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在调节个人收入差距，实现社会公平功能的税收调控体系中，个人所得税是最核心的税种之一。但从收入差距持续增大、贫富悬殊越来越严重的现实情况看，我国现行个人所得税法调节个人收入作用的效果难以令人满意。在实际征收中“贫富倒挂”，中低收入者成了个人所得税的主要纳税主体，高收入者偷税现象严重，纳税较少。造成这种状况，既有个人所得税法律制度本身不完善的原因，也有征管执法不力的原因，因此亟待改革和完善。笔者试对个人所得税调节效果不理想的成因及今后改善的方向进行分析。
一、目前我国个人所得税征管中存在的主要问题
(一)个人所得税占税收总额的比重过低
我国个人所得税占国家税收收入的比例，近几年一直徘徊在4.4％-6.8％，总量有增，比例却原地踏步，远远低于发达国家平均30％，发展中国家平均15％的比例，这与我国近年来经济总量和国民财富的快速增长极不适应。可以预见，个人所得税虽然是我国目前的第四大税种，但在相当长的一段时期内，我国的个人所得税收人要成为国家的主要收入来源还不现实。
(二)税收调节贫富差距的作用远远没有发挥出来
按理说，掌握社会较多财富的人，应为个人所得税的主力纳税人。而我国的现状是：处于中间的、收入来源主要依靠工资薪金的阶层缴纳的税收占全部个人所得税收人的46.4％，而高收入纳税人(包括民营老板、歌星、影星、球星及建筑承包商、房地产大亨等名副其实的富人群体)缴纳的税收只占个人所得税收人总量的5％左右。众所周知，个人所得税征管首要的问题是确定纳税人的收入，当前怎么确定纳税人全部收入是一件难事，至少有下列行为税务机关很难控制：一是收入渠道多元化，特别是从不同地区取得收入；二是公民收入以现金取得较多(劳动法规定工资薪金按月以现金支付)；三是不合法收入往往不直接经银行发生：四是账外经营(俗称地下经济)大量存在等等。
(三)偷税现象严重、处罚力度不足
近年来，随着改革开放和市场经济不断推进和完善，国人的收入水平逐渐提高，取得收入的来源也更加多元化、隐蔽化，税务机关难以控制。公民纳税意识相对比较淡薄，富人逃税、明显偷税现象时有发生。更有甚者，一些私营企业主将应由个人负担的吃喝玩乐、衣食住行(汽车、住房)等费用全部算在企业账上，计入企业成本，这样将个人消费转为公司经营成本，他们可以不拿或少拿工资和分红，既逃避个人所得税也少缴了企业所得税。由于偷逃税现象十分严重，查到以后也由于方方面面的干预和压力，加上《税收征管法》规定，对偷税处罚可在5倍以下，下限仅50％，所以税务部门在自由裁量权方面往往只注重税款的查补而轻于处罚，纳税人的偷税成本很低，致使许多人认为偷税即使被查处了也有利可图，查不到更是无本万利，所有这些都客观上刺激了纳税人偷逃个人所得税的动机。
二、个人所得税征管现状的成因
(一)税制不合理不完善难以体现公平
个人所得税为实现公平而制定，设计中已包含调节收入的科学因子，如费用扣除、累进税率、税款减免。这些要素在收入再分配中原则上都能达到缩小收入差距的目的，但税制的不完善不合理，使个人所得税的调节作用被其内在不合理因素削弱甚至抵消，突出表现在分类征收制度上。我国目前单一的分类所得税税制，对于收入多、综合收入高的阶层，由于费用的多次扣除，实际承担的税负较轻，收入高却没有多缴税。现行个人所得税共有11个征税项目，费用扣除后按差别税率分类征收。与综合各项所得的征收模式比，调节个人收入分配的力度有很大局限性，不能体现公平税负、合理负担的原则。¨个征收项目分别规定了3种税率，即适用工资、薪金所得的9级超额累进税率，幅度为5％-45％，适用于个体工商户的生产经营所得和对事业单位的承包经营，承租经营所得的5级超额累进税率，幅度为5％－35％，以及适应于上述所得之外的其他所得(包括劳务报酬所得等)的20％比例税率。从现实看，个人所得税很难征收到富人的全部收入，因为个人所得税9级累进税率只适用于工资和薪金，而高收人人的主要收入来源并非工资和薪金。即使是其他所得，征税的税率是20％，同工资、薪金所得最高45％和税率相比显然太低了。
(二)征管制度不健全和征管不力使个人所得税流失严重
个人所得税是所有税种中纳税人数量最多的一个税种，征管工：作量相当大，必须有一整套严密的征管制度和体系来保证。而我国目前实行的征收方式有两种：一是代扣代缴，二是纳税人自行申报。目前，个人所得扣缴不足，而一些高收入者因其收人多元化、隐蔽化、分散化，更是游离在个人所得税调节之外，致使自行申报和代扣代缴的真实性难以落到实处。由于目前纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施(比如税银联网等)，更有相关法律规定有关部门、机构必须履行的义务也不能落实到位，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法判断税源而组织征管。
(三)社会评价体系的偏差和纳税人权利与义务的不对等致使纳税人缺乏主动申报和自觉纳税的动力 现在个人所得税偷逃一个不可忽视的原因是社会评价体系存在一定的问题。有人一方面为社会捐款捐物，一方面又在偷逃税。因为社会和个人似乎都认为捐赠比纳税更有价值和意义，更容易取得赞誉和认可。而偷逃税并没有在经营上、诚信记录上受到很多损失。这就是我们目前社会评价体系偏差。在纳税人的权利与义务不对等主要体现在两个方面：一是纳税人中的工薪阶层与高收入阶层权利与义务的不对等现象。二是在纳税人与政府的关系上，同样存在着权力与义务不对等。公共财政中税收是个人分享政府提供公共产品的价格，经济学家把税收理解成“政府与纳税人之间的交易”，意思是政府收了税就必须为纳税人提供公共服务，缴的越多享受的服务也应该越多。如果缴完税以后对这些钱怎么花、是否合理毫无知情权、发言权，那么，不要说人们纳税的自觉性没有动力，连收税合理性都存在问题。公民有缴税的义务，同时也有监督政府如何使用这些钱的权利；国家有收税的特权，但也有为纳税人服务并接受监督的义务。只有当这两方面都规范的时候，社会机制才能正常运转。
三、强化个人所得税调节作用的几点想法
(一)逐步完善和改革现行个人所得税法
考虑到我国目前纳税人的纳税意识、税务机关的征管能力和征管手段等现状，首先拟采用综合所得为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式，确立以主，适当分类征收的税制模式。作为世界上最大的发展中国家，我们必须要融入到世界经济发展的大潮中来，必须要努力适应国际经济发展的趋势，仍然采用单纯的分类税制模式已经行不通了，必须要通过改革首先向混合制过渡，然后再向综合制发展。其次，分项税制模 式不能适应社会主义市场经济的发展，缺乏公平，征管效率低下，不利于个人所得税职能作用的发挥。而以综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合制才是真正立足于我国国情，有利于体现量能纳税的原则，真正实现个人所得税调节个人收入、防止两极分化实现社会公平的目标。
(二)完善代扣、代缴和深化纳税申报制度，加大对偷逃税行为的打击力度
一是充分发挥代扣、代缴义务人的作用，实行源泉控制。由支付单位作为扣缴义务人扣缴税收，这是我国现行税法的要求，这种做法既符合国际惯例，又适合我国现阶段税收征管的实际情况。为此，针对以往扣缴义务人扣缴税收未能很好规范执行的现实，建立扣缴义务人档案，规范扣缴人扣缴税收和申报的程序，督促扣缴义务人正确使用扣税凭证，加大推进代扣代缴全员全额申报的力度，加强对扣缴义务人宣传其不履行税法规定的扣缴税收要承担的相应法律责任，使代扣代缴税收工作进一步完善和规范。二是加强对以高收入者为重点的税收征管，使自行申报落到实处。建立健全高收入者自行纳税制度及其配套制度对个人所得税的调节作用已至关重要。目前，自行申报制度已有明确的规定，但还需要在实验过程中逐步完善。为了使自行申报制度得到真正实行并收到实效，必须建立健全相关的配套制度，诸如加快建立和普及全国联网的个人金融信用卡账号制度，增加收入的透明度，只有所有的收入往来都通过银行账户，才能可能真正掌握每个人的真实收入；建立具体的财产登记申报制度；严格企业财务管理制度，规范经营成本计算等等。同时要加强网上纳税申报的技术支持，以及时发现和查处申报及申报不实行为；建立健全税务代理制度及现代化征管手段，为个人自行申报纳税提供社会化和专业化服务。重视构建以个人所得税为主体，以财产税和社会保障税为两翼，以其他税为补充，多方面、多环节对个人收入予以调节的税收体系，全面地对个人收入分配进行调节。三是加强税务稽查并加大对偷逃个人所得税的惩处力度，以严重的后果约束逃税倾向。在全社会建立诚信记录和公示机制，将是否偷逃税作为一项重要内容。
(三)推进公共财政，完善社会保障，扩大纳税人知情权，激发纳税人自觉纳税的内在动力
权利和义务是对称的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。现实社会中履行纳税义务与否，并不影响其对公共产品和公共服务的享有。既然能享受权利又不履行纳税义务，必然使“纳税光荣”变成空洞的口号，丧失了法律公平、正义之本。在税法宣传上更多的是宣扬纳税人的义务而淡化纳税人的权利，弱化了纳税意识。可以相信，解决纳税义务和权利后，其纳税积极性会大大增强。因此扩大纳税人的知情权、增加政府财政收支预算的透明度，使纳税人真实感受到自己是国家的主人。同时政府职能的正常运转与纳税人的纳税行为密切相关，政府部门使用纳税人提供的资金，纳税人享有监督政府部门工作和接受政府部门服务的权利，纳税人的监督能有效防止诸多重复建设和浪费，也是遏制腐败的一剂良方。
一、目前我国个人所得税征管中存在的主要问题
(一)个人所得税占税收总额的比重过低
我国个人所得税占国家税收收入的比例，近几年一直徘徊在4.4％-6.8％，总量有增，比例却原地踏步，远远低于发达国家平均30％，发展中国家平均15％的比例，这与我国近年来经济总量和国民财富的快速增长极不适应。可以预见，个人所得税虽然是我国目前的第四大税种，但在相当长的一段时期内，我国的个人所得税收人要成为国家的主要收入来源还不现实。
(二)税收调节贫富差距的作用远远没有发挥出来
按理说，掌握社会较多财富的人，应为个人所得税的主力纳税人。而我国的现状是：处于中间的、收入来源主要依靠工资薪金的阶层缴纳的税收占全部个人所得税收人的46.4％，而高收入纳税人(包括民营老板、歌星、影星、球星及建筑承包商、房地产大亨等名副其实的富人群体)缴纳的税收只占个人所得税收人总量的5％左右。众所周知，个人所得税征管首要的问题是确定纳税人的收入，当前怎么确定纳税人全部收入是一件难事，至少有下列行为税务机关很难控制：一是收入渠道多元化，特别是从不同地区取得收入；二是公民收入以现金取得较多(劳动法规定工资薪金按月以现金支付)；三是不合法收入往往不直接经银行发生：四是账外经营(俗称地下经济)大量存在等等。
(三)偷税现象严重、处罚力度不足
近年来，随着改革开放和市场经济不断推进和完善，国人的收入水平逐渐提高，取得收入的来源也更加多元化、隐蔽化，税务机关难以控制。公民纳税意识相对比较淡薄，富人逃税、明显偷税现象时有发生。更有甚者，一些私营企业主将应由个人负担的吃喝玩乐、衣食住行(汽车、住房)等费用全部算在企业账上，计入企业成本，这样将个人消费转为公司经营成本，他们可以不拿或少拿工资和分红，既逃避个人所得税也少缴了企业所得税。由于偷逃税现象十分严重，查到以后也由于方方面面的干预和压力，加上《税收征管法》规定，对偷税处罚可在5倍以下，下限仅50％，所以税务部门在自由裁量权方面往往只注重税款的查补而轻于处罚，纳税人的偷税成本很低，致使许多人认为偷税即使被查处了也有利可图，查不到更是无本万利，所有这些都客观上刺激了纳税人偷逃个人所得税的动机。
二、个人所得税征管现状的成因
(一)税制不合理不完善难以体现公平
个人所得税为实现公平而制定，设计中已包含调节收入的科学因子，如费用扣除、累进税率、税款减免。这些要素在收入再分配中原则上都能达到缩小收入差距的目的，但税制的不完善不合理，使个人所得税的调节作用被其内在不合理因素削弱甚至抵消，突出表现在分类征收制度上。我国目前单一的分类所得税税制，对于收入多、综合收入高的阶层，由于费用的多次扣除，实际承担的税负较轻，收入高却没有多缴税。现行个人所得税共有11个征税项目，费用扣除后按差别税率分类征收。与综合各项所得的征收模式比，调节个人收入分配的力度有很大局限性，不能体现公平税负、合理负担的原则。¨个征收项目分别规定了3种税率，即适用工资、薪金所得的9级超额累进税率，幅度为5％-45％，适用于个体工商户的生产经营所得和对事业单位的承包经营，承租经营所得的5级超额累进税率，幅度为5％－35％，以及适应于上述所得之外的其他所得(包括劳务报酬所得等)的20％比例税率。从现实看，个人所得税很难征收到富人的全部收入，因为个人所得税9级累进税率只适用于工资和薪金，而高收人人的主要收入来源并非工资和薪金。即使是其他所得，征税的税率是20％，同工资、薪金所得最高45％和税率相比显然太低了。
(二)征管制度不健全和征管不力使个人所得税流失严重
个人所得税是所有税种中纳税人数量最多的一个税种，征管工：作量相当大，必须有一整套严密的征管制度和体系来保证。而我国目前实行的征收方式有两种：一是代扣代缴，二是纳税人自行申报。目前，个人所得扣缴不足，而一些高收入者因其收人多元化、隐蔽化、分散化，更是游离在个人所得税调节之外，致使自行申报和代扣代缴的真实性难以落到实处。由于目前纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施(比如税银联网等)，更有相关法律规定有关部门、机构必须履行的义务也不能落实到位，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法判断税源而组织征管。
(三)社会评价体系的偏差和纳税人权利与义务的不对等致使纳税人缺乏主动申报和自觉纳税的动力 现在个人所得税偷逃一个不可忽视的原因是社会评价体系存在一定的问题。有人一方面为社会捐款捐物，一方面又在偷逃税。因为社会和个人似乎都认为捐赠比纳税更有价值和意义，更容易取得赞誉和认可。而偷逃税并没有在经营上、诚信记录上受到很多损失。这就是我们目前社会评价体系偏差。在纳税人的权利与义务不对等主要体现在两个方面：一是纳税人中的工薪阶层与高收入阶层权利与义务的不对等现象。二是在纳税人与政府的关系上，同样存在着权力与义务不对等。公共财政中税收是个人分享政府提供公共产品的价格，经济学家把税收理解成“政府与纳税人之间的交易”，意思是政府收了税就必须为纳税人提供公共服务，缴的越多享受的服务也应该越多。如果缴完税以后对这些钱怎么花、是否合理毫无知情权、发言权，那么，不要说人们纳税的自觉性没有动力，连收税合理性都存在问题。公民有缴税的义务，同时也有监督政府如何使用这些钱的权利；国家有收税的特权，但也有为纳税人服务并接受监督的义务。只有当这两方面都规范的时候，社会机制才能正常运转。
三、强化个人所得税调节作用的几点想法
(一)逐步完善和改革现行个人所得税法
考虑到我国目前纳税人的纳税意识、税务机关的征管能力和征管手段等现状，首先拟采用综合所得为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式，确立以主，适当分类征收的税制模式。作为世界上最大的发展中国家，我们必须要融入到世界经济发展的大潮中来，必须要努力适应国际经济发展的趋势，仍然采用单纯的分类税制模式已经行不通了，必须要通过改革首先向混合制过渡，然后再向综合制发展。其次，分项税制模 式不能适应社会主义市场经济的发展，缺乏公平，征管效率低下，不利于个人所得税职能作用的发挥。而以综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合制才是真正立足于我国国情，有利于体现量能纳税的原则，真正实现个人所得税调节个人收入、防止两极分化实现社会公平的目标。
(二)完善代扣、代缴和深化纳税申报制度，加大对偷逃税行为的打击力度
一是充分发挥代扣、代缴义务人的作用，实行源泉控制。由支付单位作为扣缴义务人扣缴税收，这是我国现行税法的要求，这种做法既符合国际惯例，又适合我国现阶段税收征管的实际情况。为此，针对以往扣缴义务人扣缴税收未能很好规范执行的现实，建立扣缴义务人档案，规范扣缴人扣缴税收和申报的程序，督促扣缴义务人正确使用扣税凭证，加大推进代扣代缴全员全额申报的力度，加强对扣缴义务人宣传其不履行税法规定的扣缴税收要承担的相应法律责任，使代扣代缴税收工作进一步完善和规范。二是加强对以高收入者为重点的税收征管，使自行申报落到实处。建立健全高收入者自行纳税制度及其配套制度对个人所得税的调节作用已至关重要。目前，自行申报制度已有明确的规定，但还需要在实验过程中逐步完善。为了使自行申报制度得到真正实行并收到实效，必须建立健全相关的配套制度，诸如加快建立和普及全国联网的个人金融信用卡账号制度，增加收入的透明度，只有所有的收入往来都通过银行账户，才能可能真正掌握每个人的真实收入；建立具体的财产登记申报制度；严格企业财务管理制度，规范经营成本计算等等。同时要加强网上纳税申报的技术支持，以及时发现和查处申报及申报不实行为；建立健全税务代理制度及现代化征管手段，为个人自行申报纳税提供社会化和专业化服务。重视构建以个人所得税为主体，以财产税和社会保障税为两翼，以其他税为补充，多方面、多环节对个人收入予以调节的税收体系，全面地对个人收入分配进行调节。三是加强税务稽查并加大对偷逃个人所得税的惩处力度，以严重的后果约束逃税倾向。在全社会建立诚信记录和公示机制，将是否偷逃税作为一项重要内容。
(三)推进公共财政，完善社会保障，扩大纳税人知情权，激发纳税人自觉纳税的内在动力
权利和义务是对称的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。现实社会中履行纳税义务与否，并不影响其对公共产品和公共服务的享有。既然能享受权利又不履行纳税义务，必然使“纳税光荣”变成空洞的口号，丧失了法律公平、正义之本。在税法宣传上更多的是宣扬纳税人的义务而淡化纳税人的权利，弱化了纳税意识。可以相信，解决纳税义务和权利后，其纳税积极性会大大增强。因此扩大纳税人的知情权、增加政府财政收支预算的透明度，使纳税人真实感受到自己是国家的主人。同时政府职能的正常运转与纳税人的纳税行为密切相关，政府部门使用纳税人提供的资金，纳税人享有监督政府部门工作和接受政府部门服务的权利，纳税人的监督能有效防止诸多重复建设和浪费，也是遏制腐败的一剂良方。