论文部分内容阅读
[摘 要]法规制度建设是惩防腐败体系建设的一项根本性工作，是反腐倡廉健康有序进行的保证。目前，我国反腐倡廉法规制度仍然比较薄弱，不能适应反腐倡廉形势的要求。文章着重分析我国反腐倡廉法规制度存在的主要问题，并提出了加强和完善我国反腐倡廉法规制度的若干对策。
[关键词]反腐倡廉；法规制度；主要问题；解决对策
党的十七大以来，党的各级纪检监察部门坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，深入推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设、党风廉政建设和反腐败斗争，取得了明显成效。在2010年1月召开的中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上，胡锦涛发表了重要讲话,明确提出要建设科学、严密、完备、管用的反腐倡廉制度体系，实现反腐倡廉的实践创新、理论创新和制度创新的有机统一，要以求真务实、开拓创新的精神，开创党风廉政建设和反腐败斗争的新局面。在此背景下，深入探讨反腐倡廉法规制度存在的问题，有针对性地加强和完善反腐倡廉法规制度建设，对于深入推进反腐倡廉建设、党风廉政建设和反腐败斗争具有重要的意义。
一、我国反腐倡廉法规制度存在的主要问题
从我国反腐倡廉法规制度建设的实践来看，我国反腐倡廉法规制度建设方面存在以下几个具有普遍问题。
1.由于腐败的产生有其深刻的政治、经济、文化和社会根源，因此，作为惩治腐败工具的法规制度也必然涉及政治、经济、文化、社会等各个方面和领域，一项科学的反腐倡廉法规制度的出台过程，必定是在认真研究和把握新形势下反腐倡廉工作的特点和规律、不断总结反腐倡廉的成功经验和借鉴国外有益做法的基础上制定出来的，这也是反腐倡廉法规制度不断创新和完善的重要规律。然而，当前我国反腐倡廉法规制度建设仍然存在对反腐败规律研究不够、重治标轻治本、重应急轻超前等问题，法规制度建设缺少前瞻意识和总体规划，表现为事后补救性的多，事前预防性的少，相当一部分廉政法律法规是“水来土掩型”和“事后堵窟窿型”，从源头上预防和治理腐败的法律、法规少，不能充分发挥从根本上预防和治理腐败现象的作用。
2.我国现行的一些反腐倡廉法规制度对党政干部的从政行为作出了很多原则性规定，但具体可操作的实施细则较少；不少制度过多地使用“禁止”、“不准”等原则性语言，缺乏对落实制度的程序性规定，执行制度的随意性和弹性大。这就导致在实现生活中仍然存在“上有政策、下有对策”和“合意的就执行，不合意的就不执行”的问题，不依制度行事的酌情处理、“视情况而定”等现象屡见不鲜。
3.反腐倡廉法规制度体系是各个单项性质和功能有机联系的总和，整个制度法规体系的各个单项之间存在必然的关联性。比如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第一条指出：“根据《中国共产党章程》和有关法律、法规，制定本条例。”第五条规定：“党委（党组）及其组织（人事）部门，按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责，负责本条例的组织实施。”第十二章对于“纪律和监督”作了详细地规定。而《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》第一条指出：“根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定，制定本办法。”第四条规定：“组织（人事）部门干部监督机构具体负责党政领导干部选拔任用工作监督检查的组织实施。”这里就有问题。一是制定的《办法》能否对《条例》的贯彻执行发挥效力？二是干部选拔任用工作由组织（人事）部门负责实施，监督检查工作也由组织（人事）部门干部监督机构组织实施，也就是说“自己监督自己”。
另外，国家反腐倡廉立法和党内反腐倡廉制度建设还有待协调和配合。例如,《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》之间如何更好地相互协调和配合,形成整体合力,还缺乏相关配套措施的规定。又如,关于“两规”措施的有关规定中,如何保障“两规”人员的合法权利,纪检机关和司法机关应如何更好地协调配合等问题,还需从法规制度上进一步规定和细化。
4.目前，反腐倡廉法规制度体系虽然包括了纲要、条例、暂行规定、通知、意见、办法等各个层面，许多法规制度还处于政策规定性的层面，并没有出台相应细化的程序性细则，以致在某些方面规定得很具体、很详细，在另外一些方面却无章可循，存在制度法规建设方面的盲区。在现行一些涉及惩治腐败分子法律内容的基础上，还需要制定一部系统的、全面的、涵盖各个领域的反腐败法，界定反腐败的内容，体现公民反腐败的权利、义务和奖励、保护制度；规定对腐败分子的严厉处罚条文，例如清除出公务员队伍，永不录用，规定对包庇、怂恿腐败分子的责任追究制度，等等。此外，在立法中还应体现相应的配套制度和监督制度，如公共部门的良好管理制度、决策过程的公开透明制度、公务人员及其家属财产披露机制等。
5.为确保反腐倡廉法规制度的贯彻落实，实现对法规制度执行过程的控制，需要有相应的监督检查机制，来调动各方执行法规制度的责任感和积极性，使制度的执行沿着预定的目标进行，发挥法规制度的自身作用。目前，还没有完善的监督检查机制，对反腐倡廉法规制度执行过程的控制力低下，缺乏纠错能力，执行与不执行差别不大，执行到位和不到位差别不大，不重视法规制度的执行，使部分反腐倡廉法规制度流于形式。
二、加强和完善我国反腐倡廉法规制度建设的若干对策建议
加强和完善反腐倡廉法规制度体系建设，要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力，增强制度实效。
（一）规范从政行为，确保权力正确行使
在规范从政行为方面，不论是党内法规建设，还是国家法律建设，我们都迈出了重大步伐。但是，这些文件性的法规制度并没有从“源头上”规范住“从政行为”。从源头上规范从政行为，一个是建立内容充实、体系完备的财产申报制度，一个是建立特色的《公务员道德法》，并且把上述一系列的法规制度整合起来，做到“法不在多”在于“管用”。
（二）加强对违纪违法行为的惩处制建设，进一步健全党纪政纪处分制度
违纪违法行为惩处制度是反腐倡廉法规制度体系的重要组成部分，充实和完善违纪违法行为惩处制度，是严格依纪依法办案、严厉惩治腐败行为的必然要求。当前，应该制定《中国共产党纪律处分条例》的配套规定，促进《中国共产党纪律处分条例》的贯彻实施，使党的纪律处分的法规制度更加充实完善，特别应当加强适用党纪处分条例的解释工作。同时，要针对在土地管理、机构编制、社保基金管理、税务、统计、医疗卫生等领域存在的违纪行为，制定《行政机关公务员处分条例》的配套规定，充实完善对行政机关公务员的行政纪律规范，解决处分的法律依据问题。为了促进纪律检查机关控告申诉工作的制度化、规范化，还需要修订《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》，逐步完善办案程序，规范办案措施，切实解决当前办案工作中面临的新情况、新问题。针对国（境）外中资企业及其工作人员违纪案件的调查处理出现的新情况，要制定国（境）外中资企业及其工作人员违纪案件调查处理办法。
（三）完善反腐败的领导体制和工作机制，健全对查办案件实施组织协调的法规制度
目前的反腐倡廉工作虽然建立了纪委牵头、多部门协调合作的机制，但在不少地方都还只是个工作要求，缺乏实质性合作。从制度建设的要求看，完善反腐倡廉领导体制和工作机制主要从以下几个方面着手。一是把握党政齐抓共管这个关键。党委和政府是领导机关和权威机关，党政带头抓反腐败，才有令人信服的影响力、号召力、说服力，从而动员和凝聚起全党反腐败的强大力量。从腐败发生的重点部位看，主要在党内和政府机关内，党政必须联手,清除内部的腐败。二是突出纪委组织协调的客观要求。将纪委定位在代表党委发挥枢纽功能，抓组织协调，从全局、战略和高层次上给党委当参谋，有利于党委科学作出反腐败整体规划和决策。三是发挥部门各负其责的重要职能。部门和系统落实党委、政府反腐败决策部署，必须各负其责。一些突出腐败现象多发生在部门和系统，刹风整纪，管好队伍，部门负有不可推卸的责任。四是依靠群众的支持和参与。人民群众最痛恨腐败，强烈要求反腐败，坚决支持反腐败，在反腐败上也最有发言权。依靠群众的支持和参与，能够更好地调动人民群众的积极性，编织监督腐败的恢恢之网，汇聚战胜腐败的浩浩之力。
具体来看，一是从制度上把党委统揽、纪委协调、机关参与结合起来，创建惩治和预防腐败的责任机制；二是把能任能免、有奖有惩结合起来，创建惩治和预防腐败的激励机制；三是把党管干部、多方制约结合起来，创建惩治和预防腐败的监督机制；四是把上级管下级、主要领导管班子成员结合起来，创建惩治和预防腐败的管理机制；五是把理论武装、党性锻炼、道德修养、法纪规范结合起来，创建惩治和预防腐败的教育机制。
（四）突出重点，进一步推进从源头上防治腐败的法规制度建设
改革的重点领域往往是腐败的易发多发领域。当前要以干部人事制度改革、司法体制改革、行政审批制度改革和财政管理体制改革为重点强化制度建设，着力解决深层次的腐败问题。同时，我们要围绕人民群众反映强烈的热点难点问题完善反腐倡廉制度。关注民生、维护民利是反腐倡廉的目标所在。按照党的十七大和十七届四中全会精神,我们要进一步完善利益协调机制，用制度保障经济发展与改革成果为人民共享，把保障和改善民生政策措施的落实作为制度建设的重点。针对教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业等领域存在的问题，及时研究制定相关制度，确保中央各项政策深入贯彻落实;针对物价监管、生态环境保护、食品药品质量、安全生产、征地拆迁和专项资金使用监管等发生的违纪违规行为，完善相关制度,强化责任追究，从源头上解决损害群众利益的突出问题。
（五）健全反腐倡廉监督机制，保障法规制度得以顺利而正确的运行
反腐倡廉法规制度的执行是一个动态的过程，自始至终都充满着权力博弈和利益博弈，随时都有偏离正常运行轨道的可能；完善反腐倡廉法规制度的监督检查机制就是为了随时纠正执行过程中的偏差，保障法规制度得以顺利而正确的运行。针对当前党内执纪督促检查的不足状况以及纪检机关在保障党章及党内法规中的特殊使命，笔者建议在党的各级纪检部门建立和健全专门的党内法规制度贯彻执行的监督检查机构，加强组织管理，完善规章制度,对党内法规制度贯彻执行情况做到及进检查、及时通报、及时纠正、及时奖惩。在监督检查党内法规制度的贯彻执行工作中，必须坚持专项检查和日常检查相结合、表彰先进和惩处落后相结合、专门监督和群众监督相结合的原则，做到既加强专门监督机关的工作，又充分调动广大党员群众的监督热情，既坚持经常化制度化的监督，又对一些新颁布实施的或重要的法规制度实行专项检查，既及时表彰法规制度贯彻执行好的单位和个人，又及时纠正和惩处严重违规违纪的行为，切实发挥党内贯彻执行法规制度的监督检查机制的作用，不断提高包括反腐倡廉法规制度在内的党内法规制度贯彻执行的实效。
[参考文献]
[1]胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].人民出版社，2007.
[2]吴美华.改革开放以来党风廉政建设理论与实践的新发展[J].前线,，2009（2）.
[3]夏赞忠.中国廉洁法律制度研究[M].中国方正出版社，2007。
[4]姜洁.建设中国特色反腐倡廉法规制度体系[N].人民日报,2008-01
-09.
[作者简介]张光全（1960－），男，河北玉田人，中共本溪市委党校法学部主任，教授，研究生，研究方向：经济法学、行政法学。
[关键词]反腐倡廉；法规制度；主要问题；解决对策
党的十七大以来，党的各级纪检监察部门坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，深入推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设、党风廉政建设和反腐败斗争，取得了明显成效。在2010年1月召开的中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上，胡锦涛发表了重要讲话,明确提出要建设科学、严密、完备、管用的反腐倡廉制度体系，实现反腐倡廉的实践创新、理论创新和制度创新的有机统一，要以求真务实、开拓创新的精神，开创党风廉政建设和反腐败斗争的新局面。在此背景下，深入探讨反腐倡廉法规制度存在的问题，有针对性地加强和完善反腐倡廉法规制度建设，对于深入推进反腐倡廉建设、党风廉政建设和反腐败斗争具有重要的意义。
一、我国反腐倡廉法规制度存在的主要问题
从我国反腐倡廉法规制度建设的实践来看，我国反腐倡廉法规制度建设方面存在以下几个具有普遍问题。
1.由于腐败的产生有其深刻的政治、经济、文化和社会根源，因此，作为惩治腐败工具的法规制度也必然涉及政治、经济、文化、社会等各个方面和领域，一项科学的反腐倡廉法规制度的出台过程，必定是在认真研究和把握新形势下反腐倡廉工作的特点和规律、不断总结反腐倡廉的成功经验和借鉴国外有益做法的基础上制定出来的，这也是反腐倡廉法规制度不断创新和完善的重要规律。然而，当前我国反腐倡廉法规制度建设仍然存在对反腐败规律研究不够、重治标轻治本、重应急轻超前等问题，法规制度建设缺少前瞻意识和总体规划，表现为事后补救性的多，事前预防性的少，相当一部分廉政法律法规是“水来土掩型”和“事后堵窟窿型”，从源头上预防和治理腐败的法律、法规少，不能充分发挥从根本上预防和治理腐败现象的作用。
2.我国现行的一些反腐倡廉法规制度对党政干部的从政行为作出了很多原则性规定，但具体可操作的实施细则较少；不少制度过多地使用“禁止”、“不准”等原则性语言，缺乏对落实制度的程序性规定，执行制度的随意性和弹性大。这就导致在实现生活中仍然存在“上有政策、下有对策”和“合意的就执行，不合意的就不执行”的问题，不依制度行事的酌情处理、“视情况而定”等现象屡见不鲜。
3.反腐倡廉法规制度体系是各个单项性质和功能有机联系的总和，整个制度法规体系的各个单项之间存在必然的关联性。比如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第一条指出：“根据《中国共产党章程》和有关法律、法规，制定本条例。”第五条规定：“党委（党组）及其组织（人事）部门，按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责，负责本条例的组织实施。”第十二章对于“纪律和监督”作了详细地规定。而《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》第一条指出：“根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定，制定本办法。”第四条规定：“组织（人事）部门干部监督机构具体负责党政领导干部选拔任用工作监督检查的组织实施。”这里就有问题。一是制定的《办法》能否对《条例》的贯彻执行发挥效力？二是干部选拔任用工作由组织（人事）部门负责实施，监督检查工作也由组织（人事）部门干部监督机构组织实施，也就是说“自己监督自己”。
另外，国家反腐倡廉立法和党内反腐倡廉制度建设还有待协调和配合。例如,《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》之间如何更好地相互协调和配合,形成整体合力,还缺乏相关配套措施的规定。又如,关于“两规”措施的有关规定中,如何保障“两规”人员的合法权利,纪检机关和司法机关应如何更好地协调配合等问题,还需从法规制度上进一步规定和细化。
4.目前，反腐倡廉法规制度体系虽然包括了纲要、条例、暂行规定、通知、意见、办法等各个层面，许多法规制度还处于政策规定性的层面，并没有出台相应细化的程序性细则，以致在某些方面规定得很具体、很详细，在另外一些方面却无章可循，存在制度法规建设方面的盲区。在现行一些涉及惩治腐败分子法律内容的基础上，还需要制定一部系统的、全面的、涵盖各个领域的反腐败法，界定反腐败的内容，体现公民反腐败的权利、义务和奖励、保护制度；规定对腐败分子的严厉处罚条文，例如清除出公务员队伍，永不录用，规定对包庇、怂恿腐败分子的责任追究制度，等等。此外，在立法中还应体现相应的配套制度和监督制度，如公共部门的良好管理制度、决策过程的公开透明制度、公务人员及其家属财产披露机制等。
5.为确保反腐倡廉法规制度的贯彻落实，实现对法规制度执行过程的控制，需要有相应的监督检查机制，来调动各方执行法规制度的责任感和积极性，使制度的执行沿着预定的目标进行，发挥法规制度的自身作用。目前，还没有完善的监督检查机制，对反腐倡廉法规制度执行过程的控制力低下，缺乏纠错能力，执行与不执行差别不大，执行到位和不到位差别不大，不重视法规制度的执行，使部分反腐倡廉法规制度流于形式。
二、加强和完善我国反腐倡廉法规制度建设的若干对策建议
加强和完善反腐倡廉法规制度体系建设，要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力，增强制度实效。
（一）规范从政行为，确保权力正确行使
在规范从政行为方面，不论是党内法规建设，还是国家法律建设，我们都迈出了重大步伐。但是，这些文件性的法规制度并没有从“源头上”规范住“从政行为”。从源头上规范从政行为，一个是建立内容充实、体系完备的财产申报制度，一个是建立特色的《公务员道德法》，并且把上述一系列的法规制度整合起来，做到“法不在多”在于“管用”。
（二）加强对违纪违法行为的惩处制建设，进一步健全党纪政纪处分制度
违纪违法行为惩处制度是反腐倡廉法规制度体系的重要组成部分，充实和完善违纪违法行为惩处制度，是严格依纪依法办案、严厉惩治腐败行为的必然要求。当前，应该制定《中国共产党纪律处分条例》的配套规定，促进《中国共产党纪律处分条例》的贯彻实施，使党的纪律处分的法规制度更加充实完善，特别应当加强适用党纪处分条例的解释工作。同时，要针对在土地管理、机构编制、社保基金管理、税务、统计、医疗卫生等领域存在的违纪行为，制定《行政机关公务员处分条例》的配套规定，充实完善对行政机关公务员的行政纪律规范，解决处分的法律依据问题。为了促进纪律检查机关控告申诉工作的制度化、规范化，还需要修订《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》，逐步完善办案程序，规范办案措施，切实解决当前办案工作中面临的新情况、新问题。针对国（境）外中资企业及其工作人员违纪案件的调查处理出现的新情况，要制定国（境）外中资企业及其工作人员违纪案件调查处理办法。
（三）完善反腐败的领导体制和工作机制，健全对查办案件实施组织协调的法规制度
目前的反腐倡廉工作虽然建立了纪委牵头、多部门协调合作的机制，但在不少地方都还只是个工作要求，缺乏实质性合作。从制度建设的要求看，完善反腐倡廉领导体制和工作机制主要从以下几个方面着手。一是把握党政齐抓共管这个关键。党委和政府是领导机关和权威机关，党政带头抓反腐败，才有令人信服的影响力、号召力、说服力，从而动员和凝聚起全党反腐败的强大力量。从腐败发生的重点部位看，主要在党内和政府机关内，党政必须联手,清除内部的腐败。二是突出纪委组织协调的客观要求。将纪委定位在代表党委发挥枢纽功能，抓组织协调，从全局、战略和高层次上给党委当参谋，有利于党委科学作出反腐败整体规划和决策。三是发挥部门各负其责的重要职能。部门和系统落实党委、政府反腐败决策部署，必须各负其责。一些突出腐败现象多发生在部门和系统，刹风整纪，管好队伍，部门负有不可推卸的责任。四是依靠群众的支持和参与。人民群众最痛恨腐败，强烈要求反腐败，坚决支持反腐败，在反腐败上也最有发言权。依靠群众的支持和参与，能够更好地调动人民群众的积极性，编织监督腐败的恢恢之网，汇聚战胜腐败的浩浩之力。
具体来看，一是从制度上把党委统揽、纪委协调、机关参与结合起来，创建惩治和预防腐败的责任机制；二是把能任能免、有奖有惩结合起来，创建惩治和预防腐败的激励机制；三是把党管干部、多方制约结合起来，创建惩治和预防腐败的监督机制；四是把上级管下级、主要领导管班子成员结合起来，创建惩治和预防腐败的管理机制；五是把理论武装、党性锻炼、道德修养、法纪规范结合起来，创建惩治和预防腐败的教育机制。
（四）突出重点，进一步推进从源头上防治腐败的法规制度建设
改革的重点领域往往是腐败的易发多发领域。当前要以干部人事制度改革、司法体制改革、行政审批制度改革和财政管理体制改革为重点强化制度建设，着力解决深层次的腐败问题。同时，我们要围绕人民群众反映强烈的热点难点问题完善反腐倡廉制度。关注民生、维护民利是反腐倡廉的目标所在。按照党的十七大和十七届四中全会精神,我们要进一步完善利益协调机制，用制度保障经济发展与改革成果为人民共享，把保障和改善民生政策措施的落实作为制度建设的重点。针对教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业等领域存在的问题，及时研究制定相关制度，确保中央各项政策深入贯彻落实;针对物价监管、生态环境保护、食品药品质量、安全生产、征地拆迁和专项资金使用监管等发生的违纪违规行为，完善相关制度,强化责任追究，从源头上解决损害群众利益的突出问题。
（五）健全反腐倡廉监督机制，保障法规制度得以顺利而正确的运行
反腐倡廉法规制度的执行是一个动态的过程，自始至终都充满着权力博弈和利益博弈，随时都有偏离正常运行轨道的可能；完善反腐倡廉法规制度的监督检查机制就是为了随时纠正执行过程中的偏差，保障法规制度得以顺利而正确的运行。针对当前党内执纪督促检查的不足状况以及纪检机关在保障党章及党内法规中的特殊使命，笔者建议在党的各级纪检部门建立和健全专门的党内法规制度贯彻执行的监督检查机构，加强组织管理，完善规章制度,对党内法规制度贯彻执行情况做到及进检查、及时通报、及时纠正、及时奖惩。在监督检查党内法规制度的贯彻执行工作中，必须坚持专项检查和日常检查相结合、表彰先进和惩处落后相结合、专门监督和群众监督相结合的原则，做到既加强专门监督机关的工作，又充分调动广大党员群众的监督热情，既坚持经常化制度化的监督，又对一些新颁布实施的或重要的法规制度实行专项检查，既及时表彰法规制度贯彻执行好的单位和个人，又及时纠正和惩处严重违规违纪的行为，切实发挥党内贯彻执行法规制度的监督检查机制的作用，不断提高包括反腐倡廉法规制度在内的党内法规制度贯彻执行的实效。
[参考文献]
[1]胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].人民出版社，2007.
[2]吴美华.改革开放以来党风廉政建设理论与实践的新发展[J].前线,，2009（2）.
[3]夏赞忠.中国廉洁法律制度研究[M].中国方正出版社，2007。
[4]姜洁.建设中国特色反腐倡廉法规制度体系[N].人民日报,2008-01
-09.
[作者简介]张光全（1960－），男，河北玉田人，中共本溪市委党校法学部主任，教授，研究生，研究方向：经济法学、行政法学。