论文部分内容阅读
【摘 要】 本文结合土地利用总体规划工作实践经验，通过分析二者的关系及在实践中存在的问题，提出合理协调二者矛盾的途径。
【关键词】 城镇规划；土地利用；协调
前言：
为了合理有效地利用极其有限的土地资源，保护生态环境，保证城市发展和建设用地需要，在编制土地利用总体规划时，应充分发挥城镇规划对土地集约利用的调控作用。但现时二者往往存在一定矛盾，应予以协调。
一、土地利用总体规划与城镇规划的矛盾及原因
目前二者存在的主要矛盾是：人均用地指标难于统一，现状和规划的城镇人口不一致，使城镇用地总量上存在矛盾，造成这种矛盾的原因主要是：
1、规划主体目标的不一致
土地利用总体规划的目标包括规划期耕地及其他主要农用地保有量，非农业建设用地控制规模及占用耕地数量；土地开发、复垦与整理规模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和产出率的主要目标等。城市规划的目标是确定城市性质、规模和发展方向，确定城市规划区范围，拟定分期建设的技术经济指标等。
2、规划时间、层次不合理加剧了相互间矛盾
在土地利用规划的原则中，很重要的一个目标是规划用地应做到“一保吃饭、二保建设、三保环境”。而现在恰恰相反，许多城市先有了城市规划，后才有土地利用总体规划。土地利用规划目标反而要服从城市规划的要求，这肯定在指导思想上出现不统一，相互矛盾的结果。
3、所依据的基础资料和统计方法不一致
土地利用总体规划依据的是土地详查资料，它是在以往统计资料的基础上，经过逐一调查、核实、纠正而形成的，可信度较高；而城镇规划依据的为城建部门的统计资料。城镇部门在对本部门的用地统计时，往往采取抽样调查方法，所得到的数据为概查或估算数据，与详查资料存在一定差异。造成土地部门详查资料与城镇部门统计资料不一致的另一原因是二者的统计口径不一致。城镇部门在统计城镇建设用地时，将划入城镇规划区但还没建设的郊区或农村也计入城镇现状用地，所以统计的城镇建设用地面积往往比详查面积大。
4、预测人口不一致
城镇规划预测人口时将暂住人口、摆动人口（即白天在集镇区工作，晚上回农村住宿的人口）等在城镇工作和生活的人口都考虑在内，而土地利用总体规划却仅考虑城镇常往人口，所以城镇规划预测的总人口和城镇人口比土地利用总体规划都偏高，這从某市规划期内二者人口的预测结果可见一斑（表1）。
二、土地利用总体规划与城镇规划的关系
1、规划空间和地位具有从属性
土地利用总体规划是全面性的，它是对行政区范围内全部土地的利用结构及其布局所作出的安排。而城镇规划则属于局部性，它着重于城镇规划范围内的建设用地的分类及其布局安排。所以，城镇用地只是土地利用的一种类型，它们之间为点与面，局部与整体的关系。土地利用总体规划是对所有土地作出的全局性规划，对各项用地规划具有指导和制约作用；城镇规划仅是一个部门用地规划，是从属和服从于土地利用总体规划的一个专项规划，是对土地利用总体规划的补充和深入。土地利用总体规划与城镇规划在以上方面的差异导致了二者在规划过程中和规划成果上的矛盾。突出表现在城镇规划与土地利用总体规划相脱节：城镇规划并不是在土地利用总体规划指导下进行，城市的建设并不受土地利用总体规划限制，从而造成了城市建设用地过分扩张，不断侵占耕地。
2、均以合理用地，节约用地为核心
土地利用总体规划本质上就是对土地的开发、利用、治理和保护所进行的一种综合部署，其中心任务是确定土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式，以达到合理用地、节约用地和保护土地的目的。而无论是城镇体系规划，还是城镇建设规划，重点都是用地规模的确定、用地选择和用地分类及布局等。在用地上也是以节约和合理利用土地及空间资源为核心。
3、理论依据和分析方法基本相似
不论是土地利用总体规划还是城镇规划都必须遵循一定的规律，以期适应社会、经济的发展。因此同作为自然经济社会综合体的土地和城镇在规划时就必须遵循一些相同的规律和理论：如土地经济学中的级差地租理论、土地报酬递增理论、土地利用区位理论，生态经济学的地域分异规律、生态经济规律，以及价值规律、景观学理论、系统论等。在分析方法上二者一般都采用系统分析法、统计分析法以及静态与动态、宏观与微观、定性与定量分析相结合的方法。
4、法律法规依据相似，并均需与其它相关规划相衔接
二者都要遵守国家的有关法律、法规和政策，如土地管理法、农业法、城镇规划法、环境保护法、森林法、基本农田保护条例等。同时它们还要与相关规划，如国土规划、区域规划、农业区划等衔接，确保相互间的协调统一，并在本规划中进一步贯彻和深化。此外，各部门专项规划和中长期计划也是两规划编制的重要参考。
三、对两项规划相互协调的探讨
1、创新规划编制体制
科学性不够、实施不好、规划之间不衔接等，是各种规划共同的问题，从根本上说是体制问题。土地利用规划和城镇规划衔接不好，反映了中央和地方的关系。土地利用规划是四级规划，控制指标反映了中央的意图。就城镇规划而言，由各个地方按照国家法律政策的要求编制，不排除很多规划完全按照地方政府的意图去编制。因此，要协调好两项规划，必须创新规划编制体制，以立法的形式明确这两项规划的法定形式、作用、关系和效力，深入研究这两项规划的工作路线、技术方法、规划范围、统计口径、规划实施管理机制，以求实现两项规划的完善、协调与衔接。
2、转变规划编制观念
通过转变规划编制观念，小城镇规划必须要考虑资源约束，寻求集约紧凑的布局模式，强调内涵式发展，千方百计杜绝形象工程。而土地利用规划则要重新审视目标，从城镇的科学合理布局、交通运输功能之间的联系出发合理确定城镇化布局。我们要承认占用一部分耕地的现实，因地制宜制定土地利用规划。对于科学合理的发展需求，都应该给予支持、及时满足。
3、建立同步编制、修编机制
小城镇总体规划和土地利用总体规划应该逐步建立同步编制、同步修编的规划编制机制，通过各自技术规范的衔接与协调，对规划编制的期限、规划编制的目标年及修编的年限进行规范统一，实现两项规划的同步，互为依据。
4、明确规划内容的分工
小城镇总体规划要树立规划全覆盖的观念，对行政管辖范围内的镇区、产业园区、村庄建设进行统一规划，明确小城镇的职能定位、发展方向和用地规模，引导村庄的集中统一建设，对区域综合交通体系建设、基础设施建设和重大建设项目进行选址安排，为土地利用总体规划提供建设用地空间布局和建设控制要求方面的依据。土地利用总体规划的编制重点应是切实保护耕地，确保粮食安全，严格控制农用地转为建设用地；依据国家产业政策，统筹安排各类产业发展所需的用地空间；引导土地开发复垦和整理工作，促进土地利用集约水平的提高和生态环境的不断改善。
四、结论
从本质上看，小城镇总体规划和土地利用总体规划有着共同的规划对象和规划目标，两者是相互协调和配合的关系。土地利用规划是小城镇总体规划的一项重要内容，它与小城镇总体规划中的其他内容一起，如村镇体系规划、社会经济发展战略、各项基础设施建设规划等，共同构成土地利用总体规划时确定镇域土地利用结构与布局的依据。土地利用总体规划应为小城镇的合理发展提供充足的空间，以促进社会经济的持续繁荣。
参考文献：
[1]朱才斌.城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制.城市规划汇刊，2009，（4）：13
[2]祝桂兰.如何做好土地利用总体规划与城镇总体规划的协调.河南国土资源，2004（3）：38～39
【关键词】 城镇规划；土地利用；协调
前言：
为了合理有效地利用极其有限的土地资源，保护生态环境，保证城市发展和建设用地需要，在编制土地利用总体规划时，应充分发挥城镇规划对土地集约利用的调控作用。但现时二者往往存在一定矛盾，应予以协调。
一、土地利用总体规划与城镇规划的矛盾及原因
目前二者存在的主要矛盾是：人均用地指标难于统一，现状和规划的城镇人口不一致，使城镇用地总量上存在矛盾，造成这种矛盾的原因主要是：
1、规划主体目标的不一致
土地利用总体规划的目标包括规划期耕地及其他主要农用地保有量，非农业建设用地控制规模及占用耕地数量；土地开发、复垦与整理规模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和产出率的主要目标等。城市规划的目标是确定城市性质、规模和发展方向，确定城市规划区范围，拟定分期建设的技术经济指标等。
2、规划时间、层次不合理加剧了相互间矛盾
在土地利用规划的原则中，很重要的一个目标是规划用地应做到“一保吃饭、二保建设、三保环境”。而现在恰恰相反，许多城市先有了城市规划，后才有土地利用总体规划。土地利用规划目标反而要服从城市规划的要求，这肯定在指导思想上出现不统一，相互矛盾的结果。
3、所依据的基础资料和统计方法不一致
土地利用总体规划依据的是土地详查资料，它是在以往统计资料的基础上，经过逐一调查、核实、纠正而形成的，可信度较高；而城镇规划依据的为城建部门的统计资料。城镇部门在对本部门的用地统计时，往往采取抽样调查方法，所得到的数据为概查或估算数据，与详查资料存在一定差异。造成土地部门详查资料与城镇部门统计资料不一致的另一原因是二者的统计口径不一致。城镇部门在统计城镇建设用地时，将划入城镇规划区但还没建设的郊区或农村也计入城镇现状用地，所以统计的城镇建设用地面积往往比详查面积大。
4、预测人口不一致
城镇规划预测人口时将暂住人口、摆动人口（即白天在集镇区工作，晚上回农村住宿的人口）等在城镇工作和生活的人口都考虑在内，而土地利用总体规划却仅考虑城镇常往人口，所以城镇规划预测的总人口和城镇人口比土地利用总体规划都偏高，這从某市规划期内二者人口的预测结果可见一斑（表1）。
二、土地利用总体规划与城镇规划的关系
1、规划空间和地位具有从属性
土地利用总体规划是全面性的，它是对行政区范围内全部土地的利用结构及其布局所作出的安排。而城镇规划则属于局部性，它着重于城镇规划范围内的建设用地的分类及其布局安排。所以，城镇用地只是土地利用的一种类型，它们之间为点与面，局部与整体的关系。土地利用总体规划是对所有土地作出的全局性规划，对各项用地规划具有指导和制约作用；城镇规划仅是一个部门用地规划，是从属和服从于土地利用总体规划的一个专项规划，是对土地利用总体规划的补充和深入。土地利用总体规划与城镇规划在以上方面的差异导致了二者在规划过程中和规划成果上的矛盾。突出表现在城镇规划与土地利用总体规划相脱节：城镇规划并不是在土地利用总体规划指导下进行，城市的建设并不受土地利用总体规划限制，从而造成了城市建设用地过分扩张，不断侵占耕地。
2、均以合理用地，节约用地为核心
土地利用总体规划本质上就是对土地的开发、利用、治理和保护所进行的一种综合部署，其中心任务是确定土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式，以达到合理用地、节约用地和保护土地的目的。而无论是城镇体系规划，还是城镇建设规划，重点都是用地规模的确定、用地选择和用地分类及布局等。在用地上也是以节约和合理利用土地及空间资源为核心。
3、理论依据和分析方法基本相似
不论是土地利用总体规划还是城镇规划都必须遵循一定的规律，以期适应社会、经济的发展。因此同作为自然经济社会综合体的土地和城镇在规划时就必须遵循一些相同的规律和理论：如土地经济学中的级差地租理论、土地报酬递增理论、土地利用区位理论，生态经济学的地域分异规律、生态经济规律，以及价值规律、景观学理论、系统论等。在分析方法上二者一般都采用系统分析法、统计分析法以及静态与动态、宏观与微观、定性与定量分析相结合的方法。
4、法律法规依据相似，并均需与其它相关规划相衔接
二者都要遵守国家的有关法律、法规和政策，如土地管理法、农业法、城镇规划法、环境保护法、森林法、基本农田保护条例等。同时它们还要与相关规划，如国土规划、区域规划、农业区划等衔接，确保相互间的协调统一，并在本规划中进一步贯彻和深化。此外，各部门专项规划和中长期计划也是两规划编制的重要参考。
三、对两项规划相互协调的探讨
1、创新规划编制体制
科学性不够、实施不好、规划之间不衔接等，是各种规划共同的问题，从根本上说是体制问题。土地利用规划和城镇规划衔接不好，反映了中央和地方的关系。土地利用规划是四级规划，控制指标反映了中央的意图。就城镇规划而言，由各个地方按照国家法律政策的要求编制，不排除很多规划完全按照地方政府的意图去编制。因此，要协调好两项规划，必须创新规划编制体制，以立法的形式明确这两项规划的法定形式、作用、关系和效力，深入研究这两项规划的工作路线、技术方法、规划范围、统计口径、规划实施管理机制，以求实现两项规划的完善、协调与衔接。
2、转变规划编制观念
通过转变规划编制观念，小城镇规划必须要考虑资源约束，寻求集约紧凑的布局模式，强调内涵式发展，千方百计杜绝形象工程。而土地利用规划则要重新审视目标，从城镇的科学合理布局、交通运输功能之间的联系出发合理确定城镇化布局。我们要承认占用一部分耕地的现实，因地制宜制定土地利用规划。对于科学合理的发展需求，都应该给予支持、及时满足。
3、建立同步编制、修编机制
小城镇总体规划和土地利用总体规划应该逐步建立同步编制、同步修编的规划编制机制，通过各自技术规范的衔接与协调，对规划编制的期限、规划编制的目标年及修编的年限进行规范统一，实现两项规划的同步，互为依据。
4、明确规划内容的分工
小城镇总体规划要树立规划全覆盖的观念，对行政管辖范围内的镇区、产业园区、村庄建设进行统一规划，明确小城镇的职能定位、发展方向和用地规模，引导村庄的集中统一建设，对区域综合交通体系建设、基础设施建设和重大建设项目进行选址安排，为土地利用总体规划提供建设用地空间布局和建设控制要求方面的依据。土地利用总体规划的编制重点应是切实保护耕地，确保粮食安全，严格控制农用地转为建设用地；依据国家产业政策，统筹安排各类产业发展所需的用地空间；引导土地开发复垦和整理工作，促进土地利用集约水平的提高和生态环境的不断改善。
四、结论
从本质上看，小城镇总体规划和土地利用总体规划有着共同的规划对象和规划目标，两者是相互协调和配合的关系。土地利用规划是小城镇总体规划的一项重要内容，它与小城镇总体规划中的其他内容一起，如村镇体系规划、社会经济发展战略、各项基础设施建设规划等，共同构成土地利用总体规划时确定镇域土地利用结构与布局的依据。土地利用总体规划应为小城镇的合理发展提供充足的空间，以促进社会经济的持续繁荣。
参考文献：
[1]朱才斌.城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制.城市规划汇刊，2009，（4）：13
[2]祝桂兰.如何做好土地利用总体规划与城镇总体规划的协调.河南国土资源，2004（3）：38～39