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主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省政府委托，现就《浙江省海域使用管理条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
一、制定条例的必要性
我省是海洋大省，海域总面积约26万平方公里，是陆域面积的2倍多，辽阔的海域为我省发展海洋经济提供了得天独厚的条件。发展海洋经济，离不开对海域合理开发的规范，我省在1998年就制定出台了《浙江省海域使用管理办法》。该办法的实施对加强海域管理，规范海洋开发，发挥了重要的作用。近年来，我省海洋经济呈现可持续发展的好势头，2011年全省海洋生产总值4500亿元，继续居全国前列，海洋产业已经成为我省国民经济的重要产业。但同时也应该看到，随着海洋开发密度和强度的加大，我省海域使用管理中出现了一些新情况新问题，现行的海域使用管理规范跟不上海洋经济发展新形势的要求。主要表现在：一是我省的经营性用海仍以审批取得为主，海域作为国有稀缺资源的市场价值没有得到充分体现，直接导致了海域资源的利用率低下，产生了圈海等问题。二是海域使用管理法针对填海后形成的土地，规定可以以海域使用权证换发国有土地使用证，但由于缺少衔接规定，两证没有能够成功换发，需要通过地方立法解决此问题。三是我省现有海洋功能区划的内容仍过于粗放，需要通过立法进一步细化和明确相关要求，以加强海洋功能区划对海域保护和合理使用的指导作用。四是海域使用审批程序需要进一步规范和完善。需要简化审批环节，加强职能部门之间的合作，降低相对人审批成本，优化涉海投资环境。五是海域有偿使用制度已实施多年，海域使用权的转让、抵押、出租等市场行为增加，为维护二级市场的交易安全，体现海域使用权的用益物权属性，需要对海域使用权登记、流转要求、生效要件作进一步规范。
省委、省政府站在全局和战略高度，十分重视我省海洋经济的发展，2011年浙江海洋经济发展示范区、舟山群岛新区建设相继列为国家战略。为保障海洋经济发展战略的实施，促进海域的合理开发和可持续利用，制定条例不仅必要，而且十分迫切。
二、制定条例的主要依据
一是海域使用管理法、物权法、海洋环境保护法、土地管理法、拍卖法、招标投标法、行政许可法、行政处罚法等法律。
二是《国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》（国发〔2004〕24号）、《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》（国办发〔2002〕36号）。
三是经国务院批复同意的《浙江海洋经济发展示范区规划》、《浙江省海洋功能区划》。
三、条例草案的起草过程
2006年9月1日《浙江省海域使用管理办法》修订后，省海洋与渔业局即着手《浙江省海域使用管理条例》立法前期调研工作，并争取列入省人大立法计划。2009年、2011年先后被列为省人大二类立法项目，2012年被列为省人大一类立法项目。为推进立法进程，省海洋与渔业局先后在我省沿海地区进行调研，对《浙江省海域使用管理办法》的执行情况和工作中遇到的难点问题进行调查、了解，并征求对《浙江省海域使用管理条例》起草工作的建议；同时还搜集整理了辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、福建、广东、广西、海南等沿海省份的立法资料，进行学习借鉴。在分析、研究、借鉴兄弟省份立法经验及广泛征求系统内意见的基础上，形成条例草案征求意见稿，并征求了省发改委等有关单位意见，最终形成条例草案送审稿，上报省政府。
省法制办收到送审稿后，书面征求了5个沿海市政府和省发改委、省国土资源厅、省水利厅、省财政厅、省编委办、省建设厅、省交通运输厅、浙江海事局、省军区等单位的意见；在舟山、宁波、温州、台州等地进行调研，根据调研情况及各方面的意见，对条例草案送审稿进行了反复讨论、修改。2012年8月17日省政府第96次常务会议审议通过了条例草案。
四、条例草案的主要内容
条例草案共六章四十八条，分为总则、海洋功能区划、海域使用权的取得、海域使用与保护、法律责任和附则。现将主要内容说明如下：
（一）关于适用范围。海域使用管理法第二条确定的适用范围是：中华人民共和国内水和领海的水面、水体、海床、底土；内水是指我国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。这一规定，从法律上明确了海岸线是海洋与陆地的法定分界线。因此，条例草案第二条规定，在本省管辖海域内持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动适用本条例。第四十五条规定，海陆分界线按照国家标准执行。国务院另有规定的，从其规定。河（江）海界线由省人民政府划定。
（二）关于海洋功能区划。海域使用管理法对海洋功能区划的编制、审批等作了明确规定。条例草案在上位法的基础上作了以下补充规定：一是要求统筹安排各有关行业用海，确定渔业养殖海域最低保有面积。二是要求确定生态保护海域最低保有面积和填海围海规模，划定可围区、限围区和禁围区。三是要求沿海土地利用总体规划、城乡规划、港口规划与海洋功能区划衔接；海洋功能区划中已经明确填海造地的范围和规模纳入土地利用总体规划；养殖、盐业、交通、旅游、围垦等行业规划涉及海域使用的，要符合海洋功能区划。
（三）关于海域使用权的取得。条例草案根据海域使用管理法在实施过程中遇到的问题，结合我省海域使用权取得的实际情况，作了以下规定。
一是明确公开方式出让海域使用权的范围。条例草案第二十三条规定，工业、商业、娱乐、旅游等经营性项目用海，应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让海域使用权。国家另有规定的，从其规定。
二是明确审批权限。海域使用管理法授权省级人民政府规定省及省以下各级人民政府的用海审批权限，根据这一规定，下发了《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》（国办发〔2002〕36号），省政府在规章中对三级地方政府的审批权限作了明确。条例草案第十三条沿用了规章对三级地方政府审批权限的规定。
三是完善审批程序。条例草案第十六条对编制海域使用论证报告书的范围作了明确。第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条分别对审批公示、不予批准的情形、法定听证、审批期限等作了规定。 四是建立用海管理的合作机制。条例草案第十八条规定，海洋行政主管部门在审查海域申请时，要征求相关部门意见；对填海项目，国土资源部门应当提出书面审查意见。第二十四条规定，填海项目的海域使用权的出让方案，由海洋、国土资源部门共同编制，共同实施。按照国家有关投资管理规定需要履行审批、核准手续的，海洋行政主管部门要会同投资主管部门将投资要求纳入出让方案。
五是下放海域使用权的登记发证权限。条例草案第二十八条规定，海域使用权由海域所在的县（市、区）人民政府登记造册，颁发海域使用权证书。第二十九条明确县（市、区）海洋行政主管部门承担海域使用权登记的具体工作。
六是规范海域使用权的流转。条例草案第三十条规定，海域使用权人可以将有偿取得的海域使用权依法转让、抵押、出租、继承，海域使用权的变更或者抵押自变更、抵押登记时生效。
（四）关于海域使用与保护。条例草案主要从明确海域使用权人的权利义务、规范海域使用权证换发国有土地使用权证、加强对海域的保护三个方面作了以下规定。
一是明确海域使用权人的权利义务。条例草案第三十一条规定，海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，明确用海项目依法需要凭权属证书办理建设工程规划许可、施工许可等手续的，海域使用权人可以凭海域使用权证书办理。此外，在第三十二条对海域使用权人不得改变海域用途等义务作了明确。
二是规范海域使用权证换发国有土地使用权证。条例草案第三十七条规定，以招标、拍卖、挂牌出让方式取得海域使用权的，海域使用权人凭海域使用权证、出让合同等，换发国有土地使用权证；以审批方式取得海域使用权的填海项目，填海形成的土地符合划拨用地目录或者属于协议出让土地范围的，海域使用权人凭海域使用权证，填海竣工验收批复文件等，办理划拨土地或者协议出让土地相关手续，换发国有土地使用权证。
三是加强对海域的保护。条例草案第三十二条对海域使用权人保护海域生态环境等义务作了明确，并规定海域使用权人应当自取得海域使用权起二年内开发使用海域。第三十四条规定，海域使用终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。第三十九条规定，海洋行政主管部门及其所属的海洋监察机构加强对海域使用的指导和监督检查，依法查处违法行为。
（五）关于法律责任。海域使用管理法对违反海域使用管理行为的法律责任作了较为详细规定，条例草案增加了以下规定：一是对海域使用权人无正当理由超过二年未开发使用海域的法律责任作了明确。二是对县级以上人民政府及其海洋行政等部门违反本条例的行政责任作了规定。
以上说明和《浙江省海域使用管理条例（草案）》，请予审议。
我受省政府委托，现就《浙江省海域使用管理条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
一、制定条例的必要性
我省是海洋大省，海域总面积约26万平方公里，是陆域面积的2倍多，辽阔的海域为我省发展海洋经济提供了得天独厚的条件。发展海洋经济，离不开对海域合理开发的规范，我省在1998年就制定出台了《浙江省海域使用管理办法》。该办法的实施对加强海域管理，规范海洋开发，发挥了重要的作用。近年来，我省海洋经济呈现可持续发展的好势头，2011年全省海洋生产总值4500亿元，继续居全国前列，海洋产业已经成为我省国民经济的重要产业。但同时也应该看到，随着海洋开发密度和强度的加大，我省海域使用管理中出现了一些新情况新问题，现行的海域使用管理规范跟不上海洋经济发展新形势的要求。主要表现在：一是我省的经营性用海仍以审批取得为主，海域作为国有稀缺资源的市场价值没有得到充分体现，直接导致了海域资源的利用率低下，产生了圈海等问题。二是海域使用管理法针对填海后形成的土地，规定可以以海域使用权证换发国有土地使用证，但由于缺少衔接规定，两证没有能够成功换发，需要通过地方立法解决此问题。三是我省现有海洋功能区划的内容仍过于粗放，需要通过立法进一步细化和明确相关要求，以加强海洋功能区划对海域保护和合理使用的指导作用。四是海域使用审批程序需要进一步规范和完善。需要简化审批环节，加强职能部门之间的合作，降低相对人审批成本，优化涉海投资环境。五是海域有偿使用制度已实施多年，海域使用权的转让、抵押、出租等市场行为增加，为维护二级市场的交易安全，体现海域使用权的用益物权属性，需要对海域使用权登记、流转要求、生效要件作进一步规范。
省委、省政府站在全局和战略高度，十分重视我省海洋经济的发展，2011年浙江海洋经济发展示范区、舟山群岛新区建设相继列为国家战略。为保障海洋经济发展战略的实施，促进海域的合理开发和可持续利用，制定条例不仅必要，而且十分迫切。
二、制定条例的主要依据
一是海域使用管理法、物权法、海洋环境保护法、土地管理法、拍卖法、招标投标法、行政许可法、行政处罚法等法律。
二是《国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》（国发〔2004〕24号）、《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》（国办发〔2002〕36号）。
三是经国务院批复同意的《浙江海洋经济发展示范区规划》、《浙江省海洋功能区划》。
三、条例草案的起草过程
2006年9月1日《浙江省海域使用管理办法》修订后，省海洋与渔业局即着手《浙江省海域使用管理条例》立法前期调研工作，并争取列入省人大立法计划。2009年、2011年先后被列为省人大二类立法项目，2012年被列为省人大一类立法项目。为推进立法进程，省海洋与渔业局先后在我省沿海地区进行调研，对《浙江省海域使用管理办法》的执行情况和工作中遇到的难点问题进行调查、了解，并征求对《浙江省海域使用管理条例》起草工作的建议；同时还搜集整理了辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、福建、广东、广西、海南等沿海省份的立法资料，进行学习借鉴。在分析、研究、借鉴兄弟省份立法经验及广泛征求系统内意见的基础上，形成条例草案征求意见稿，并征求了省发改委等有关单位意见，最终形成条例草案送审稿，上报省政府。
省法制办收到送审稿后，书面征求了5个沿海市政府和省发改委、省国土资源厅、省水利厅、省财政厅、省编委办、省建设厅、省交通运输厅、浙江海事局、省军区等单位的意见；在舟山、宁波、温州、台州等地进行调研，根据调研情况及各方面的意见，对条例草案送审稿进行了反复讨论、修改。2012年8月17日省政府第96次常务会议审议通过了条例草案。
四、条例草案的主要内容
条例草案共六章四十八条，分为总则、海洋功能区划、海域使用权的取得、海域使用与保护、法律责任和附则。现将主要内容说明如下：
（一）关于适用范围。海域使用管理法第二条确定的适用范围是：中华人民共和国内水和领海的水面、水体、海床、底土；内水是指我国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。这一规定，从法律上明确了海岸线是海洋与陆地的法定分界线。因此，条例草案第二条规定，在本省管辖海域内持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动适用本条例。第四十五条规定，海陆分界线按照国家标准执行。国务院另有规定的，从其规定。河（江）海界线由省人民政府划定。
（二）关于海洋功能区划。海域使用管理法对海洋功能区划的编制、审批等作了明确规定。条例草案在上位法的基础上作了以下补充规定：一是要求统筹安排各有关行业用海，确定渔业养殖海域最低保有面积。二是要求确定生态保护海域最低保有面积和填海围海规模，划定可围区、限围区和禁围区。三是要求沿海土地利用总体规划、城乡规划、港口规划与海洋功能区划衔接；海洋功能区划中已经明确填海造地的范围和规模纳入土地利用总体规划；养殖、盐业、交通、旅游、围垦等行业规划涉及海域使用的，要符合海洋功能区划。
（三）关于海域使用权的取得。条例草案根据海域使用管理法在实施过程中遇到的问题，结合我省海域使用权取得的实际情况，作了以下规定。
一是明确公开方式出让海域使用权的范围。条例草案第二十三条规定，工业、商业、娱乐、旅游等经营性项目用海，应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让海域使用权。国家另有规定的，从其规定。
二是明确审批权限。海域使用管理法授权省级人民政府规定省及省以下各级人民政府的用海审批权限，根据这一规定，下发了《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》（国办发〔2002〕36号），省政府在规章中对三级地方政府的审批权限作了明确。条例草案第十三条沿用了规章对三级地方政府审批权限的规定。
三是完善审批程序。条例草案第十六条对编制海域使用论证报告书的范围作了明确。第十七条、第十九条、第二十条、第二十一条分别对审批公示、不予批准的情形、法定听证、审批期限等作了规定。 四是建立用海管理的合作机制。条例草案第十八条规定，海洋行政主管部门在审查海域申请时，要征求相关部门意见；对填海项目，国土资源部门应当提出书面审查意见。第二十四条规定，填海项目的海域使用权的出让方案，由海洋、国土资源部门共同编制，共同实施。按照国家有关投资管理规定需要履行审批、核准手续的，海洋行政主管部门要会同投资主管部门将投资要求纳入出让方案。
五是下放海域使用权的登记发证权限。条例草案第二十八条规定，海域使用权由海域所在的县（市、区）人民政府登记造册，颁发海域使用权证书。第二十九条明确县（市、区）海洋行政主管部门承担海域使用权登记的具体工作。
六是规范海域使用权的流转。条例草案第三十条规定，海域使用权人可以将有偿取得的海域使用权依法转让、抵押、出租、继承，海域使用权的变更或者抵押自变更、抵押登记时生效。
（四）关于海域使用与保护。条例草案主要从明确海域使用权人的权利义务、规范海域使用权证换发国有土地使用权证、加强对海域的保护三个方面作了以下规定。
一是明确海域使用权人的权利义务。条例草案第三十一条规定，海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，明确用海项目依法需要凭权属证书办理建设工程规划许可、施工许可等手续的，海域使用权人可以凭海域使用权证书办理。此外，在第三十二条对海域使用权人不得改变海域用途等义务作了明确。
二是规范海域使用权证换发国有土地使用权证。条例草案第三十七条规定，以招标、拍卖、挂牌出让方式取得海域使用权的，海域使用权人凭海域使用权证、出让合同等，换发国有土地使用权证；以审批方式取得海域使用权的填海项目，填海形成的土地符合划拨用地目录或者属于协议出让土地范围的，海域使用权人凭海域使用权证，填海竣工验收批复文件等，办理划拨土地或者协议出让土地相关手续，换发国有土地使用权证。
三是加强对海域的保护。条例草案第三十二条对海域使用权人保护海域生态环境等义务作了明确，并规定海域使用权人应当自取得海域使用权起二年内开发使用海域。第三十四条规定，海域使用终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。第三十九条规定，海洋行政主管部门及其所属的海洋监察机构加强对海域使用的指导和监督检查，依法查处违法行为。
（五）关于法律责任。海域使用管理法对违反海域使用管理行为的法律责任作了较为详细规定，条例草案增加了以下规定：一是对海域使用权人无正当理由超过二年未开发使用海域的法律责任作了明确。二是对县级以上人民政府及其海洋行政等部门违反本条例的行政责任作了规定。
以上说明和《浙江省海域使用管理条例（草案）》，请予审议。