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当前安全生产工作中最集中、最普遍、最突出和最致命问题仍是“严不起来、落实不下去”。“严不起来”和“落不下去”既表现为一个问题的两个方面，又表现为一个问题的“因”和“果”。“严不起来”是“落实不下去”的“因”“落实不下去”是“严不起来”的“果”。由于“严不起来”，安全生产工作各项部署、决策、目标、计划、任务、措施、责任常常悬空、放空、甚至落空；由于“严不起来”，安全生产工作中存在的不落实、难落实、假落实现象难以遏制、难以消除、难以根治；由于“严不起来”，安全生产工作只能是松一阵紧一阵、只能被动应付、只能忙于事后监督，缺乏应有的主动权。因此，必须采取有效的措施切实解决“严不起来”的问题。
一、“严不起来”的主要表现
1、把关审批“严不起来”。一是有关法律、法规设定的涉及安全生产的审查批准的事项通常集中在关系公共安全、危险性程度较高的行业、领域，有些审查批准权限只集中在省、市（地）两级，这是提高生产经营单位安全生产门槛，从源头上把关、消除隐患的重要手段。但有些地方却将安全生产事项审查批准简单地等同于一般的行政性审批，认为安全生产事项审查批准太严，会影响地方经济发展，要将审批权限下给县（市、区）一级。二是有些领导要求负责审查批准的部门适当放低审查批准的门槛、标准或减掉某些程序，极个别领导甚至要求让一些不具备安全生产条件的生产经营单位通过审查批准等等。三是一些应纳入审查批准范围的生产经营单位没有经过批准并纳入有关部门正常的监管范围，特别是在乡、村两级或城乡结合部，一些无证的生产经营单位长期游离于监管之外，成为事故多发、易发的群体。四是负责安全生产事项审查批准的部门中的极个别人与一些不法业主搞钱权交易，没有严格依照有关法律、法规和国家标准或行业标准规定的条件和程序进行审查、批准，放松要求、降低标准，为一些不符合安全生产基本条件要求的单位“开绿灯”、“行方便”。
2、日常管理“严不起来”。生产经营单位是安全生产工作最重要、最直接、最基础的责任主体，而当前一些生产经营单位安全生产管理“严不起来”的问题非常突出：一是没有严格落实有关法律法规规定的安全生产保障制度，安全生产投入不足，安全设施、设备落后、老化，生产经营作业场所条件、环境恶化，不具备起码的安全生产条件。二是没有建立安全生产管理机构或配备安全生产管理人员，缺乏应有安全生产规章制度，甚至没有起码的安全操作规程，设备管理、工艺管理、劳动管理松懈，安全生产日常检查不到位、不严格、存在死角、漏洞、空白，违法指挥、违章作业、违反劳动纪律现象严重。三是没有严格对新招收的从业人员进行必要的培训，极个别单位特种作业人员没有经过专门的培训、无证上岗的问题较为突出，从业人员缺乏与本行业、本岗位工作相应的起码的安全生产知识和技能。四是主要负责人不严格履行安全生产法定职责，对本单位安全生产工作不认真抓好，对存在的事故隐患不严格按要求整改到位，拖一天算一天，过一天算一天，最终导致事故甚至是重、特大生产安全事故的发生。
3、监督检查“严不起来”。一是受经济发展水平和安全生产工作条件制约，一些地方政府及其有关部门在进行安全生产监督检查时，往往很难严格对照有关法律法规的规定逐条进行。二是政府及有关部门对生产经营单位的监督检查过于集中在作业场所现场，而至于生产经营单位是否落实安全生产保障制度，是否建立并完善应急救援预案，是否对从业人员进行必要的培训，主要负责人是否履行法定的安全生产职责等等最应检查的内容则往往很少过问，很难对生产经营单位及其主要负责人产生应有的触动，很难通过监督检查促进其严格依法抓好安全生产。三是上一级政府对下一级政府、上一级部门对下一级部门、综合监管部门对专项监管部门就安全生产职责履行情况及安全生产工作开展情况的监督检查少，难度大，难以有效地推动各级各部门齐抓共管搞好安全生产工作，有开展监督检查的有时则碍于情面也“严不起来”，不能、不敢直言存在的问题，使一些被监督检查的政府、部门不能认真地对待自己在安全生产工作中存在的问题，并采取有效措施加以解决。
4、行政执法“严不起来”。一是有的执法部门对一些生产经营单位存在的安全生产违法行为和重大事故隐患只是发出整改指令书，但对于不按规定期限整改事故隐患的生产经营单位没有及时采取相应的处罚措施，致使一些生产经营单位隐患长期得不到整改，如吉林中百商厦今年2月15日发生特大火灾之前，有关部门已下达了7次隐患整改通知书，但该商厦没有认真抓好隐患整改，最终酿成惨剧。二是有些负有安全生产监督管理职责的部门对一些严重的安全生产违法行为处罚力度不够，使得一些生产经营单位安全生产违法行为可能得到的“收益”仍大于其“成本”（即违法行为可能被处罚所要付出的代价），导致违法行为屡屡发生、屡禁不止。三是一些干扰因素影响严格执法，主要有两种情况。一种是一些地方的执法部门在对一些单位的安全生产违法行为进行处罚时，这些单位的负责人千方百计动用各种关系，甚至通过个别的领导打招呼，要求免予处罚或降低处罚额度，让执法部门左右为难；另一种情况是极个别的生产经营单位尤其是一些无证小企业业主的暴力抗法行为，导致了敢于严格执法的执法人员人身安全难以得到保障，严重影响了正常执法的开展。
5、责任追究“严不起来”。一是一些地方对生产安全责任事故的行政责任追究制度执行不严格。有的地方领导认为生产安全责任事故对有关责任人追究行政责任不合理，因为地方政府、有关部门领导的重点、中心工作很多，安全生产只是其中一项内容，对事故责任人的处理主要应是对事故直接责任人的处理，处理政府及有关部门的相关负责人很“冤”。因此，一些地方在对事故生产安全责任事故的行政责任追究上还存在失之于软或失之于宽的现象，一些在生产安全事故中负有不可推卸责任的政府、部门有关负责人得不到应有的处理。二是个别地方对生产安全事故直接责任人的责任追究存在不到位的问题，特别是一些一般死亡事故或个别重大事故的直接责任人，事故调查组虽然在调查报告中建议有关部门依法追究其刑事责任，由于多方面的原因，极个别事故的直接责任人并没有被追究其应负的刑事责任，造成了极坏的影响。三是目前对重特大生产安全责任事故的调查处理，通常由有关地方政府或由政府指定安全生产监督管理部门会有关部门组成调查组开展调查，在提出对有关责任人的政责任追究建议意见时，有些部门的同志常常会在"部门保护"意识的作用下，千方百计要求不处理、少处理或从轻处理本系统的有关责任人，因此，要真正严肃追究有关人员的责任还有相当的难度。
二、“严不起来”的根源分析
1、思想认识不到位。有些地方的领导特别是主要领导对安全生产工作的极端重要性认识不到位，这是“严不起来”最深层次的思想根源。一是对立、颠倒了生产与安全、效益与安全、发展与安全的关系，认为安全生产工作抓得太紧、太严会影响经济增长速度，会破坏招商引资的环境，存在重生产轻安全、保效益弃安全、经济增长第一安全生产第二的现象。因而在实际工作中往往将安全生产工作作为一个必须服从于GDP增长需要、服从招商引资需要的“第二位”和从属性工作。二是对安全生产工作假重视，有些地方领导对安全生产工作的重视只停留在口头、停留在会议上，认为自己逢会必讲安全生产，就是重视安全生产，抓好安全工作热衷于搞形式、图虚名，没有实际可行的具体目标和措施。三是侥幸心理和迷信心理严重，认为安全生产工作抓得紧不紧、严不严不是主要和关键的，关键是要有运气、要靠运气，因而对党中央、国务院和省级党委、政府关于安全生产工作的一系列部署、决策，不是结合实际，提出可行的措施，认真加以落实，而是采取应付的态度开一场会作个讲话，发份文件就算贯彻落实。四是在不少地方将安全生产工作看作是“烫手的山芋”，谁都怕沾、谁都怕管，最为突出的是县乡两级政府分管安全生产工作的绝大多数是新提拔的、挂职的、排位最后的领导，不少问题难以协调解决，这实际上将安全生产工作“边缘化”、“末位化”。
2、管理体制不适应。安全生产监督管理体制不适应安全生产监督管理工作要求的问题已越来越突出，这是客观上造成“严不起来”的体制根源。一是管理模式的不适应。由于安全生产监督管理部门、质量与技术监督部门、劳动与社会保障部门、卫生部门等都依据相应的法律法规分块负责应属于整个综合监管范畴的某一方面的监管工作，工作之中的矛盾、摩擦现象时有发生，造成了一种政出多门、各自为战的状况，大大地降低了安全生产综合监管工作的统一性、有效性和严肃性。二是职能定位划分不适应。按照现有的定位，各级安全生产监督管理机构除了承担全社会安全生产的综合监管职能外，还承担了危险化学品、矿山和部分没有主管部门的行业企业安全生产的直接监管工作，这种集“裁判员”、“运动员”职能于一体的职能配置，使安全生产监督管理部门很难处于一种超脱、中立和公正的地位，强化综合监督管理。三是安全生产综合监督管理机构规格、地位与其承担的工作任务和工作责任极不相适应。目前国家安全生产监督管理局是副部级单位，但承担大量牵头工作，要协调、指导甚至监督检查众多正部级的单位，以这种“格低、权小、责大”的尴尬地位开展工作，其难度之大可想而知。而在一些地方出现的要安全生产监督管理以小权负大责、以有限职权负无限责任的“小马套大车”的苗头也非常值得注意。因为给予工作任务和工作责任却没有给予相应职权，这本身就不符合权责对等这一权力配置原则的基本原理和基本要求的。因此从某种程度说，以现有的安全生产监管体制，安全生产工作真是想“严”也“严不起来”。
3、监管体系不完善。安全生产监管体系不完善、监管机构设置逐级衰减导致一些地方安全生产工作的开展缺乏基本的承担主体和依托力量，这是“严不起来”的组织根源。一是安全生产综合监管机构未形成网络化。安全生产综合监管机构是政府加强安全生产工作的执行主体，应是一个必设的机构，但现实的情况却是，目前全国还有约四分之一的地（市）、三分之一的县（市、区）没有设立安全生产监督管理机构的。通常，出过大事故或事故多发的地方，领导就重视些，机构设置到位、规格高、人员多、装备好、经费足，而没有发生过大事故或发生事故少的地方，领导就没那么重视，机构设置迟迟不到位，有设立机构的也是规格低、人员少、装备差、经费缺。这种“事故出机构”的状况给全社会产生了一种错觉，即安全生产监督管理机构可有可无、可大可小、级别可高可低、无足轻重。二是安全生产监督管理机构设置五花八门，规格高低不一，隶属关系复杂多样，这一状况使得全社会很难认同其应有的权威性，实际情况也是如此，目前各级安监机构权威性不足、开展工作难的问题非常突出。三是全国安监机构设置呈上大下小、逐级衰弱的状况。市、县这两级的安全生产机构非常薄弱，市一级的安监机构只有10个人左右，县一级的安监机构只有3--5人，有些甚至只有1--2个人。人手少、设备差、经费缺已使一些安监机构连正常的工作都难以运转，而在安全生产任务最重、事故多发的乡镇一级，则没有专门的监管工作机构。
4、责任机制不健全。安全生产责任的承担主体、传导及约束机制不健全，是“严不起来”的机制根源。一是安全生产责任主体出现职能及责任的错位，导致该严的“严不起来”。安全生产工作主要有三个层次的责任主体，即生产经营单位是安全生产的直接责任主体，负有安全生产监管职责的部门，是依法承担安全生产监管责任的主体，各级政府及有关领导，是安全生产工作的领导责任主体，三者不可混淆，不可相互代替。在安全生产行政责任追究制度日益健全的情况下，有些地方出现政府及监管部门热、生产经营单位冷的现象非常值得反思。由于过于强调政府领导及监管部门的安全生产责任，而忽视了对生产经营单位应承担的责任，结果各级政府、监管部门花费大量的时间、精力去抓本应由企业自己承担的安全生产日常检查等工作，而生产经营单位这一最该“严”的主体却“严不起来”，政府、监管部门则因为“种了别人的田，荒了自己的地”、自己应该履行好的职责也难以很好地履行到位，该严的方面也没有“严”起来。二是责任传导不顺畅。有些地方各层次责任主体对自己在安全生产工作上应履行的职责和应承担的责任不尽明确，工作只能等上级、靠领导推动，党中央、国务院关于安全生产工作的一系列部署、决策及重要举措等难以快速、准确地传达、贯彻、落实到位，与此相关的工作责任也难以及时完整地落到相关责任主体上，有令不行、有禁不止、中间梗阻、政令不畅的问题时有发生。三是责任约束未完全硬化，目前对生产安全责任事故有关责任人的责任追究尤其是行政责任追究有关法律法规规定比较明确，但对于没有及时认真贯彻上级安全生产工作部署、没有认真抓好工作落实、没有及时抓好隐患整改但又没有发生事故的单位和有关人员，负有安全生产监管职责的部门却没有有效的约束措施。
5、政绩评价不全面。安全生产工作情况没有纳入各级领导的政绩评价内容，导致一些领导干部对政绩观的认识不全面，这是“严不起来”的重要根源之一。有些领导认为安全生产虽然是一个地方经济发展和社会稳定的基础与前提，但它不是政绩表上的“加分”项目和“硬”项目，安全生产工作抓得再好、再紧、再严，也很难给自己的政绩“加分”，很难形成政绩的“亮点”，而GDP、招商引资、固定资产投资等“硬”指标不仅是发展的内容和发展的标志，更是显示自己能力水平、魄力、业绩的重要内容和重要标志，抓GDP、招商引资增长等可能得到的政绩“预期收益”远远要大于抓安全生产工作的“预期收益”。在这种政绩观的驱动之下，安全生产工作只能让路，只能靠边，只能排后。因此，如不尽快研究制定对各级领导干部安全生产工作履职情况的评价标准，并尽快将安全生产工作情况纳入各级领导干部的政绩考核范围，要从根本上消除“严不起来”将非常困难。
三、解决“严不起来”的对策建议
1、强化各级党委、政府对安全生产工作的领导。一是将安全生产工作纳入各级党委、政府的工作全局。在新的历史条件下，安全生产工作在全局中地位更加重要、更加突出，搞好安全生产工作，是自觉实践“三个代表”重要思想的具体体现，是全面建设小康社会、统筹经济社会全面发展的重要内容，是实施可持续发展战略的重要组成部分，是政府履行社会管理和市场监管职能的基本任务。安全生产工作关系到大局、全局，关系到政府的形象，也关系到党的形象、威信与执政能力，抓好安全生产工作，既是各级政府一次责无旁贷的重要工作，也应是各级地方党委全局工作中的一项重要内容。二是切实强化地方政府一把手对安全生产工作的领导和在安全生产工作上的责任，地（市）、县（市、区）级的政府安全生产委员会主任应逐步由政府一把手担任，成员也相应由同级政府有关部门的一把手担任，切实将政府及其有关部门行政一把手的安全生产责任落到实处。三是提高各级地方政府分管安全生产工作领导的权威性。尤其是地市、县（市、区）级政府分管安全生产工作的领导，应逐步进入同级党委常委，并担任政府安委会的常务副主任，既体现出党对安全生产工作的重视，也有利于切实加大安全生产工作的领导力度。
2、强化安全生产监管体制及监管体系建设。一是要按照“经济管理职能和执法监督职能分开，安全生产管理与监督监察”分开的思路，逐步解决目前安全生产监督部门集“运动员”、“裁判员”职能于一体的问题，安全生产监督管理部门要减少其所承担的安全生产直接管理的职责和直接审查批准的事项，超脱、集中地抓好安全生产的监督监察，抓好对有关各级地方政府、有关部门、生产经营单位贯彻党和国家安全生产方针、政策、法律法规规章方面情况的监督检查。二是提高安全生产监督管理机构的权威性，统一规范各级安监机构的设置。应尽快将国家安全生产监督管理局升为正部级，减少其由于级别偏低所带来的工作难度，同时提出对全国各省、市、县安监机构设置的指导意见，重点要加强市、县（两）级安监机构的建设，并探索在乡镇建立安全生产监督管理站或所，作为县（市、区）级安全生产监管机构的派出机构，使安全生产监管职能延伸到乡镇一级。三是为消除安全生产监督管理过程中的“地方保护主义”影响，应逐步对省级以下的安全生产监督管理机构实行地方政府和上一级安监机构双重管理的模式，即地、市、县（市、区）级安全生产监督管理机构领导班子及其成员任免、调整等重大事项应征求上级安全生产监管部门同意。
3、强化安全生产责任落实与责任追究。一是要研究拟定安全生产责任书的规范格式，将各级政府、有关部门、生产经营单位等不同层次责任主体在安全生产工作中的责任范围、责任内容、责任事项及责任要求具体化、明确化。如对各级政府及有关部门来说，重点要严格按照“谁主管谁负责”和“管生产（经营）必须管安全”的要求，逐级建立安全生产责任制，明确各位领导在安全生产工作上的分工及其责任。对于生产经营单位来说，重点是要依法落实安全生产各项保障制度，履行主要负责人安全生产法定职责，从制度、投入、管理、机构、措施等方面确保具备安全生产基本条件，依法实现安全生产经营。二是要按照定性要求与定量考评相结合的思路，制定安全生产责任制落实情况的考核评价指标体系及其标准，严格对各级政府、有关部门落实安全生产责任制情况的考评与监督检查，逐步实现考评及监督检查定量化，克服定性化、主观化、模糊化。三是根据有关法律法规规定，研究并制定安全生产各有关责任主体因工作不落实或落实不到位，而酿成重、特大生产安全生产责任事故应负的责任类型、责任档次、处理形式等的可操作性制度或规定，并加快研究出台重、特大生产安全事故责任引咎辞职制度，推进责任追究制度化、规范化、程序化及公开化。四是对于贯彻执行安全生产工作方针、政策不力、没有认真履地安全生产法定职责，工作不到位、不落实，但没有发生事故的有关单位及有关负责人，要给予通报、问责、效能告诫或必要党、政纪处分。
4、强化安全生产行政执法及执法监督。一是要加快安全生产综合监管执法队伍建设，可参照已设立专业执法队的有关部门的做法，在省（自治区、直辖市）、地（市）、县（市、区）级分别设立安全生产综合监管执法总队、支队和大队，经依法委托后成为安全生产综合监管的执法队伍，切实解决目前整个安全生产监督管理系统行政执法力量不足、行政执法活动不到位的问题。二是强化安全生产行政执法，加大对安全生产违法行为的查处及经济处罚力度。重点是依法对生产经营单位贯彻执行有关安全生产法规法律情况、落实安全生产各项保障措施情况、安全生产责任制执行情况及隐患整改情况等进行监督检查，对于不具备安全生产基本条件、不落实安全生产保障措施、无证生产经营、生产经营单位主要负责人不履行安全生产法定职责、安全生产投入不足、重大事故隐患不及时整改等严重的安全生产违法行为，要依法加大经济处罚力度，使生产经营单位及其负责人为其安全生产违法行为必须付出的“成本”大于或等于其可能得到的“收益”。三是建立严格的安全生产行政执法监督制度和行政执法错误责任追究制度，对各级负有安全生产监督管理职责的部门安全生产方面的行政执法活动进行必要的监督与检查，确保与安全生产有关的执法活动及其执法人员的行为做到严格、公正、规范、文明。
5、强化安全生产工作在领导干部政绩评价中的份量。一是要按照树立和落实科学发展观的要求，树立正确的政绩观，从讲政治、全面、发展、实践和群众的观点来分析、考核及判断各级领导干部的政绩，将《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》中关于“把安全生产作为干部政绩考核的重要内容”的规定落实到位，抓紧研究建立对各级各部门领导在安全生产方面的业绩评价指标、评价标准及评价方法，并有机地纳入各级领导干部的政绩评价指标体系，使安全生产工作在领导干部的政绩评价体系中占有相应的份量，以此引导和推动各级各部门领导真正重视并严格抓好安全生产工作。二是研究并出台各级政府主要领导安全生产工作履职情况报告制度，由各级地方政府主要领导定期或不定期向同级人大常委会或上一级人民政府报告安全生产履职情况。三是进一步强化安全生产控制指标体系的作用，从今年起国务院安委会向各省（自治区、直辖市）下达的年度安全生产控制指标，这将对各级地方政府进一步加强安全生产工作发挥极为重要的促进作用，建议今后在条件成熟时以国务院名义向各省（自治区、直辖市）政府下达，并对控制指标完成情况进行定期通报，真正使安全生产工作能严格做到一级抓一级，一级对一级认真负责。
一、“严不起来”的主要表现
1、把关审批“严不起来”。一是有关法律、法规设定的涉及安全生产的审查批准的事项通常集中在关系公共安全、危险性程度较高的行业、领域，有些审查批准权限只集中在省、市（地）两级，这是提高生产经营单位安全生产门槛，从源头上把关、消除隐患的重要手段。但有些地方却将安全生产事项审查批准简单地等同于一般的行政性审批，认为安全生产事项审查批准太严，会影响地方经济发展，要将审批权限下给县（市、区）一级。二是有些领导要求负责审查批准的部门适当放低审查批准的门槛、标准或减掉某些程序，极个别领导甚至要求让一些不具备安全生产条件的生产经营单位通过审查批准等等。三是一些应纳入审查批准范围的生产经营单位没有经过批准并纳入有关部门正常的监管范围，特别是在乡、村两级或城乡结合部，一些无证的生产经营单位长期游离于监管之外，成为事故多发、易发的群体。四是负责安全生产事项审查批准的部门中的极个别人与一些不法业主搞钱权交易，没有严格依照有关法律、法规和国家标准或行业标准规定的条件和程序进行审查、批准，放松要求、降低标准，为一些不符合安全生产基本条件要求的单位“开绿灯”、“行方便”。
2、日常管理“严不起来”。生产经营单位是安全生产工作最重要、最直接、最基础的责任主体，而当前一些生产经营单位安全生产管理“严不起来”的问题非常突出：一是没有严格落实有关法律法规规定的安全生产保障制度，安全生产投入不足，安全设施、设备落后、老化，生产经营作业场所条件、环境恶化，不具备起码的安全生产条件。二是没有建立安全生产管理机构或配备安全生产管理人员，缺乏应有安全生产规章制度，甚至没有起码的安全操作规程，设备管理、工艺管理、劳动管理松懈，安全生产日常检查不到位、不严格、存在死角、漏洞、空白，违法指挥、违章作业、违反劳动纪律现象严重。三是没有严格对新招收的从业人员进行必要的培训，极个别单位特种作业人员没有经过专门的培训、无证上岗的问题较为突出，从业人员缺乏与本行业、本岗位工作相应的起码的安全生产知识和技能。四是主要负责人不严格履行安全生产法定职责，对本单位安全生产工作不认真抓好，对存在的事故隐患不严格按要求整改到位，拖一天算一天，过一天算一天，最终导致事故甚至是重、特大生产安全事故的发生。
3、监督检查“严不起来”。一是受经济发展水平和安全生产工作条件制约，一些地方政府及其有关部门在进行安全生产监督检查时，往往很难严格对照有关法律法规的规定逐条进行。二是政府及有关部门对生产经营单位的监督检查过于集中在作业场所现场，而至于生产经营单位是否落实安全生产保障制度，是否建立并完善应急救援预案，是否对从业人员进行必要的培训，主要负责人是否履行法定的安全生产职责等等最应检查的内容则往往很少过问，很难对生产经营单位及其主要负责人产生应有的触动，很难通过监督检查促进其严格依法抓好安全生产。三是上一级政府对下一级政府、上一级部门对下一级部门、综合监管部门对专项监管部门就安全生产职责履行情况及安全生产工作开展情况的监督检查少，难度大，难以有效地推动各级各部门齐抓共管搞好安全生产工作，有开展监督检查的有时则碍于情面也“严不起来”，不能、不敢直言存在的问题，使一些被监督检查的政府、部门不能认真地对待自己在安全生产工作中存在的问题，并采取有效措施加以解决。
4、行政执法“严不起来”。一是有的执法部门对一些生产经营单位存在的安全生产违法行为和重大事故隐患只是发出整改指令书，但对于不按规定期限整改事故隐患的生产经营单位没有及时采取相应的处罚措施，致使一些生产经营单位隐患长期得不到整改，如吉林中百商厦今年2月15日发生特大火灾之前，有关部门已下达了7次隐患整改通知书，但该商厦没有认真抓好隐患整改，最终酿成惨剧。二是有些负有安全生产监督管理职责的部门对一些严重的安全生产违法行为处罚力度不够，使得一些生产经营单位安全生产违法行为可能得到的“收益”仍大于其“成本”（即违法行为可能被处罚所要付出的代价），导致违法行为屡屡发生、屡禁不止。三是一些干扰因素影响严格执法，主要有两种情况。一种是一些地方的执法部门在对一些单位的安全生产违法行为进行处罚时，这些单位的负责人千方百计动用各种关系，甚至通过个别的领导打招呼，要求免予处罚或降低处罚额度，让执法部门左右为难；另一种情况是极个别的生产经营单位尤其是一些无证小企业业主的暴力抗法行为，导致了敢于严格执法的执法人员人身安全难以得到保障，严重影响了正常执法的开展。
5、责任追究“严不起来”。一是一些地方对生产安全责任事故的行政责任追究制度执行不严格。有的地方领导认为生产安全责任事故对有关责任人追究行政责任不合理，因为地方政府、有关部门领导的重点、中心工作很多，安全生产只是其中一项内容，对事故责任人的处理主要应是对事故直接责任人的处理，处理政府及有关部门的相关负责人很“冤”。因此，一些地方在对事故生产安全责任事故的行政责任追究上还存在失之于软或失之于宽的现象，一些在生产安全事故中负有不可推卸责任的政府、部门有关负责人得不到应有的处理。二是个别地方对生产安全事故直接责任人的责任追究存在不到位的问题，特别是一些一般死亡事故或个别重大事故的直接责任人，事故调查组虽然在调查报告中建议有关部门依法追究其刑事责任，由于多方面的原因，极个别事故的直接责任人并没有被追究其应负的刑事责任，造成了极坏的影响。三是目前对重特大生产安全责任事故的调查处理，通常由有关地方政府或由政府指定安全生产监督管理部门会有关部门组成调查组开展调查，在提出对有关责任人的政责任追究建议意见时，有些部门的同志常常会在"部门保护"意识的作用下，千方百计要求不处理、少处理或从轻处理本系统的有关责任人，因此，要真正严肃追究有关人员的责任还有相当的难度。
二、“严不起来”的根源分析
1、思想认识不到位。有些地方的领导特别是主要领导对安全生产工作的极端重要性认识不到位，这是“严不起来”最深层次的思想根源。一是对立、颠倒了生产与安全、效益与安全、发展与安全的关系，认为安全生产工作抓得太紧、太严会影响经济增长速度，会破坏招商引资的环境，存在重生产轻安全、保效益弃安全、经济增长第一安全生产第二的现象。因而在实际工作中往往将安全生产工作作为一个必须服从于GDP增长需要、服从招商引资需要的“第二位”和从属性工作。二是对安全生产工作假重视，有些地方领导对安全生产工作的重视只停留在口头、停留在会议上，认为自己逢会必讲安全生产，就是重视安全生产，抓好安全工作热衷于搞形式、图虚名，没有实际可行的具体目标和措施。三是侥幸心理和迷信心理严重，认为安全生产工作抓得紧不紧、严不严不是主要和关键的，关键是要有运气、要靠运气，因而对党中央、国务院和省级党委、政府关于安全生产工作的一系列部署、决策，不是结合实际，提出可行的措施，认真加以落实，而是采取应付的态度开一场会作个讲话，发份文件就算贯彻落实。四是在不少地方将安全生产工作看作是“烫手的山芋”，谁都怕沾、谁都怕管，最为突出的是县乡两级政府分管安全生产工作的绝大多数是新提拔的、挂职的、排位最后的领导，不少问题难以协调解决，这实际上将安全生产工作“边缘化”、“末位化”。
2、管理体制不适应。安全生产监督管理体制不适应安全生产监督管理工作要求的问题已越来越突出，这是客观上造成“严不起来”的体制根源。一是管理模式的不适应。由于安全生产监督管理部门、质量与技术监督部门、劳动与社会保障部门、卫生部门等都依据相应的法律法规分块负责应属于整个综合监管范畴的某一方面的监管工作，工作之中的矛盾、摩擦现象时有发生，造成了一种政出多门、各自为战的状况，大大地降低了安全生产综合监管工作的统一性、有效性和严肃性。二是职能定位划分不适应。按照现有的定位，各级安全生产监督管理机构除了承担全社会安全生产的综合监管职能外，还承担了危险化学品、矿山和部分没有主管部门的行业企业安全生产的直接监管工作，这种集“裁判员”、“运动员”职能于一体的职能配置，使安全生产监督管理部门很难处于一种超脱、中立和公正的地位，强化综合监督管理。三是安全生产综合监督管理机构规格、地位与其承担的工作任务和工作责任极不相适应。目前国家安全生产监督管理局是副部级单位，但承担大量牵头工作，要协调、指导甚至监督检查众多正部级的单位，以这种“格低、权小、责大”的尴尬地位开展工作，其难度之大可想而知。而在一些地方出现的要安全生产监督管理以小权负大责、以有限职权负无限责任的“小马套大车”的苗头也非常值得注意。因为给予工作任务和工作责任却没有给予相应职权，这本身就不符合权责对等这一权力配置原则的基本原理和基本要求的。因此从某种程度说，以现有的安全生产监管体制，安全生产工作真是想“严”也“严不起来”。
3、监管体系不完善。安全生产监管体系不完善、监管机构设置逐级衰减导致一些地方安全生产工作的开展缺乏基本的承担主体和依托力量，这是“严不起来”的组织根源。一是安全生产综合监管机构未形成网络化。安全生产综合监管机构是政府加强安全生产工作的执行主体，应是一个必设的机构，但现实的情况却是，目前全国还有约四分之一的地（市）、三分之一的县（市、区）没有设立安全生产监督管理机构的。通常，出过大事故或事故多发的地方，领导就重视些，机构设置到位、规格高、人员多、装备好、经费足，而没有发生过大事故或发生事故少的地方，领导就没那么重视，机构设置迟迟不到位，有设立机构的也是规格低、人员少、装备差、经费缺。这种“事故出机构”的状况给全社会产生了一种错觉，即安全生产监督管理机构可有可无、可大可小、级别可高可低、无足轻重。二是安全生产监督管理机构设置五花八门，规格高低不一，隶属关系复杂多样，这一状况使得全社会很难认同其应有的权威性，实际情况也是如此，目前各级安监机构权威性不足、开展工作难的问题非常突出。三是全国安监机构设置呈上大下小、逐级衰弱的状况。市、县这两级的安全生产机构非常薄弱，市一级的安监机构只有10个人左右，县一级的安监机构只有3--5人，有些甚至只有1--2个人。人手少、设备差、经费缺已使一些安监机构连正常的工作都难以运转，而在安全生产任务最重、事故多发的乡镇一级，则没有专门的监管工作机构。
4、责任机制不健全。安全生产责任的承担主体、传导及约束机制不健全，是“严不起来”的机制根源。一是安全生产责任主体出现职能及责任的错位，导致该严的“严不起来”。安全生产工作主要有三个层次的责任主体，即生产经营单位是安全生产的直接责任主体，负有安全生产监管职责的部门，是依法承担安全生产监管责任的主体，各级政府及有关领导，是安全生产工作的领导责任主体，三者不可混淆，不可相互代替。在安全生产行政责任追究制度日益健全的情况下，有些地方出现政府及监管部门热、生产经营单位冷的现象非常值得反思。由于过于强调政府领导及监管部门的安全生产责任，而忽视了对生产经营单位应承担的责任，结果各级政府、监管部门花费大量的时间、精力去抓本应由企业自己承担的安全生产日常检查等工作，而生产经营单位这一最该“严”的主体却“严不起来”，政府、监管部门则因为“种了别人的田，荒了自己的地”、自己应该履行好的职责也难以很好地履行到位，该严的方面也没有“严”起来。二是责任传导不顺畅。有些地方各层次责任主体对自己在安全生产工作上应履行的职责和应承担的责任不尽明确，工作只能等上级、靠领导推动，党中央、国务院关于安全生产工作的一系列部署、决策及重要举措等难以快速、准确地传达、贯彻、落实到位，与此相关的工作责任也难以及时完整地落到相关责任主体上，有令不行、有禁不止、中间梗阻、政令不畅的问题时有发生。三是责任约束未完全硬化，目前对生产安全责任事故有关责任人的责任追究尤其是行政责任追究有关法律法规规定比较明确，但对于没有及时认真贯彻上级安全生产工作部署、没有认真抓好工作落实、没有及时抓好隐患整改但又没有发生事故的单位和有关人员，负有安全生产监管职责的部门却没有有效的约束措施。
5、政绩评价不全面。安全生产工作情况没有纳入各级领导的政绩评价内容，导致一些领导干部对政绩观的认识不全面，这是“严不起来”的重要根源之一。有些领导认为安全生产虽然是一个地方经济发展和社会稳定的基础与前提，但它不是政绩表上的“加分”项目和“硬”项目，安全生产工作抓得再好、再紧、再严，也很难给自己的政绩“加分”，很难形成政绩的“亮点”，而GDP、招商引资、固定资产投资等“硬”指标不仅是发展的内容和发展的标志，更是显示自己能力水平、魄力、业绩的重要内容和重要标志，抓GDP、招商引资增长等可能得到的政绩“预期收益”远远要大于抓安全生产工作的“预期收益”。在这种政绩观的驱动之下，安全生产工作只能让路，只能靠边，只能排后。因此，如不尽快研究制定对各级领导干部安全生产工作履职情况的评价标准，并尽快将安全生产工作情况纳入各级领导干部的政绩考核范围，要从根本上消除“严不起来”将非常困难。
三、解决“严不起来”的对策建议
1、强化各级党委、政府对安全生产工作的领导。一是将安全生产工作纳入各级党委、政府的工作全局。在新的历史条件下，安全生产工作在全局中地位更加重要、更加突出，搞好安全生产工作，是自觉实践“三个代表”重要思想的具体体现，是全面建设小康社会、统筹经济社会全面发展的重要内容，是实施可持续发展战略的重要组成部分，是政府履行社会管理和市场监管职能的基本任务。安全生产工作关系到大局、全局，关系到政府的形象，也关系到党的形象、威信与执政能力，抓好安全生产工作，既是各级政府一次责无旁贷的重要工作，也应是各级地方党委全局工作中的一项重要内容。二是切实强化地方政府一把手对安全生产工作的领导和在安全生产工作上的责任，地（市）、县（市、区）级的政府安全生产委员会主任应逐步由政府一把手担任，成员也相应由同级政府有关部门的一把手担任，切实将政府及其有关部门行政一把手的安全生产责任落到实处。三是提高各级地方政府分管安全生产工作领导的权威性。尤其是地市、县（市、区）级政府分管安全生产工作的领导，应逐步进入同级党委常委，并担任政府安委会的常务副主任，既体现出党对安全生产工作的重视，也有利于切实加大安全生产工作的领导力度。
2、强化安全生产监管体制及监管体系建设。一是要按照“经济管理职能和执法监督职能分开，安全生产管理与监督监察”分开的思路，逐步解决目前安全生产监督部门集“运动员”、“裁判员”职能于一体的问题，安全生产监督管理部门要减少其所承担的安全生产直接管理的职责和直接审查批准的事项，超脱、集中地抓好安全生产的监督监察，抓好对有关各级地方政府、有关部门、生产经营单位贯彻党和国家安全生产方针、政策、法律法规规章方面情况的监督检查。二是提高安全生产监督管理机构的权威性，统一规范各级安监机构的设置。应尽快将国家安全生产监督管理局升为正部级，减少其由于级别偏低所带来的工作难度，同时提出对全国各省、市、县安监机构设置的指导意见，重点要加强市、县（两）级安监机构的建设，并探索在乡镇建立安全生产监督管理站或所，作为县（市、区）级安全生产监管机构的派出机构，使安全生产监管职能延伸到乡镇一级。三是为消除安全生产监督管理过程中的“地方保护主义”影响，应逐步对省级以下的安全生产监督管理机构实行地方政府和上一级安监机构双重管理的模式，即地、市、县（市、区）级安全生产监督管理机构领导班子及其成员任免、调整等重大事项应征求上级安全生产监管部门同意。
3、强化安全生产责任落实与责任追究。一是要研究拟定安全生产责任书的规范格式，将各级政府、有关部门、生产经营单位等不同层次责任主体在安全生产工作中的责任范围、责任内容、责任事项及责任要求具体化、明确化。如对各级政府及有关部门来说，重点要严格按照“谁主管谁负责”和“管生产（经营）必须管安全”的要求，逐级建立安全生产责任制，明确各位领导在安全生产工作上的分工及其责任。对于生产经营单位来说，重点是要依法落实安全生产各项保障制度，履行主要负责人安全生产法定职责，从制度、投入、管理、机构、措施等方面确保具备安全生产基本条件，依法实现安全生产经营。二是要按照定性要求与定量考评相结合的思路，制定安全生产责任制落实情况的考核评价指标体系及其标准，严格对各级政府、有关部门落实安全生产责任制情况的考评与监督检查，逐步实现考评及监督检查定量化，克服定性化、主观化、模糊化。三是根据有关法律法规规定，研究并制定安全生产各有关责任主体因工作不落实或落实不到位，而酿成重、特大生产安全生产责任事故应负的责任类型、责任档次、处理形式等的可操作性制度或规定，并加快研究出台重、特大生产安全事故责任引咎辞职制度，推进责任追究制度化、规范化、程序化及公开化。四是对于贯彻执行安全生产工作方针、政策不力、没有认真履地安全生产法定职责，工作不到位、不落实，但没有发生事故的有关单位及有关负责人，要给予通报、问责、效能告诫或必要党、政纪处分。
4、强化安全生产行政执法及执法监督。一是要加快安全生产综合监管执法队伍建设，可参照已设立专业执法队的有关部门的做法，在省（自治区、直辖市）、地（市）、县（市、区）级分别设立安全生产综合监管执法总队、支队和大队，经依法委托后成为安全生产综合监管的执法队伍，切实解决目前整个安全生产监督管理系统行政执法力量不足、行政执法活动不到位的问题。二是强化安全生产行政执法，加大对安全生产违法行为的查处及经济处罚力度。重点是依法对生产经营单位贯彻执行有关安全生产法规法律情况、落实安全生产各项保障措施情况、安全生产责任制执行情况及隐患整改情况等进行监督检查，对于不具备安全生产基本条件、不落实安全生产保障措施、无证生产经营、生产经营单位主要负责人不履行安全生产法定职责、安全生产投入不足、重大事故隐患不及时整改等严重的安全生产违法行为，要依法加大经济处罚力度，使生产经营单位及其负责人为其安全生产违法行为必须付出的“成本”大于或等于其可能得到的“收益”。三是建立严格的安全生产行政执法监督制度和行政执法错误责任追究制度，对各级负有安全生产监督管理职责的部门安全生产方面的行政执法活动进行必要的监督与检查，确保与安全生产有关的执法活动及其执法人员的行为做到严格、公正、规范、文明。
5、强化安全生产工作在领导干部政绩评价中的份量。一是要按照树立和落实科学发展观的要求，树立正确的政绩观，从讲政治、全面、发展、实践和群众的观点来分析、考核及判断各级领导干部的政绩，将《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》中关于“把安全生产作为干部政绩考核的重要内容”的规定落实到位，抓紧研究建立对各级各部门领导在安全生产方面的业绩评价指标、评价标准及评价方法，并有机地纳入各级领导干部的政绩评价指标体系，使安全生产工作在领导干部的政绩评价体系中占有相应的份量，以此引导和推动各级各部门领导真正重视并严格抓好安全生产工作。二是研究并出台各级政府主要领导安全生产工作履职情况报告制度，由各级地方政府主要领导定期或不定期向同级人大常委会或上一级人民政府报告安全生产履职情况。三是进一步强化安全生产控制指标体系的作用，从今年起国务院安委会向各省（自治区、直辖市）下达的年度安全生产控制指标，这将对各级地方政府进一步加强安全生产工作发挥极为重要的促进作用，建议今后在条件成熟时以国务院名义向各省（自治区、直辖市）政府下达，并对控制指标完成情况进行定期通报，真正使安全生产工作能严格做到一级抓一级，一级对一级认真负责。