信息的期限。在突发事件发生之初，信息没有被公开主要是因为具体情况尚待查明，无法公开，尚可以理解；突发事件情况查明之后，行政机关为自身政绩考虑而侵害公众知情权的情况则必须被禁止。
2013年4月发生的H7N9事件中，上海市政府采用了相对稳重的突发事件信息发布机制，良好的利用了“形势判断期间”，使得H7N9得以在上海全境迅速解决。该传染病首个病例出现在2013年2月19日；该月25日病人死亡。3月1日，上海市卫生局针对病例中出现的新病毒组织了第一次专家会议。3月14日，经过反复比对确认了导致病人死亡的是一种新型甲流。3月22日，上海市疾病控制中心向中国疾病控制中心递交了病毒样本并被命名为H7N9[12]。之后，上海市政府启动了突发事件应对程序；在病毒的病因、症状、传染性基本查清之后公开了传染病信息。仅仅一个半月之后，上海市政府门户网站发文《连续20日无新发现病例，上海H7N9进入常态化管理》[13]。
在这次突发事件应对过程中，从病毒被发现、专家对传染病进行比对确认以及疫情上报阶段，上海市政府并没有对外界发表任何正式声明或进行报道；直到病毒信息基本查明之后，上海市政府才开始了与公众的横向信息交流。但出人意料的是，H7N9病毒仅仅在上海市范围内存在了三个月便消失不见；虽然H7N9并没有停止在其他省份的传播，但之后上海市的H7N9疫情始终处于常态化管理中。虽然上海市政府在病毒被发现之后的一个月内对病毒信息采取了相当的保密措施；但是由于疫情被迅速控制，外界对上海市政府及其卫生部仍然给予了极高的评价。可见，赋予行政机关一定期限内沉默权利的“形势判断期间”有相当的理论的合理性与实践的可行性。
与“形势判断期间”相对应，其他国家虽然没有在本国的突发事件应对立法中直接规定行政区长官有权对突发事件信息加以判断；但是在立法中采用宣布程序以实现同样的立法目的。美国罗伯特T.斯坦福灾害救济和紧急状态援助法401条规定了重大灾害援助的宣布程序：“地方长官将提供自然数据以及州和当地可以用来减轻灾害后果的资源数量”；同时下一条规定了公共健康与安全信息的下放机制。这意味着在联邦制下，如果出现突发事件的州无法应对的情况，其有权利在对突发事件信息的情况进行初步了解之后，宣布提请联邦的援助。其宣布程序如果完成，将启动该法402（517a）中总统对受灾害影响各州的直接援助。
无独有偶，加拿大《危机法》也采用了类似的宣告制度。该法第6条规定：“当总理有合理的理由相信存在公共福利危机并有必要采取特殊的临时性措施来处理危机时，总理可以在根据第14条要求进行的咨询之后用公告形式予以宣告。”但是一旦进行宣告，就对宣告之内容进行严格的限制：
“公共福利危机的公告须载明：
（1）构成危机的时间的确切状态
（2）总理预计可以采取的必要的特殊临时性措施
（3）危机直接影响的地区，如果危机没有直接扩及全国的话”[14]。 这种对突发事件信息先调查研究再向上级或公众发布的机制，虽然由于我国应急体制适用单一制而无法照搬使用，但是仍然对我国突发事件应急机制具有极大的借鉴意义。由于导致突发事件的危险因素在经过政府调研小组与专家机构调查之前，行政机关也无法对突发事件信息以及发展趋势准确预测；因此法律干脆将政府对突发事件信息的公开时间推迟到基本情况已经调查清楚。其立法模式的优点是明显的：可以使突发事件应对主体在危机过程中将更多精力放在突发事件的调查与研究，而不是应对公众之上；从而一方面保证了政府信息的权威性，另一方面降低了突发事件复杂化的可能性。
鉴于此，有必要在《突发事件应对法》的配套司法解释中对行政机关的权利加以限制。即设定“形势判断期间”制度。该期间始于突发事件应对机制开始实施之日，终于突发事件信息已经基本掌握之时。为了严格限制，防止在实际操作中该期间被滥用；期间的终点必须加以明确。各类突发事件形势判断期间终点不同。在某些极可能扩大化的突发事件例如瘟疫、民族冲突中，由于行政机关内部往往缺乏具备专业知识的机构；必须将突发事件信息转送专业机构或者委托其对突发事件进行调查。该类突发事件的判断期间终点采用专业机构出具权威报告之日为宜。其次，行政机关具备应对一些传统突发事件的能力；此类突发事件则适宜采用固定期间（目前在《中华人民共和国政府信息公开条例》已经有所规定）[15]，这样可以防止行政机关为其行为的“任意解释”。
（二）制定独立的突发事件应对考核办法
目前我国各级行政机关采用“突发事件应对日常化”的处理方式，并没有在各级领导干部考核办法之外另行设立“突发事件应对考核办法”。其弊端不言而喻：地区日常行政管理的目标是保持经济社会平稳运行与不断发展；但突发事件应对的目标则在于尽量减少突发事件可能带来的人员与经济社会损失。对地区日常化管理与突发事件应对不加以区分而采用同一套行政负责人考核办法，必然会极大地损害首长负责制下的各级行政机关负责人应对突发事件的积极性。因此，有必要在现行领导干部考核办法下制定与其平行的“突发事件应对领导干部考核办法”。考核的标准包括是否按部就班的完成了《突发事件应对法》中规定的法律程序、是否按时将信息上报与公开、是否达到了良好的防控效果等方面。
（三）改变《突发事件应对法》中的具体责任模式
现行《突发事件应对法》第63条明确规定了行政机关不履行相关职责的行为可能导致的法律后果。需要承担法律责任和行为具体包括：未按规定采取预防措施，迟报、谎报、瞒报、漏报行为，未及时发布预警信息，未按照规定处置突发事件，不服从上级统一领导，未及时组织开展恢复活动等。该条文存在两个问题：一是没有对相关责任人的处分方式进行说明；二是割裂了突发事件应对的整体性。突发事件应对与地方常规性管理最大的区别在于突发事件具有极强的不确定性；与此相对应，行政机关对突发事件应对也存在极大的灵活性。在现实中往往存在突发事件周期较短，突发事件应对主体无法及时预警；以及地方政府能力有限，无法开展自救与恢复等活动的情况。因此，在突发事件应对过程中，将突发事件应对失败的整体责任进行分割会给突发事件应对主体带来极大的压力从而使应对过程机械化而流于形式。
与责任条款相对应，我国《突发事件应对法》却没有在体系内规定行政机关的免责条款。突发事件的不确定性意味着极有可能即使行政机关按照法律只要求履行了突发事件预防、预警、上报、公告、应对、恢复、重建的一系列程序之后，仍然导致严重的经济社会损失。在这种情况下，行政领导个人虽然不需要再承担《突发事件应对法》规定的责任；但是仍然要承担突发事件应对失败导致的领导干部考核办法乃至政治上的不利后果。相反，现实中广泛存在突发事件应对主体为了最大限度降低突发事件影响而一定程度隐瞒突发事件信息的情况。在这种情况下，突发事件应对程序有可能因为适应了当地经济社会特殊性而取得了良好社会效果。但如果要严格适用《突发事件应对法》的责任条款，应对主体却仍然需要承担没有完整履行突发事件应对程序的不利后果。
美国现行斯坦福法案305条规定了联邦政府的免责条款，但没有在法律条文内规定各州突发事件应对主体的免责条款。这一方面是因为现实中美国各州往往各自制定独立的突发事件应对法规；另一方面是因为美国各州的州长以及各市市长均采用投票选举的方式产生，其政治生命的长短由辖区内选民的民意决定。目前，中国没有实行类似于美国的领导干部民选制的条件；因此，有必要改变《突发事件应对法》中领导干部具体责任的立法模式：或者赋予完成突发事件应对程序以一定的免责力，或者改变现行法规中领导责任具体化的立法模式。
参考文献
[1]参见美国《罗伯特T.斯坦福法》；《加利福尼亚应急服务法》加拿大《危机法》；英国《民防法》等.
[2]中华人民共和国全国人民代表大会。中华人民共和国宪法[Z]。1982（12）：4.
[3]中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会。中华人民共和国突发事件应对法[Z].2007（8）：30.
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[5]瞭望东方周刊.非典期间被免职的张文康孟学农走上新岗位.2007年08月30日。
[6]参见余琴.《中国青年报》近十年来矿难报道研究[J].写作，2006（17）.
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[12]程东海，钟南山.从SARS事件看政府危机管理[J].国际医药卫生导报，2004（9）.
[13]送蕊，成军.认识甲型H7N9禽流感[J].首都医科大学学报，2013（3）.
[14]上海门户网站.连续20天无心发现病例，上海防控H7N9进入常态化.[Z]2013（5）来源：http：//www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node4411/u21ai744017.html.
[15]该法翻译之版本见韩大元，莫于川主编。应急法制伦---突发事件应对机制的法律问题研究. 法律出版社2005（8）.
[16]现行《中华人民共和国政府信息公开条例》第18条规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。
基金项目：本文由西南政法大学科研创新资助。
（作者单位：西南政法大学经济法学院）