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摘要：公共物品是由市场还是政府来供给，依赖于制度选择。尽管“经济人”并非政府的主要特征，但经济转型期制度的不完善，扩大了政府“经济人”的效应，从而对政府提供公共物品形成了障碍。解决公共物品短缺问题，必须针对政府“经济人”的特点进行制度创新。
关键词：公共物品 政府 经济人 制度
On the cause of the shortage and correcting of public goods by the Government’s “economic man” characteristic
Wu Xuejun
Abstract:The supply of public goods by the private approaches or government depends on the system choice.Though “economic man” is not the mostly character of government,imperfect system enlarged impact of Civil servants’ behaviors as an “economic man” in the period of economy system reform.Consequently it begins to form an obstacle in the supply of public goods by government.To resolve the problem of the supply lack of public goods,it is necessary to carry through institution innovation for us according to character of government “economic man”.
Keywords:Public goods Government Economic man Institution
【中图分类号】F812.2【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)03-0114-03
随着市场化改革的深入，目前我国出现了日益扩大的公共物品需求与严重不足的公共物品供给之间的矛盾。因此，从理论上分析公共物品的供给机制以及影响公共物品供给的因素，结合我国转型时期政府“经济人”的特征，提出增加公共物品的对策，就显得尤为重要。
1.公共物品供给的制度选择与政府“经济人”的特征影响
1.1 公共物品供给的制度选择。
公共物品是指这样的产品：每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少。布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中明确指出，公共物品是“纯公共物品”，而完全由市场来决定的产品是“纯私人产品”。公共物品具有几个基本特征：非排他性、非竞争性和外部经济性。同时满足上述条件的产品是纯公共物品。大量的产品不能同时满足上述条件，而是介于纯公共物品和私人物品之间，被称为准公共物品或混合产品。
公共物品应由政府提供还是私人提供呢？从制度经济学的基本原理出发，这要根据其交易成本的大小来选择。凯恩斯主义者认为，公共物品的非排他性和非竞争性特征，决定了通过市场方式是不可能的或者成本是高昂的，并且在规模经济上缺乏效率。因此，政府提供公共物品比私人有更高的效率。但一些经济自由主义经济学家认为：一方面，由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其成本和效率较私人部门难以测量。另一方面，官员也是理性的经济人，公共物品的政府供给中也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。因此，政府提供公共物品容易导致种种“政策失败”，其交易成本甚至比市场制度昂贵，相反，如果加强竞争将会提高政府的效率和资源的充分利用。当然，某些公共物品由私人供给决不意味着要完全脱离政府，政府在公共物品的私人供给中发挥着至关重要的作用：一是政府要为公共物品的私人供给者提供制度激励，这包括对公共物品产权的界定以及给予某些激励措施等。二是政府采取措施防止私人提供公共物品时出现低效率。另外，由于公共物品的消费者一般是分散的，政府有必要形成某些制度约束、为消费者提供信息以及其它必要的支持，促使私人提高其所提供的公共物品的品质。
上述分析表明，公共物品应该主要由政府公共部门提供，但不排除在明确产权或收费状态下处于经济效率的考虑由私人提供或公私合作提供。关键是要根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力寻求政府、市场在公共物品供给领域的均衡点。但要想保证公共物品内涵的公共利益的最终实现，政府行为始终是主导和不可或缺的。因此，必须强调的是，政府在公共事务管理和公共物品供给上的主导地位不能因市场化取向而削弱，反而应该不断得到强化。
1.2 政府“经济人”的特征及其对公共物品供给的影响。
新制度经济学认为“经济人”既追求经济利益最大化，又追求非经济利益最大化，在良好的法律制度中，“经济人”可以增进社会公益。在公共选择理论看来，政府是由政治家和政府官员组成的，政府决策和政府行动是由这些人做出的。因此，如同经济市场上人们追求利润或效用极大化一样，政治家在政治市场上追求的是选票和权力的极大化。政府作为“经济人”，重要的特征是有限理性，因为其所掌握的信息是不完全的，要么所需的一些信息根本不存在，要么信息的传递失真，要么受认知能力的限制。信息的不完全和不对称使政府面临的不确定性增大，理性预期能力降低，很难做出最优化选择，从而导致交易费用上升。
政府是一个非盈利组织，它不能只把追求政府组织自身的经济利益作为自己的行为目标。政府的职责是专门为社会提供公共品，对公共品的生产与分配进行决策。但由于公共品具有非排他的使用性、创利性和向私人物品转化的潜在性，从而公共决策就隐藏着违背公共决策性质的可能性，只要条件允许，甚至整个决策过程都可以成为一种私人物品或成为谋取私利的一个条件。
所以，政府“经济人”的特征和其职责特点，决定了其对公共物品的供给产生直接或间接的影响。具体来说：第一，对个人利益最大化的追求直接损害了公共利益。公民社会所要求的政府是服务型政府，要求公务员以社会公众为本,，做任何事都要首先从民众的角度考虑，以求公共利益的最大化，而不是以追求个人利益的最大化为出发点。但政府“经济人”的特点，决定了政府公务人员在缺乏监督和约束的情况下做出有利于自己而损害集体的行为。在体制不完善的情况下，政府官员往往以自己的私利为首要目标，供给公共物品的过程就是损害公共利益的过程。第二，对体现公众利益的服务回应性减弱。从某种程度上来说，政府提供公共物品，就意味着有较强的回应性。由于政府公务人员的“经济人”特征，影响了他们服务的质量和效率，缺乏有效的回应。主要表现：一是不少政府公务人员自行设立关卡，没得到私人的利益就不向上报批，消极等待或相互推诿；二是由于牵扯自己的精力而把收到的信息、问题束之高阁，对公民的要求也不给予及时的答复；三是担心害怕增加必要的行政成本或者是自己的利益受损，在提供服务过程中往往缺乏主动性。第三，基于“经济人”的选择机制决定了其提供公共物品时受利益集团的控制。政府官员为了获得政治支持或选票最大化，往往屈服于代表特殊利益的集团压力。在这个过程中，既存在资源的浪费，又造成收入和财富按照少数利益集团的意愿进行再分配，这必然导致社会公众利益受损。第四，政府官员行为的“有限理性”降低了公共物品的质量。政府公务员的整体素质不高使他们在提供服务时越来越力不从心，加之政府决策程序不规范，缺乏必要的科学论证、民意听证和民主监督程序，便不能提供高效的服务。不少公务员每做出一项决策或者执行某项决定，往往把自己的利益放在首位，从而决定了他们缺乏为提供公共物品而进行制度创新的动力，公众往往承担不应该承担的成本。
2.影响公共物品供给的制度性障碍
制度是一种社会博弈规则，它由非正式约束、正式约束和实施机制构成，它通过界定人们的选择空间、约束人们之间的相互关系，减少环境中的不确定性，减少交易费用，提高经济活动效率。相反，制度的缺失或者不稳定都可能导致市场主体的交易成本上升，给经济运行造成障碍，政府提供公共物品也不例外。我国正处在经济转型期，体制的不完善和制度的缺失，放大了政府“经济人”特征，严重影响了公共物品的供给。
2.1 传统行政文化和权力观念放大了政府“经济人”特征。
我国在几千年封建制度的熏陶下，形成了两种主要的传统行政文化，即官本位思想和关系本位思想。受其影响，一方面，行政人员为了升官一心想的是上级，往往忽视社会公众的需求，这就与“以人为本”的服务理念严重背离。关系本位就是政府行政人员能通过各种关系去疏通关节，寻求发展，他们看重的不是公众的利益，公众的利益的实现与他的升职并没有太大的关系。这两种思想的存在使行政人员对服务的观念和人民的利益很少思考，对政府提供有效的公共物品形成了巨大的障碍。另一方面，不少公务员认为权力来自上级的授予，很少有人意识到权力真正来源于人民、人民才是真正的权力拥有者。这种对权力来源与人民关系的偏差性理解使公务员不能积极主动地提供高质量的公共物品。传统的组织制度要求公务员严格地按规章制度办事，做任何事情只需听从上级的命令把上级交代的事情做好就行了，因此行政人员认为没必要对民众负责，及时为民着想也得不到什么好处。
2.2 官员的任免制度与财税制度放大了政府“经济人”的特征。
当前体制下，地方政府并不受当地纳税人和公共物品受益人的直接和连续的监督，政府官员的升迁是由其上级领导决定而非社会公众，而上级则主要运用经济增长等指标进行考核。在这种特殊的政府体制下，地方政府身处诱惑却又缺乏监督，出现短期行为和机会主义行为在所难免，从而导致公共物品提供的不合理和低效率。另外，我国财政分权改革的原动力与一般意义上分权理论中分析的并不一样，在很大程度上是出于缓解财政收支缺口压力，硬化国有企业的预算，改革国有企业管理方式和提高地方积极性方面的考虑来设计改革方案的。在这样的制度安排下，无论是出于自身政治与经济利益考虑，还是迫于压力与地区间竞争，地方政府都不得不将发展经济放到至高无上的地位，地方政府的投资冲动成为一种“体制冲动”。
2.3 对公共物品的垄断提供放大了政府“经济人”特性。
政府在公共物品单一的供给机制中具有排他性，表现出指令性和服从原则。由于缺少竞争，很难保证公共物品的质量。同时，由于政府公务员在缺少来自消费者行为、市场份额及盈亏底线等制约要素的情况下，其“经济人”的特征便放大。当前最明显的是公共物品的直接生产由政府垄断，国家对各类事业机构的投入与公共服务产品的产出严重不对称。一方面政府进入了本不应由政府投资的竞争性盈利性服务性行业，目的是赚取利润，为小集团谋利益，致使公共投入不足；一方面政府垄断限制了各种社会资金的进入，个人资本、社会资本单独组建国家认可的事业法人还存在制度方面的障碍。如政府在某些国有垄断性行业设置民营企业进入壁垒，政府的行政审批制度为民营企业市场准入制造的障碍等等。另外，我国现行的行政审批制度在客观上推动行政机关和公职人员谋求更多收费项目，获取更多审批权力，使行政审批由政府的监督、管理职能演变为政府官员追求本部门利益和个人福利的行为。
2.4 不完善的绩效考评机制放大了政府“经济人”的特征。
长期以来我国实行的“从上到下”的绩效考评机制,过分注重经济增长速度。地方政府官员为了取得较好的政绩，得到上级领导的赏识，以图继续留任或日后得到升迁，必然追求自己任内的经济快速增长。在这种情况下，短期行为不可避免，地方保护和重复建设就是很自然的事了。另外考评主要看结果,看GDP的增加量,看在这一年主要做了哪些显性的工程,这就造成了公务员为了增加自己的功绩,不顾条件的上马工程,结果实施的“泡沫工程”并不是民众需要的或对公民的服务性并不是很大的。上级评定和重结果的绩效体制就使得行政人员的精力主要放在上级的态度上而不是公众上，提供高质量的公共物品无从谈起。
2.5 监督机制不健全放大了政府“经济人”的特征。
在社会公众和政府的委托代理关系中，由于官员预算最大化激励与信息不对称的原因，地方纳税人和公共物品受益人无法对政府和官员进行有效的监督。尽管政府也面临着企业特别是民营企业这些生力军选择“用脚投票”的压力，但这些因素对官员的效用的影响毕竟还不是决定性的。官员的任期制度，也在一定程度上弱化了来自这些纳税人和公共物品受益人的影响，作为理性“经济人”的政府官员自然不会太重视这些来自下边的声音。这样，作为委托人的纳税人对官员的监督便显得非常乏力甚至是缺位的。在有限理性和短期行为的条件下，政府经济行为的直接后果都是对社会总产出的抑制和侵蚀。
3.基于政府“经济人”特征的公共物品供给制度创新
突破制度性障碍以增加公共物品的供给，关键是充分考虑政府“经济人”的特征，进行制度创新，使政府“经济人”在追求个人利益的同时能够实现社会整体利益。考虑到当前处于转型期的我国的实际情况，公共物品供给制度创新可围绕以下几个方面展开。
3.1 重视非正式约束体系中思想观念和价值体系的更新。
观念决定行为，任何改革都是从理念层面或价值开始的。有效地供给公共物品，首先就要摆脱几千年来所形成的官本位的官僚制度，树立以人为本的服务意识，提高各级政府及其公务员的服务理念，在此基础上形成与服务水平相适应的淘汰机制。其次，要增强诚实守信的责任观念，每个公务员都要讲信用，有责任感。建立规范的问责制度，这种负责不仅指对上级负责，更重要的是要对公民负责，对公众反映的问题、要求的事情要积极给予回应，不断地提供与创新其服务。最后，要建立依法守法的观念。要真正服务好，法律是不可缺少的重要手段，因为法律面前人人平等，法律可保证服务的公正性。各级机关不断地对公务员进行教育，让这种新的观念在行政人员中潜移默化。
3.2 完善财税制度环境促使政府形成正确的政绩观。
实施公共财政，必须实行宪政。要对财权事权分配权力规范，制订出能限制中央政府滥用权力的规则，从宪政角度来限制和规范中央政府的权力，这样才有可能对终极性的权利划分采用一般化的契约主义标准。同时，把中央与地方的财权与事权关系纳入法制化的轨道，通过增加政府间纵向转移支付力度来调控和约束地方政府经济的行为，而不是直接控制地方政府首脑的任免来控制和约束地方政府的经济行为，从而在制度化的环境中使地方政府形成正确的政绩观。完善地方税收体系，为地方政府建立稳定税基，减轻地方政府财政压力。
3.3 建立与社会利益一致的激励机制。
由于政府机构干部人事制度改革滞后，政府机关普遍存在着大锅饭、铁饭碗、铁工资、铁交椅问题，公务员感受不到企业职工下岗失业的压力，行政不作为现象较多，行政效率较低。因此我们要设计一种激励机制，当公务员服务质量提高时会使社会福利最大化，而福利最大化又会直接导致公务员利益的提高。关键是要创造一个有利于公务员人才成长的环境，要给他们提供与其能力与贡献相适应的物质待遇。可以借鉴企业做法，对业务类公务员实行持证上岗，对政务类公务员加大民主选举力度，对确实难以胜任工作的实行下岗分流，从总体上提高公务员队伍素质；借鉴企业内部分配制度改革的做法，实行工效挂钩，理顺公务员收入分配关系，充分调动广大公务员尤其是责任较重、贡献较多的公务员的积极性。
3.4 建立科学的政绩考核体系。
对公务员绩效高低的评价关键要看他的行政行为在多大程度上满足了公民的需求，如果提供的服务不是公民所要求的，就会导致异化服务，而这种服务提供的越多对社会越不好，因此公民的满意性是首要的价值尺度。当前我国所采用的过分看重经济增长速度的政绩考核办法，必然会促使一些地方政府官员过分追求自己任内的直接的、看得见的短期经济效益，而忽略区域经济的长期协调发展，这就会引发一系列的区域经济关系问题。因此中央政府要设计一套科学、规范、可量化的干部政绩考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要有关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标，以避免官员的短期行为。要建立回应性的绩效评估机制，让公务员及时知道绩效评估的情况，避免以往绩效评估形式化、模糊化，通过及时地反馈以便于公务员知道工作中的缺陷从而调整服务中的不足。
3.5 建立约束行政行为的监管机制。
从“经济人”这一假设出发，我们必须对行政权力的实施者进行有效的监督与制衡，这不仅包括对其行政行为的有效规范(如行政法制化)，还包括对其行政行为的监督机制和责任追究机制的现实转化的有效性问题。首先应做到政府的公共信息共享，为公民的有效监督创造良好的条件。忽视了监督权的公平性，委托权的公平性就没有制度保障。要实现监督权公平，就要建立“阳光政府”工程，强化政府运作的透明和公民公共管理的参与度，使行政监督真正成为一种可能。其次要建有效的“行政责任追究机制”，并增强行政违法现象的惩处力度，通过制度完善让行政主体不得不有效规范其行为运作，加大政府非法干预经济的成本，提高政府官员对权力腐败行为的心理负担指数。
参考文献
［1］ 卢现祥.西方新制度经济学［M］.北京：中国发展出版社，1996.16~30
［2］ 滕世华.公共治理视野中的公共物品供给［J］.中国行政管理，2004，(7)
［3］ 李静.我国体制转轨时期政府的“经济人”现象［J］.学术论坛论，2004，(4)
［4］ 吕达.公共物品的私人供给机制及其政府行为分析［J］.云南行政学院学报，2005，(1)
［5］ 李军杰、钟君.中国地方政府经济行为分析—基于公共选择视角［J］.新华文摘，2004
［6］ 迟福林.“十一五”时期要加快建立公共服务体制［N］.中国经济时报，2006-02-20
［7］ 文莉、胡同泽.论公务员在服务型政府中不适行为的重构［J］.行政法，2005，(10)
关键词：公共物品 政府 经济人 制度
On the cause of the shortage and correcting of public goods by the Government’s “economic man” characteristic
Wu Xuejun
Abstract:The supply of public goods by the private approaches or government depends on the system choice.Though “economic man” is not the mostly character of government,imperfect system enlarged impact of Civil servants’ behaviors as an “economic man” in the period of economy system reform.Consequently it begins to form an obstacle in the supply of public goods by government.To resolve the problem of the supply lack of public goods,it is necessary to carry through institution innovation for us according to character of government “economic man”.
Keywords:Public goods Government Economic man Institution
【中图分类号】F812.2【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)03-0114-03
随着市场化改革的深入，目前我国出现了日益扩大的公共物品需求与严重不足的公共物品供给之间的矛盾。因此，从理论上分析公共物品的供给机制以及影响公共物品供给的因素，结合我国转型时期政府“经济人”的特征，提出增加公共物品的对策，就显得尤为重要。
1.公共物品供给的制度选择与政府“经济人”的特征影响
1.1 公共物品供给的制度选择。
公共物品是指这样的产品：每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少。布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中明确指出，公共物品是“纯公共物品”，而完全由市场来决定的产品是“纯私人产品”。公共物品具有几个基本特征：非排他性、非竞争性和外部经济性。同时满足上述条件的产品是纯公共物品。大量的产品不能同时满足上述条件，而是介于纯公共物品和私人物品之间，被称为准公共物品或混合产品。
公共物品应由政府提供还是私人提供呢？从制度经济学的基本原理出发，这要根据其交易成本的大小来选择。凯恩斯主义者认为，公共物品的非排他性和非竞争性特征，决定了通过市场方式是不可能的或者成本是高昂的，并且在规模经济上缺乏效率。因此，政府提供公共物品比私人有更高的效率。但一些经济自由主义经济学家认为：一方面，由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其成本和效率较私人部门难以测量。另一方面，官员也是理性的经济人，公共物品的政府供给中也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。因此，政府提供公共物品容易导致种种“政策失败”，其交易成本甚至比市场制度昂贵，相反，如果加强竞争将会提高政府的效率和资源的充分利用。当然，某些公共物品由私人供给决不意味着要完全脱离政府，政府在公共物品的私人供给中发挥着至关重要的作用：一是政府要为公共物品的私人供给者提供制度激励，这包括对公共物品产权的界定以及给予某些激励措施等。二是政府采取措施防止私人提供公共物品时出现低效率。另外，由于公共物品的消费者一般是分散的，政府有必要形成某些制度约束、为消费者提供信息以及其它必要的支持，促使私人提高其所提供的公共物品的品质。
上述分析表明，公共物品应该主要由政府公共部门提供，但不排除在明确产权或收费状态下处于经济效率的考虑由私人提供或公私合作提供。关键是要根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力寻求政府、市场在公共物品供给领域的均衡点。但要想保证公共物品内涵的公共利益的最终实现，政府行为始终是主导和不可或缺的。因此，必须强调的是，政府在公共事务管理和公共物品供给上的主导地位不能因市场化取向而削弱，反而应该不断得到强化。
1.2 政府“经济人”的特征及其对公共物品供给的影响。
新制度经济学认为“经济人”既追求经济利益最大化，又追求非经济利益最大化，在良好的法律制度中，“经济人”可以增进社会公益。在公共选择理论看来，政府是由政治家和政府官员组成的，政府决策和政府行动是由这些人做出的。因此，如同经济市场上人们追求利润或效用极大化一样，政治家在政治市场上追求的是选票和权力的极大化。政府作为“经济人”，重要的特征是有限理性，因为其所掌握的信息是不完全的，要么所需的一些信息根本不存在，要么信息的传递失真，要么受认知能力的限制。信息的不完全和不对称使政府面临的不确定性增大，理性预期能力降低，很难做出最优化选择，从而导致交易费用上升。
政府是一个非盈利组织，它不能只把追求政府组织自身的经济利益作为自己的行为目标。政府的职责是专门为社会提供公共品，对公共品的生产与分配进行决策。但由于公共品具有非排他的使用性、创利性和向私人物品转化的潜在性，从而公共决策就隐藏着违背公共决策性质的可能性，只要条件允许，甚至整个决策过程都可以成为一种私人物品或成为谋取私利的一个条件。
所以，政府“经济人”的特征和其职责特点，决定了其对公共物品的供给产生直接或间接的影响。具体来说：第一，对个人利益最大化的追求直接损害了公共利益。公民社会所要求的政府是服务型政府，要求公务员以社会公众为本,，做任何事都要首先从民众的角度考虑，以求公共利益的最大化，而不是以追求个人利益的最大化为出发点。但政府“经济人”的特点，决定了政府公务人员在缺乏监督和约束的情况下做出有利于自己而损害集体的行为。在体制不完善的情况下，政府官员往往以自己的私利为首要目标，供给公共物品的过程就是损害公共利益的过程。第二，对体现公众利益的服务回应性减弱。从某种程度上来说，政府提供公共物品，就意味着有较强的回应性。由于政府公务人员的“经济人”特征，影响了他们服务的质量和效率，缺乏有效的回应。主要表现：一是不少政府公务人员自行设立关卡，没得到私人的利益就不向上报批，消极等待或相互推诿；二是由于牵扯自己的精力而把收到的信息、问题束之高阁，对公民的要求也不给予及时的答复；三是担心害怕增加必要的行政成本或者是自己的利益受损，在提供服务过程中往往缺乏主动性。第三，基于“经济人”的选择机制决定了其提供公共物品时受利益集团的控制。政府官员为了获得政治支持或选票最大化，往往屈服于代表特殊利益的集团压力。在这个过程中，既存在资源的浪费，又造成收入和财富按照少数利益集团的意愿进行再分配，这必然导致社会公众利益受损。第四，政府官员行为的“有限理性”降低了公共物品的质量。政府公务员的整体素质不高使他们在提供服务时越来越力不从心，加之政府决策程序不规范，缺乏必要的科学论证、民意听证和民主监督程序，便不能提供高效的服务。不少公务员每做出一项决策或者执行某项决定，往往把自己的利益放在首位，从而决定了他们缺乏为提供公共物品而进行制度创新的动力，公众往往承担不应该承担的成本。
2.影响公共物品供给的制度性障碍
制度是一种社会博弈规则，它由非正式约束、正式约束和实施机制构成，它通过界定人们的选择空间、约束人们之间的相互关系，减少环境中的不确定性，减少交易费用，提高经济活动效率。相反，制度的缺失或者不稳定都可能导致市场主体的交易成本上升，给经济运行造成障碍，政府提供公共物品也不例外。我国正处在经济转型期，体制的不完善和制度的缺失，放大了政府“经济人”特征，严重影响了公共物品的供给。
2.1 传统行政文化和权力观念放大了政府“经济人”特征。
我国在几千年封建制度的熏陶下，形成了两种主要的传统行政文化，即官本位思想和关系本位思想。受其影响，一方面，行政人员为了升官一心想的是上级，往往忽视社会公众的需求，这就与“以人为本”的服务理念严重背离。关系本位就是政府行政人员能通过各种关系去疏通关节，寻求发展，他们看重的不是公众的利益，公众的利益的实现与他的升职并没有太大的关系。这两种思想的存在使行政人员对服务的观念和人民的利益很少思考，对政府提供有效的公共物品形成了巨大的障碍。另一方面，不少公务员认为权力来自上级的授予，很少有人意识到权力真正来源于人民、人民才是真正的权力拥有者。这种对权力来源与人民关系的偏差性理解使公务员不能积极主动地提供高质量的公共物品。传统的组织制度要求公务员严格地按规章制度办事，做任何事情只需听从上级的命令把上级交代的事情做好就行了，因此行政人员认为没必要对民众负责，及时为民着想也得不到什么好处。
2.2 官员的任免制度与财税制度放大了政府“经济人”的特征。
当前体制下，地方政府并不受当地纳税人和公共物品受益人的直接和连续的监督，政府官员的升迁是由其上级领导决定而非社会公众，而上级则主要运用经济增长等指标进行考核。在这种特殊的政府体制下，地方政府身处诱惑却又缺乏监督，出现短期行为和机会主义行为在所难免，从而导致公共物品提供的不合理和低效率。另外，我国财政分权改革的原动力与一般意义上分权理论中分析的并不一样，在很大程度上是出于缓解财政收支缺口压力，硬化国有企业的预算，改革国有企业管理方式和提高地方积极性方面的考虑来设计改革方案的。在这样的制度安排下，无论是出于自身政治与经济利益考虑，还是迫于压力与地区间竞争，地方政府都不得不将发展经济放到至高无上的地位，地方政府的投资冲动成为一种“体制冲动”。
2.3 对公共物品的垄断提供放大了政府“经济人”特性。
政府在公共物品单一的供给机制中具有排他性，表现出指令性和服从原则。由于缺少竞争，很难保证公共物品的质量。同时，由于政府公务员在缺少来自消费者行为、市场份额及盈亏底线等制约要素的情况下，其“经济人”的特征便放大。当前最明显的是公共物品的直接生产由政府垄断，国家对各类事业机构的投入与公共服务产品的产出严重不对称。一方面政府进入了本不应由政府投资的竞争性盈利性服务性行业，目的是赚取利润，为小集团谋利益，致使公共投入不足；一方面政府垄断限制了各种社会资金的进入，个人资本、社会资本单独组建国家认可的事业法人还存在制度方面的障碍。如政府在某些国有垄断性行业设置民营企业进入壁垒，政府的行政审批制度为民营企业市场准入制造的障碍等等。另外，我国现行的行政审批制度在客观上推动行政机关和公职人员谋求更多收费项目，获取更多审批权力，使行政审批由政府的监督、管理职能演变为政府官员追求本部门利益和个人福利的行为。
2.4 不完善的绩效考评机制放大了政府“经济人”的特征。
长期以来我国实行的“从上到下”的绩效考评机制,过分注重经济增长速度。地方政府官员为了取得较好的政绩，得到上级领导的赏识，以图继续留任或日后得到升迁，必然追求自己任内的经济快速增长。在这种情况下，短期行为不可避免，地方保护和重复建设就是很自然的事了。另外考评主要看结果,看GDP的增加量,看在这一年主要做了哪些显性的工程,这就造成了公务员为了增加自己的功绩,不顾条件的上马工程,结果实施的“泡沫工程”并不是民众需要的或对公民的服务性并不是很大的。上级评定和重结果的绩效体制就使得行政人员的精力主要放在上级的态度上而不是公众上，提供高质量的公共物品无从谈起。
2.5 监督机制不健全放大了政府“经济人”的特征。
在社会公众和政府的委托代理关系中，由于官员预算最大化激励与信息不对称的原因，地方纳税人和公共物品受益人无法对政府和官员进行有效的监督。尽管政府也面临着企业特别是民营企业这些生力军选择“用脚投票”的压力，但这些因素对官员的效用的影响毕竟还不是决定性的。官员的任期制度，也在一定程度上弱化了来自这些纳税人和公共物品受益人的影响，作为理性“经济人”的政府官员自然不会太重视这些来自下边的声音。这样，作为委托人的纳税人对官员的监督便显得非常乏力甚至是缺位的。在有限理性和短期行为的条件下，政府经济行为的直接后果都是对社会总产出的抑制和侵蚀。
3.基于政府“经济人”特征的公共物品供给制度创新
突破制度性障碍以增加公共物品的供给，关键是充分考虑政府“经济人”的特征，进行制度创新，使政府“经济人”在追求个人利益的同时能够实现社会整体利益。考虑到当前处于转型期的我国的实际情况，公共物品供给制度创新可围绕以下几个方面展开。
3.1 重视非正式约束体系中思想观念和价值体系的更新。
观念决定行为，任何改革都是从理念层面或价值开始的。有效地供给公共物品，首先就要摆脱几千年来所形成的官本位的官僚制度，树立以人为本的服务意识，提高各级政府及其公务员的服务理念，在此基础上形成与服务水平相适应的淘汰机制。其次，要增强诚实守信的责任观念，每个公务员都要讲信用，有责任感。建立规范的问责制度，这种负责不仅指对上级负责，更重要的是要对公民负责，对公众反映的问题、要求的事情要积极给予回应，不断地提供与创新其服务。最后，要建立依法守法的观念。要真正服务好，法律是不可缺少的重要手段，因为法律面前人人平等，法律可保证服务的公正性。各级机关不断地对公务员进行教育，让这种新的观念在行政人员中潜移默化。
3.2 完善财税制度环境促使政府形成正确的政绩观。
实施公共财政，必须实行宪政。要对财权事权分配权力规范，制订出能限制中央政府滥用权力的规则，从宪政角度来限制和规范中央政府的权力，这样才有可能对终极性的权利划分采用一般化的契约主义标准。同时，把中央与地方的财权与事权关系纳入法制化的轨道，通过增加政府间纵向转移支付力度来调控和约束地方政府经济的行为，而不是直接控制地方政府首脑的任免来控制和约束地方政府的经济行为，从而在制度化的环境中使地方政府形成正确的政绩观。完善地方税收体系，为地方政府建立稳定税基，减轻地方政府财政压力。
3.3 建立与社会利益一致的激励机制。
由于政府机构干部人事制度改革滞后，政府机关普遍存在着大锅饭、铁饭碗、铁工资、铁交椅问题，公务员感受不到企业职工下岗失业的压力，行政不作为现象较多，行政效率较低。因此我们要设计一种激励机制，当公务员服务质量提高时会使社会福利最大化，而福利最大化又会直接导致公务员利益的提高。关键是要创造一个有利于公务员人才成长的环境，要给他们提供与其能力与贡献相适应的物质待遇。可以借鉴企业做法，对业务类公务员实行持证上岗，对政务类公务员加大民主选举力度，对确实难以胜任工作的实行下岗分流，从总体上提高公务员队伍素质；借鉴企业内部分配制度改革的做法，实行工效挂钩，理顺公务员收入分配关系，充分调动广大公务员尤其是责任较重、贡献较多的公务员的积极性。
3.4 建立科学的政绩考核体系。
对公务员绩效高低的评价关键要看他的行政行为在多大程度上满足了公民的需求，如果提供的服务不是公民所要求的，就会导致异化服务，而这种服务提供的越多对社会越不好，因此公民的满意性是首要的价值尺度。当前我国所采用的过分看重经济增长速度的政绩考核办法，必然会促使一些地方政府官员过分追求自己任内的直接的、看得见的短期经济效益，而忽略区域经济的长期协调发展，这就会引发一系列的区域经济关系问题。因此中央政府要设计一套科学、规范、可量化的干部政绩考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要有关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标，以避免官员的短期行为。要建立回应性的绩效评估机制，让公务员及时知道绩效评估的情况，避免以往绩效评估形式化、模糊化，通过及时地反馈以便于公务员知道工作中的缺陷从而调整服务中的不足。
3.5 建立约束行政行为的监管机制。
从“经济人”这一假设出发，我们必须对行政权力的实施者进行有效的监督与制衡，这不仅包括对其行政行为的有效规范(如行政法制化)，还包括对其行政行为的监督机制和责任追究机制的现实转化的有效性问题。首先应做到政府的公共信息共享，为公民的有效监督创造良好的条件。忽视了监督权的公平性，委托权的公平性就没有制度保障。要实现监督权公平，就要建立“阳光政府”工程，强化政府运作的透明和公民公共管理的参与度，使行政监督真正成为一种可能。其次要建有效的“行政责任追究机制”，并增强行政违法现象的惩处力度，通过制度完善让行政主体不得不有效规范其行为运作，加大政府非法干预经济的成本，提高政府官员对权力腐败行为的心理负担指数。
参考文献
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