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【摘要】现行法规规定的行政强制拆迁已成为引发社会极端事件、侵犯公民合法权利的主要原因。行政机关依法行政，必须尊重和保障人权，因此，应明确界定公共利益，保障公民司法救济渠道的畅通，对城市拆迁中政府的强制行政行为进行有效控制，使其依法行使，依规范程序运作。
【关键词】房屋拆迁 行政强制行为 行为控制
作为权力机关的执行机关，行政行为必须严格遵循依法行政，行政行为必须尊重和保障人权，因此，对城市拆迁中政府的强制行政行为进行有效控制，使其依法行使，依规范程序运作，才能保障公民合法权益不受侵害。
拆迁中的行政强制行为
行政强制是指行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。行政强制执行，是指在行政法律关系中，行政相对人对不履行其应履行的法定义务时，行政机关或人民法院依法采取行政强制措施，迫使其履行义务，或者达到与履行义务相同状态的活动。行政强制作为一种行政行为，不得滥用，必须要合理、适当。采用非强制性手段能够达到管理目的的，不能实施行政强制，只有当采用非强制性手段不能达到行政管理目的的时候，才能依法实施行政强制。行政强制是一种对当事人产生强烈影响的行政行为，依法治行政原理，应当赋予当事人陈述权、申辩权、复议申请权、提起诉讼权和获得行政赔偿权、补偿权等权利。
依据2001年国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的拆迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十七条也有相同的规定。这两条规定的内容即为城市拆迁中的行政强制执行行为。依据法律，行政强制执行的主体是行政机关和人民法院。现实中，行政强制执行主要由行政机关自己执行。人民法院的行政强制执行，是人民法院依行政机关的申请所做的执法行为。人民法院只有根据行政机关的申请，并按照法律的明确规定和一定的程序，才能实施强制执行。行政机关申请法院执行的案件称为非诉行政执行案件。在城市拆迁中由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制执行。
据住房城乡建设部统计，近几年来，行政强制拆迁的比例平均为0.2%左右，强制拆迁过程中出现的恶性事件虽然是极少数，但其所造成的社会影响是巨大的。行政强制拆迁中的违法情形，可分为两类：一是行政机关对不符合强制拆迁的房屋实施强制拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》第一条规定：为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。据此，其目的是为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行。城市拆迁中政府对公民财产的征用征收，没有公共利益作为前提，说明这个条例缺乏立法目的合宪性。二是行政机关在实施强制拆迁过程中不严格按照法定程序进行，对被拆迁人的补偿没有完全到位，造成被拆迁人财产损失。上述违法拆迁是政府行政行为，是一种行政侵权，严重损害被拆迁人的利益。另外，为保证拆迁工作的效率，拆迁人急于加快工程进度，对待所谓的“钉子户”采取停水、停电、断路，甚至请社会闲散人员乃至黑社会组织对被拆迁人进行干扰、辱骂、殴打、绑架，迫使被拆迁人接受强制拆除的事实，是一种严重的民事侵权行为乃至犯罪行为，是对被拆迁人权利的极大损害。
根据《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定，行政强制拆迁明显地赋予了拆迁人更大的权利，从而剥夺了公民在保护自己的私有财产时的司法诉讼权。作为拆迁人可以申请仲裁或向人民法院起诉，而且还可以申请人民法院先予执行。当拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，只能由房屋拆迁管理部门裁决或同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，虽规定可以向法院起诉，但是，诉讼期间不停止拆迁的执行。实际上由政府裁决取代了司法裁判，因行政裁决已经发生效力，它不影响拆迁。即便是被拆迁人对上述非法行为依法提起行政赔偿诉讼，但现实中，拆迁人和拆迁管理部门恶意串通共同侵权，被拆迁人的诉求难以达到。现实中法院往往受到行政部门的压力，判决的独立性难以保证，行政部门向法院提出申请只是走过场，公民的权利救济渠道并不畅通。
为此，有必要对行政强制拆迁行为进行严密的法律控制，通过成熟和完善的程序规定，对大量失范的行政强制行为进行规制，保障公权力与私权利的平衡。
控制拆迁中行政强制行为的宪法依据
宪法是国家的根本大法，在一国法律体系中居于最高地位，它不仅规定了行政机关产生、组织及行政的一般原则，而且还规定了公民的基本权利。公民基本权利不仅意味着立法机关不应以制定法的方式加以侵犯与剥夺，而且其对所有国家机关包括行政机关设置的界限，要求行政机关在行政过程中不得侵犯人权。因此，宪法所保障的基本权利的规定，具有拘束行政的效力。
现代行政权力是从公共权力中派生出来的权力。公共权力是政府为实现公共利益而进行活动的工具，宪法必须为政府提供行使公共权力的手段，使之能够有效地运行；同时，政府的权力又必须清楚地划定在一定的范围之内，以维护公民个人的自由。人民通过宪法规定了政府权力，因此，宪法成为政府拥有和行使公共权力的法律依据。其中，宪法与整个公共权力相关，它解决政府公共权力与公民个人权利之间的界限以及公共权力在不同政府机构之间的配置与运行问题；行政法则是以公共权力的一部分——行政权为核心，基于行政权而产生的行政机关与公民之间的关系是其调整的主要对象。
人们为了公共利益的目的而设立政府，但是，公共利益不可能主动成为政府官员自觉追求的目标。相反，在可能的情况下，政府官员会利用公共权力追求一己私利而不是公共利益，公共权力很容易被滥用从而与政府的目标相悖。为此，宪法必须设置必要的制约机制。民主制度、三权分立、联邦体制、宪政审查等都是宪法层面的制约机制，在行政法层面，最重要的制约机制就是行政诉讼即允许公民挑战其认为是违法的行政行为。行政诉讼中的原告是公民被告是行政机关，行政诉讼的目的是控制公共权力和保护公民权利决定了其特征在于“民告官”而不是“官告民”。因此，保证行政诉讼渠道的畅通，是制约行政权的重要途径。
控制拆迁中行政强制行为的途径
法律途径。从法律层面明确界定公共利益。我国现行宪法和法律关于“公共利益”的规定有，《宪法》第十条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《宪法》第十三条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第四十二条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。这些法规均规定了征收城市房屋和农村土地房屋，应当基于“公共利益”需要，但对什么是公共利益，“公共利益”应包含的范围，都没有具体规定。这是由公共利益的内容不确定和受益对象的不确定造成的。现实中，正是由于公共利益的不确定性特征，大量的非公益性拆迁假借公共利益之名，大肆侵犯公民合法权益。因此，明确公共利益的定义和范围，是为了避免让公共利益成为地方、行业、群体谋求集团利益强拆的“护身符”，限定行政权力的边界，避免公权力过多侵入到个人利益的领地。
司法途径。根据法治的基本原则，凡限制剥夺公民的自由和合法财产，除必须以公共利益为目的外，还必须遵循正当的程序，正当程序最基本的一点就是必须经司法程序，对公民财产的强制最终应由法院作出裁决。
赋予行政机关自行实施行政强制权，行政机关既是运动员又是裁判员，行政机关滥用行政强制权无从制约。行政强制执行权是行政机关及其工作人员最青睐、最宠爱的权力，从而也是最容易膨胀，对公民权利和自由威胁可能性最大、最严重的权力。①政府作为房屋征收主体，是当事人一方，不应有行政强拆权，政府只能依法申请法院强制拆迁；或者即使政府强制拆迁，也必须依法申请法院裁决后方可强制拆迁。解决了强制拆迁的司法归属，有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约，有利于减少在房屋征收与补偿中的矛盾。而司法强制执行的优点是权威性高，后遗症少。司法强制执行有严格的条件，这种审查的标准是对无效行政行为的排除标准。
在国家的三项基本职能中，司法职能最为特殊。立法机构决定国家法律和政策的价值取向，行政机构的主要任务是如实地执行与实施立法机构所制定的法律，而司法机构的主要任务是审查宪法或法律是否获得了如实的实施。司法独立显得尤为重要。在拆迁过程中引入司法程序，就是要依仗法院这个没有利害关系的第三方，对事情进行公正判断和裁决。司法程序的设置，可以约束行政权力的滥用，遏制行政行为的冲动和盲动，保障公民的合法权益。（作者为天津科技大学法政学院副教授）
注释
①姜明安：“法律规范行政强制行为的意义和途径”，《宪法、行政法学》，中国人民大学书报资料中心编，2006年第9期。
【关键词】房屋拆迁 行政强制行为 行为控制
作为权力机关的执行机关，行政行为必须严格遵循依法行政，行政行为必须尊重和保障人权，因此，对城市拆迁中政府的强制行政行为进行有效控制，使其依法行使，依规范程序运作，才能保障公民合法权益不受侵害。
拆迁中的行政强制行为
行政强制是指行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。行政强制执行，是指在行政法律关系中，行政相对人对不履行其应履行的法定义务时，行政机关或人民法院依法采取行政强制措施，迫使其履行义务，或者达到与履行义务相同状态的活动。行政强制作为一种行政行为，不得滥用，必须要合理、适当。采用非强制性手段能够达到管理目的的，不能实施行政强制，只有当采用非强制性手段不能达到行政管理目的的时候，才能依法实施行政强制。行政强制是一种对当事人产生强烈影响的行政行为，依法治行政原理，应当赋予当事人陈述权、申辩权、复议申请权、提起诉讼权和获得行政赔偿权、补偿权等权利。
依据2001年国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的拆迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十七条也有相同的规定。这两条规定的内容即为城市拆迁中的行政强制执行行为。依据法律，行政强制执行的主体是行政机关和人民法院。现实中，行政强制执行主要由行政机关自己执行。人民法院的行政强制执行，是人民法院依行政机关的申请所做的执法行为。人民法院只有根据行政机关的申请，并按照法律的明确规定和一定的程序，才能实施强制执行。行政机关申请法院执行的案件称为非诉行政执行案件。在城市拆迁中由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制执行。
据住房城乡建设部统计，近几年来，行政强制拆迁的比例平均为0.2%左右，强制拆迁过程中出现的恶性事件虽然是极少数，但其所造成的社会影响是巨大的。行政强制拆迁中的违法情形，可分为两类：一是行政机关对不符合强制拆迁的房屋实施强制拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》第一条规定：为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。据此，其目的是为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行。城市拆迁中政府对公民财产的征用征收，没有公共利益作为前提，说明这个条例缺乏立法目的合宪性。二是行政机关在实施强制拆迁过程中不严格按照法定程序进行，对被拆迁人的补偿没有完全到位，造成被拆迁人财产损失。上述违法拆迁是政府行政行为，是一种行政侵权，严重损害被拆迁人的利益。另外，为保证拆迁工作的效率，拆迁人急于加快工程进度，对待所谓的“钉子户”采取停水、停电、断路，甚至请社会闲散人员乃至黑社会组织对被拆迁人进行干扰、辱骂、殴打、绑架，迫使被拆迁人接受强制拆除的事实，是一种严重的民事侵权行为乃至犯罪行为，是对被拆迁人权利的极大损害。
根据《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定，行政强制拆迁明显地赋予了拆迁人更大的权利，从而剥夺了公民在保护自己的私有财产时的司法诉讼权。作为拆迁人可以申请仲裁或向人民法院起诉，而且还可以申请人民法院先予执行。当拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，只能由房屋拆迁管理部门裁决或同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，虽规定可以向法院起诉，但是，诉讼期间不停止拆迁的执行。实际上由政府裁决取代了司法裁判，因行政裁决已经发生效力，它不影响拆迁。即便是被拆迁人对上述非法行为依法提起行政赔偿诉讼，但现实中，拆迁人和拆迁管理部门恶意串通共同侵权，被拆迁人的诉求难以达到。现实中法院往往受到行政部门的压力，判决的独立性难以保证，行政部门向法院提出申请只是走过场，公民的权利救济渠道并不畅通。
为此，有必要对行政强制拆迁行为进行严密的法律控制，通过成熟和完善的程序规定，对大量失范的行政强制行为进行规制，保障公权力与私权利的平衡。
控制拆迁中行政强制行为的宪法依据
宪法是国家的根本大法，在一国法律体系中居于最高地位，它不仅规定了行政机关产生、组织及行政的一般原则，而且还规定了公民的基本权利。公民基本权利不仅意味着立法机关不应以制定法的方式加以侵犯与剥夺，而且其对所有国家机关包括行政机关设置的界限，要求行政机关在行政过程中不得侵犯人权。因此，宪法所保障的基本权利的规定，具有拘束行政的效力。
现代行政权力是从公共权力中派生出来的权力。公共权力是政府为实现公共利益而进行活动的工具，宪法必须为政府提供行使公共权力的手段，使之能够有效地运行；同时，政府的权力又必须清楚地划定在一定的范围之内，以维护公民个人的自由。人民通过宪法规定了政府权力，因此，宪法成为政府拥有和行使公共权力的法律依据。其中，宪法与整个公共权力相关，它解决政府公共权力与公民个人权利之间的界限以及公共权力在不同政府机构之间的配置与运行问题；行政法则是以公共权力的一部分——行政权为核心，基于行政权而产生的行政机关与公民之间的关系是其调整的主要对象。
人们为了公共利益的目的而设立政府，但是，公共利益不可能主动成为政府官员自觉追求的目标。相反，在可能的情况下，政府官员会利用公共权力追求一己私利而不是公共利益，公共权力很容易被滥用从而与政府的目标相悖。为此，宪法必须设置必要的制约机制。民主制度、三权分立、联邦体制、宪政审查等都是宪法层面的制约机制，在行政法层面，最重要的制约机制就是行政诉讼即允许公民挑战其认为是违法的行政行为。行政诉讼中的原告是公民被告是行政机关，行政诉讼的目的是控制公共权力和保护公民权利决定了其特征在于“民告官”而不是“官告民”。因此，保证行政诉讼渠道的畅通，是制约行政权的重要途径。
控制拆迁中行政强制行为的途径
法律途径。从法律层面明确界定公共利益。我国现行宪法和法律关于“公共利益”的规定有，《宪法》第十条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《宪法》第十三条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第四十二条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。这些法规均规定了征收城市房屋和农村土地房屋，应当基于“公共利益”需要，但对什么是公共利益，“公共利益”应包含的范围，都没有具体规定。这是由公共利益的内容不确定和受益对象的不确定造成的。现实中，正是由于公共利益的不确定性特征，大量的非公益性拆迁假借公共利益之名，大肆侵犯公民合法权益。因此，明确公共利益的定义和范围，是为了避免让公共利益成为地方、行业、群体谋求集团利益强拆的“护身符”，限定行政权力的边界，避免公权力过多侵入到个人利益的领地。
司法途径。根据法治的基本原则，凡限制剥夺公民的自由和合法财产，除必须以公共利益为目的外，还必须遵循正当的程序，正当程序最基本的一点就是必须经司法程序，对公民财产的强制最终应由法院作出裁决。
赋予行政机关自行实施行政强制权，行政机关既是运动员又是裁判员，行政机关滥用行政强制权无从制约。行政强制执行权是行政机关及其工作人员最青睐、最宠爱的权力，从而也是最容易膨胀，对公民权利和自由威胁可能性最大、最严重的权力。①政府作为房屋征收主体，是当事人一方，不应有行政强拆权，政府只能依法申请法院强制拆迁；或者即使政府强制拆迁，也必须依法申请法院裁决后方可强制拆迁。解决了强制拆迁的司法归属，有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约，有利于减少在房屋征收与补偿中的矛盾。而司法强制执行的优点是权威性高，后遗症少。司法强制执行有严格的条件，这种审查的标准是对无效行政行为的排除标准。
在国家的三项基本职能中，司法职能最为特殊。立法机构决定国家法律和政策的价值取向，行政机构的主要任务是如实地执行与实施立法机构所制定的法律，而司法机构的主要任务是审查宪法或法律是否获得了如实的实施。司法独立显得尤为重要。在拆迁过程中引入司法程序，就是要依仗法院这个没有利害关系的第三方，对事情进行公正判断和裁决。司法程序的设置，可以约束行政权力的滥用，遏制行政行为的冲动和盲动，保障公民的合法权益。（作者为天津科技大学法政学院副教授）
注释
①姜明安：“法律规范行政强制行为的意义和途径”，《宪法、行政法学》，中国人民大学书报资料中心编，2006年第9期。