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摘 要： 我国高校本科教学评估是与我国高等教育管理体制改革密切联系的。本科教学评估一方面推动了高校教育教学质量的提高，起到了积极的作用，另一方面给高校造成了一定的负担。从现代制度经济学视角分析目前本科教学评估中存在的问题，采用更合理的策略，才能使本科教学评估起到更好的作用。
关键词： 本科教学评估 成本 质量 制度
从20世纪90年代末起，全国高校开始大规模扩大招生，在这之后，各高校都出现了教育教学质量问题。因此，从2004年10月开始，教育部建立了每五年一轮的高校教学工作评估制度，教学评估一方面促进了高校的教育教学工作，另一方面带来了一系列问题，影响到了高校的工作效率，迎评甚至成为高校的一大负担。
从现代制度经济学视角，我们可以把高校看作替代个人自学进行高等教育传播的企业，这样的企业“生产”出来的“产品”有问题，说明高校的生产效率出现了问题。高校生产效率低下，很大原因是目前高校产权关系不明晰造成了交易费用过高，不适应高校扩招对高校“生产”的要求。与此同时，教学工作评估在某种程度上加大了学校的交易成本。
一、新制度经济学视角下高校问题呈现
1.产权问题。
产权理论是新制度经济学的核心内容。“对产权的界定，必须把它落实于私人，才能明确产权，才能使经济活动具有最充分的动力和最高的效率”①。新制度经济学的代表人物科斯、阿尔奇安等虽然对产权定义并不一致，但都强调产权是社会经济活动的基础性原则，不仅约束人们对财产的使用，而且明确规范人们的行为，协调人们的行为和处理相互之间的关系。只有明确界定资源的产权，才能使资源在使用和交易过程中产生的交易费用最低，从而使资源配置最优化。一般而言，“现代高校产权可以分解为终极所有权、法人所有权、控制权（决策权和监督权）及经营权。所有权、控制权和经营权三权分立和相互制衡，高校产权才能明晰，不同权利主体之间的权、责、利关系才能明晰”②。所以，高等教育市场机制要充分发挥作用，有效的产权制度是基本条件，能从根本上降低交易费用和成本。
尽管我国相关法律明确了高校是法人实体，但一直以来国家所有权和学校法人产权的界限都很模糊。国有资产不是像人一样的自然所有者，即缺失产权所有者，各级政府只是它的直接代理者，其产权功能大大弱化。如此产权制度下，大学校长的责任大于权利，使他们在学校的管理各方面不敢大胆创新，唯恐责任压身。由于不彻底和不明晰的权利划分，高校要受到国家教育部等上级部门的约束，还要受制于地方政府的各種制度，使得高校对学校行政、教学等管理的自主性较差，不利于高校各种资源的优化配置。
2.交易成本和费用问题。
在新制度经济学视域里，任何经济活动都有交易成本。如果没有交易成本，也就是说如果去除任何阻碍交易的壁垒，资源的利用都是有效率的。“政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动，但政府行政机制本身并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人。直接的政府管制并不必然带来比市场和企业解决问题更好的结果”③。
科斯在《企业的性质》一文中，解释了“企业为什么出现”。他认为，企业形成的原因是把交易费用转移到了企业内部减少市场的交易费用。交易费用理论给我们如何看待现实经济学问题提供了一个全新的视角。要提高高校教育教学效率和水平，必须在提高管理效率上下功夫，完善管理制度，降低成本。
高校交易费用主要包括教师的薪酬和管理费用。在扩招后，教师的薪酬由于学生人数增多的规模效应出现了相对降低的情况，但管理费用可能反而会提高。主要因为扩招后高校的管理层级仍然众多，学校与这些管理部门的各种费用较高，比如说：本科评估对于很多高校来说，无疑增加了学校的交易费用和成本，虽然本科评估本身的目的是好的，但每次一到评估，很多校长、干部甚至教师都深深地感到不能全身心地投入到教育教学工作当中，而是将过多的时间、精力和金钱花费在应付各种烦琐的迎评事务上，管理机会成本高。
其次，由于政府不可能亲自管理各高校，因此就要与高校管理者签订合同，把学校委托给这些人管理。学校制定的规划就成了高校和政府之间的契约、高校管理者与教师之间的合同就是高校管理者与教师之间的契约，学生从学校获得的学历相当于高校与学生之间的契约。在教育服务上，高校管理者与政府、院系与高校管理者、教师与院系、学校与学生之间存在代理与委托关系；在质量评估上，教育部高等教育教学评估中心与政府、评估专家组与本科教学评估中心、专家与评估专家组之间存在代理与委托关系。由于各级委托人不可避免地带有主观性，再加上可能信息不对称，因此交易费用，比如决策费用、监管和执行费用等在所难免。
3.监督评价问题。
目前我国高等教育评价由教育部高等教育教学评估中心组织专家组评价高校，国家是手握大权的管理者评价方，学校是被动的被评者。这样的制度对学校的管理者和教师的激励功能是非常有限的，国家的监督功能弱化，权责模糊，效率低下。高校管理者主要由政府任命，造成管理者相对缺乏责任感、风险感和约束感。政府的监督是看起来有力，实则无效，社会的监督是看起来有效，但又无责，最后出现高校质量监督实效的失范。由于高等教育质量评估中委托关系过多，层级错综复杂，监督和代理成本比较大。国家对高等教育的价值诉求多样，目标多元，高等教育的绩效指标很难明确，考核起来存在困难。
在评估过程中，高等教育教学评估中心组织评估小组，小组再聘选来自高校的相关专家，这个过程完全是高等教育界内部的安排，家长、社会人员等这些人员完全处于旁观者状态。教师、学生作为利益相关者始终被排除在外，即便有征询座谈之类的，也都是准备好人员和内容，甚至教师上课的内容都要事先和学生演练和沟通，这样的表演对观看的监督者来说还有意义和必要吗？
二、提高高校教育教学质量和效率的制度思考
1.明晰产权主体，建立有效的内部管理制度。 高校的公立性决定了它的产权为全民所有，政府只是全民所有者的一级代理，政府通过任命高校党委书记和校长的方式进行二次委托和代理，中间还有很多不为人知的代理层次，于是委托人对代理人的监督就因为监督链条太长而无法实施。解决这一问题，可以在高校中实行产权结构的多元化改造，尤其是让有实力的大企业参与学校的投资，形成股东会、校董会、学校管理层相互制衡的法人治理结构，高校才有良好的运转基础，高校的法人性才能真正体现出来。
在高校产权明晰有效的基础上，应建立与之对应的管理制度。主要包含：人事管理制度，克服只能进、不能出的用人原则，坚持任人唯贤；教学管理制度，要形成教与学的相互评价机制；科研管理制度，科研要形成科学的量化和质量评价机制等。总之，在产权明晰的基础上，应从降低交易费用和成本的角度建立高校的内部管理制度。高校本科水平评估主要评价的是学校的内部管理制度，在目前高校产权不明晰的情况下进行评价，只能解决一些显性制度的不完善问题，而隐性制度的低效率还会继续发挥作用。如果产权明晰，那么高校的交易费用必然是相对较低的，与之相匹配的内部管理制度会趋于完善合理。
2.完善教学评估，建立有效的外部监督制度。
我国高等教育质量评估主要依靠强制性的制度变迁提供，《中华人民共和国高等教育法》第四十四条明确提出：高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。这个政策看起来是清晰的，实际上还滞留在计划经济的思维中，局部制度和操作层面上还需细化和完善。2011年，《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》指出“建立与‘管办评分离’相适应的评估工作组织体系，充分发挥第三方评估的作用，由具备条件的教育评估机构实施相关评估工作。教育评估机构要加强自身专业化和规范化建设，加强评估专家队伍建设，严格评估过程组织，制定科学的评估方式方法”。但实际上，直到目前，评估还只是高等教育界内部人士在唱独角戏，高等教育评估社会中介组织依然依附在教育行政部门名下，并不能自主开展高等教育评估活动。
必要的是设计出一种责任和利益、权利和义务相制衡的机制，在这里，国家相关机构、高校和学生个人都在监督考评的范围之内，考评人监督失效的风险和校长失职失责的风险是均衡的。这样才能提高被评院校的参与积极性、主动性。国家应该主导高等教育评估，但在评估成员的构成上要打破教育界同行占主导的局面，避免利用人情和评价权寻租的行为，把评估组专家成员同样纳入考评系统，多吸收社会各方人士参与，包括增加家长、教师、学生的话语权和投票权。这样的教学评估才能真正起到监督和促进的作用。
3.提高监督效率，减少监督成本。
“企业投入要素的所有者与监督者之间得到的利益不可能是完全一致的，那么，如何提高监督者的积极性就是一个大问题。提高监督者的积极性涉及两方面问题，即激励和约束。通常人们会以某种合约的方式规定监督者的权利和责任，并让监督者具有一定的剩余索取权和资源管理权，使这两种权利能够很好地匹配和挂钩。这样，出于对最大剩余的追求，监督者就会尽力做出让人满意的决策，保证企业高效率地运行，同时减少企业的监督成本”④。在官方进行考评的同时，也要保证教师、学生、家长、校友等利益相关者的参与机会，保证监督群体的剩余索取权和资源管理权。通过开放竞争的手段，让有效资源合理配置，让评估市场和评估过程更加透明公正。在适当的监督体系下，鼓励符合条件的社会评价中介参与到高等教育质量评估中，使评估专家筛选和引进信息更加开放，吸收社会系统乃至教师、学生参与其中，减少监督成本。
总之，高等教育教学质量的提高归根结底要靠内部保障机制的健全和完善，外部评估只能起到监督、检查的作用。面对评估，高校提高教育教学质量和效率的关键依然是练好内功。
注释：
①④顾钰民.马克思主义与西方新制度经济理论比較研究[M].上海：复旦大学出版社，2014：5，278.
②王高玲，徐佩，汤少梁.高等教育现代产权制度探析[J].南京师大学报（社会科学版），2008（5）：82-85.
③盛洪，主编.现代制度经济学（上卷）[M].北京：中国发展出版社，2009：16.
参考文献：
[1]张薇薇.高校教学评估的成本效益分析-从制度经济学的视角[J].黑龙江科技信息，2011（36）.
[2]韩晓燕，张彦通，李汉邦.基于新制度经济学的我国高等教育评估制度变迁研究[J].国家教育行政学院学报，2006（10）.
[3]刘成.高校本科评估背后的新制度经济学问题分析[J].新西部，2006（24）.
[4]李扬.高校教学评估初探[J].现代交际，2011（04）.
[5]董有志.我国高能教育质量评估的困境与出路[J].教育学术月刊，2010（01）.
关键词： 本科教学评估 成本 质量 制度
从20世纪90年代末起，全国高校开始大规模扩大招生，在这之后，各高校都出现了教育教学质量问题。因此，从2004年10月开始，教育部建立了每五年一轮的高校教学工作评估制度，教学评估一方面促进了高校的教育教学工作，另一方面带来了一系列问题，影响到了高校的工作效率，迎评甚至成为高校的一大负担。
从现代制度经济学视角，我们可以把高校看作替代个人自学进行高等教育传播的企业，这样的企业“生产”出来的“产品”有问题，说明高校的生产效率出现了问题。高校生产效率低下，很大原因是目前高校产权关系不明晰造成了交易费用过高，不适应高校扩招对高校“生产”的要求。与此同时，教学工作评估在某种程度上加大了学校的交易成本。
一、新制度经济学视角下高校问题呈现
1.产权问题。
产权理论是新制度经济学的核心内容。“对产权的界定，必须把它落实于私人，才能明确产权，才能使经济活动具有最充分的动力和最高的效率”①。新制度经济学的代表人物科斯、阿尔奇安等虽然对产权定义并不一致，但都强调产权是社会经济活动的基础性原则，不仅约束人们对财产的使用，而且明确规范人们的行为，协调人们的行为和处理相互之间的关系。只有明确界定资源的产权，才能使资源在使用和交易过程中产生的交易费用最低，从而使资源配置最优化。一般而言，“现代高校产权可以分解为终极所有权、法人所有权、控制权（决策权和监督权）及经营权。所有权、控制权和经营权三权分立和相互制衡，高校产权才能明晰，不同权利主体之间的权、责、利关系才能明晰”②。所以，高等教育市场机制要充分发挥作用，有效的产权制度是基本条件，能从根本上降低交易费用和成本。
尽管我国相关法律明确了高校是法人实体，但一直以来国家所有权和学校法人产权的界限都很模糊。国有资产不是像人一样的自然所有者，即缺失产权所有者，各级政府只是它的直接代理者，其产权功能大大弱化。如此产权制度下，大学校长的责任大于权利，使他们在学校的管理各方面不敢大胆创新，唯恐责任压身。由于不彻底和不明晰的权利划分，高校要受到国家教育部等上级部门的约束，还要受制于地方政府的各種制度，使得高校对学校行政、教学等管理的自主性较差，不利于高校各种资源的优化配置。
2.交易成本和费用问题。
在新制度经济学视域里，任何经济活动都有交易成本。如果没有交易成本，也就是说如果去除任何阻碍交易的壁垒，资源的利用都是有效率的。“政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动，但政府行政机制本身并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人。直接的政府管制并不必然带来比市场和企业解决问题更好的结果”③。
科斯在《企业的性质》一文中，解释了“企业为什么出现”。他认为，企业形成的原因是把交易费用转移到了企业内部减少市场的交易费用。交易费用理论给我们如何看待现实经济学问题提供了一个全新的视角。要提高高校教育教学效率和水平，必须在提高管理效率上下功夫，完善管理制度，降低成本。
高校交易费用主要包括教师的薪酬和管理费用。在扩招后，教师的薪酬由于学生人数增多的规模效应出现了相对降低的情况，但管理费用可能反而会提高。主要因为扩招后高校的管理层级仍然众多，学校与这些管理部门的各种费用较高，比如说：本科评估对于很多高校来说，无疑增加了学校的交易费用和成本，虽然本科评估本身的目的是好的，但每次一到评估，很多校长、干部甚至教师都深深地感到不能全身心地投入到教育教学工作当中，而是将过多的时间、精力和金钱花费在应付各种烦琐的迎评事务上，管理机会成本高。
其次，由于政府不可能亲自管理各高校，因此就要与高校管理者签订合同，把学校委托给这些人管理。学校制定的规划就成了高校和政府之间的契约、高校管理者与教师之间的合同就是高校管理者与教师之间的契约，学生从学校获得的学历相当于高校与学生之间的契约。在教育服务上，高校管理者与政府、院系与高校管理者、教师与院系、学校与学生之间存在代理与委托关系；在质量评估上，教育部高等教育教学评估中心与政府、评估专家组与本科教学评估中心、专家与评估专家组之间存在代理与委托关系。由于各级委托人不可避免地带有主观性，再加上可能信息不对称，因此交易费用，比如决策费用、监管和执行费用等在所难免。
3.监督评价问题。
目前我国高等教育评价由教育部高等教育教学评估中心组织专家组评价高校，国家是手握大权的管理者评价方，学校是被动的被评者。这样的制度对学校的管理者和教师的激励功能是非常有限的，国家的监督功能弱化，权责模糊，效率低下。高校管理者主要由政府任命，造成管理者相对缺乏责任感、风险感和约束感。政府的监督是看起来有力，实则无效，社会的监督是看起来有效，但又无责，最后出现高校质量监督实效的失范。由于高等教育质量评估中委托关系过多，层级错综复杂，监督和代理成本比较大。国家对高等教育的价值诉求多样，目标多元，高等教育的绩效指标很难明确，考核起来存在困难。
在评估过程中，高等教育教学评估中心组织评估小组，小组再聘选来自高校的相关专家，这个过程完全是高等教育界内部的安排，家长、社会人员等这些人员完全处于旁观者状态。教师、学生作为利益相关者始终被排除在外，即便有征询座谈之类的，也都是准备好人员和内容，甚至教师上课的内容都要事先和学生演练和沟通，这样的表演对观看的监督者来说还有意义和必要吗？
二、提高高校教育教学质量和效率的制度思考
1.明晰产权主体，建立有效的内部管理制度。 高校的公立性决定了它的产权为全民所有，政府只是全民所有者的一级代理，政府通过任命高校党委书记和校长的方式进行二次委托和代理，中间还有很多不为人知的代理层次，于是委托人对代理人的监督就因为监督链条太长而无法实施。解决这一问题，可以在高校中实行产权结构的多元化改造，尤其是让有实力的大企业参与学校的投资，形成股东会、校董会、学校管理层相互制衡的法人治理结构，高校才有良好的运转基础，高校的法人性才能真正体现出来。
在高校产权明晰有效的基础上，应建立与之对应的管理制度。主要包含：人事管理制度，克服只能进、不能出的用人原则，坚持任人唯贤；教学管理制度，要形成教与学的相互评价机制；科研管理制度，科研要形成科学的量化和质量评价机制等。总之，在产权明晰的基础上，应从降低交易费用和成本的角度建立高校的内部管理制度。高校本科水平评估主要评价的是学校的内部管理制度，在目前高校产权不明晰的情况下进行评价，只能解决一些显性制度的不完善问题，而隐性制度的低效率还会继续发挥作用。如果产权明晰，那么高校的交易费用必然是相对较低的，与之相匹配的内部管理制度会趋于完善合理。
2.完善教学评估，建立有效的外部监督制度。
我国高等教育质量评估主要依靠强制性的制度变迁提供，《中华人民共和国高等教育法》第四十四条明确提出：高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。这个政策看起来是清晰的，实际上还滞留在计划经济的思维中，局部制度和操作层面上还需细化和完善。2011年，《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》指出“建立与‘管办评分离’相适应的评估工作组织体系，充分发挥第三方评估的作用，由具备条件的教育评估机构实施相关评估工作。教育评估机构要加强自身专业化和规范化建设，加强评估专家队伍建设，严格评估过程组织，制定科学的评估方式方法”。但实际上，直到目前，评估还只是高等教育界内部人士在唱独角戏，高等教育评估社会中介组织依然依附在教育行政部门名下，并不能自主开展高等教育评估活动。
必要的是设计出一种责任和利益、权利和义务相制衡的机制，在这里，国家相关机构、高校和学生个人都在监督考评的范围之内，考评人监督失效的风险和校长失职失责的风险是均衡的。这样才能提高被评院校的参与积极性、主动性。国家应该主导高等教育评估，但在评估成员的构成上要打破教育界同行占主导的局面，避免利用人情和评价权寻租的行为，把评估组专家成员同样纳入考评系统，多吸收社会各方人士参与，包括增加家长、教师、学生的话语权和投票权。这样的教学评估才能真正起到监督和促进的作用。
3.提高监督效率，减少监督成本。
“企业投入要素的所有者与监督者之间得到的利益不可能是完全一致的，那么，如何提高监督者的积极性就是一个大问题。提高监督者的积极性涉及两方面问题，即激励和约束。通常人们会以某种合约的方式规定监督者的权利和责任，并让监督者具有一定的剩余索取权和资源管理权，使这两种权利能够很好地匹配和挂钩。这样，出于对最大剩余的追求，监督者就会尽力做出让人满意的决策，保证企业高效率地运行，同时减少企业的监督成本”④。在官方进行考评的同时，也要保证教师、学生、家长、校友等利益相关者的参与机会，保证监督群体的剩余索取权和资源管理权。通过开放竞争的手段，让有效资源合理配置，让评估市场和评估过程更加透明公正。在适当的监督体系下，鼓励符合条件的社会评价中介参与到高等教育质量评估中，使评估专家筛选和引进信息更加开放，吸收社会系统乃至教师、学生参与其中，减少监督成本。
总之，高等教育教学质量的提高归根结底要靠内部保障机制的健全和完善，外部评估只能起到监督、检查的作用。面对评估，高校提高教育教学质量和效率的关键依然是练好内功。
注释：
①④顾钰民.马克思主义与西方新制度经济理论比較研究[M].上海：复旦大学出版社，2014：5，278.
②王高玲，徐佩，汤少梁.高等教育现代产权制度探析[J].南京师大学报（社会科学版），2008（5）：82-85.
③盛洪，主编.现代制度经济学（上卷）[M].北京：中国发展出版社，2009：16.
参考文献：
[1]张薇薇.高校教学评估的成本效益分析-从制度经济学的视角[J].黑龙江科技信息，2011（36）.
[2]韩晓燕，张彦通，李汉邦.基于新制度经济学的我国高等教育评估制度变迁研究[J].国家教育行政学院学报，2006（10）.
[3]刘成.高校本科评估背后的新制度经济学问题分析[J].新西部，2006（24）.
[4]李扬.高校教学评估初探[J].现代交际，2011（04）.
[5]董有志.我国高能教育质量评估的困境与出路[J].教育学术月刊，2010（01）.