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对于中国的养老保险制度，2005年是一个非常不平凡的一年。在这一年中，上至政府领导下至普通老百姓，从国内外专家学者、大众媒体到普通职工，都对我们的养老保险制度给予了太多的关注：
基本养老保险个人账户“空账”规模从年初劳动保障部公布的6000多亿元扩大到年底项怀诚理事长公布的7400亿元；
养老基金缺口在2004年郑斯林部长公布的2.5万亿元的基础上一路飙升，2005年3月社会保险研究所公布的是6万亿元，11月中国人民大学课题组预测的为8万亿元，最后12月项怀诚理事长援引世界银行研究数据达到了9.15万亿元；
当然，最引人注目的事件则是2005年12月3日，国务院发布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），提出了我国下一步做实个人账户扩大试点工作的有关政策安排。
面对不断扩大的养老保险个人账户“空账”和如此庞大的养老基金缺口，人们不禁犯疑：我们的养老金到底怎么了？明天谁将为我们养老？
我们的养老金到底怎么了？
养老金是老百姓的“养命钱”。从上个世纪80年代中期开始，为适应经济体制改革需要，解决职工的后顾之忧，政府一直都在致力于改革和完善我们的养老保险制度。经过20多年的探索和实践，各项改革取得了显著成效：到2005年底，基本养老保险制度已经覆盖1.74亿城镇企业职工，离退休人员逐年增长达到了4350多万人，各级社保经办机构为其中60%以上的人员提供了社会化管理服务。
但是，我们的养老保险制度改革在取得成效的同时也面临着一些问题，其中最令政府困扰的就是在“未富先老”的社会经济现实条件下，如何化解正不断增长的养老基金缺口。
2005年5月，世界银行公布的一份有关中国养老金制度的研究报告指出，在一定假设条件下，按照现行制度模式，2001年到2075年期间，我国基本养老保险制度的收支缺口将高达9.15万亿元，相当于2001年GDP的95%，而养老保险制度产生巨额收支缺口的罪魁祸首应归因于高达13.56万亿元的养老保险隐性债务。事实上，早在1998年我们的基本养老保险制度就已经陷入了财务危机，当年中央财政对养老保险补助了24亿元，此后补助额逐年增加，2005年已经达到了500多亿元。
与此同时，我们的养老保险制度又面临着“未富先老”的社会经济现实，这进一步加剧了养老保险制度的负担。人口普查及人口研究中心预测数据显示，2030年前后，我国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿左右，相当于现在欧盟15国的人口总和；到2050年，我国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿和3.35亿，这意味着每3个人中就有1个老人。未来30年，我国城镇60岁以上人口将从13.5%升至22.5%；而劳动年龄段人口比例由67.3%降至58.1%。并且，我国人口老龄化速度之快也是世界上少有的，65岁以上老龄人口比重从7%上升到14%所经历的时间，法国用了115年、英国用了66年、日本用了30年，而我国不超过25年。
“养老基金缺口”的症结何在？
几乎任何一项可以带来预期收益的改革都会产生成本，养老金制度改革也不例外。从大类上划分，养老金制度可以分为现收现付制（pay-as-you-go）和基金积累制（fully funded）。现收现付制就是以在职职工的缴费供养老年退休职工，并如此循环往复；基金积累制是职工年轻时将养老保险缴费集中起来存储在为自己专门设置的账户中，并投资运营，待其退休时以其账户基金积累额向其支付养老金待遇。养老金制度从现收现付制向基金积累制转轨必然会产生额外成本——隐性养老保险债务和转制成本，这是因为制度改革后的在职职工再也没有义务为退休职工缴纳养老保险费，他们只需要按照基金积累制制度规定为自己的个人账户缴纳养老保险基金积累。那么，那些在改革之前就已经退休的“老人”和改革之前参加养老保险并在改革之后才退休的“中人”的权益性养老金就成为了养老金制度改革的转制成本。
我国的城镇养老保险制度已经有50多年历史，前30年是以1951年《中华人民共和国劳动保险条例》(试行)为基础的“低工资、多就业、高补贴、宽福利”的国有企业保障制度。这种企业保障制度是一种典型的现收现付制模式，在职职工的劳动保险费形成的基金或是以利税形式上缴国家财政，或是作为生产资料的追加部分固化在国有资产之中，而职工的退休金由国有企业支付。应当承认，在国有企业保障制度下，现在的“中人”和“老人”的养老保险费用实际上已通过“预先扣除”形式上缴国家，形成了国家负债。因此，从以现收现付制为基础的国有企业保障制度向社会统筹与个人账户相结合的部分积累制转轨所产生的“老人”和“中人”的养老金历史权益，都是政府不可回避的债务，是推进养老保险制度改革必须支付的转制成本。
但是，由于我国现行养老保险制度设计方面存在的问题和实际运行机制不够完善，导致作为历史债务的养老保险转制成本正在被逐年放大，养老保险基金缺口和个人账户“空账”规模持续增加。这方面的原因主要是：个人账户“空账”运行，养老基金无本计高息；大量“中人”提前退休，缩短缴费年限，增加了享受养老保险待遇的时间；地方政府将自身承担的统筹外养老保障责任逐步转嫁给中央政府，部分地区统筹外项目已占实际支付的1/3左右。
为了通过转移部分国有资产形式偿付转制成本，国家曾在许多文件上都有过明确说明，特别是2000年以来建立了全国社会保障基金，其定位就是社会保障制度的长期战略储备基金。为给全国社保基金筹措资金，2001年6月12日国务院发布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，明确指出制定本办法是为了完善社会保障体制，开拓社会保障资金新的筹资渠道。暂行办法的出台首次使偿还转制成本的措施落到了实处。国有股减持法规在出台后不久就因为其对资本市场的影响而被紧急叫停了。应该说依法划转国有资产充实做大全国社保基金，是解决养老基金缺口的根本措施。但是从目前来看，在如何划转国有资产方面还存在政策和法律上的欠缺：如全国社保基金理事会在国有资产划转过程中的职能定位问题；各级政府国有资产划转的控制权平衡问题；以及债权资产的划转问题等。
标本兼治，实现养老保险制度可持续发展
既然养老保险转制成本是客观存在的，并且也是政府不可回避的债务，笔者认为，应该从调整制度模式、规范运行机制和“划资偿债”等方面采取标本兼治的措施，化解高达8万亿元的养老基金缺口，从而实现基本养老保险制度可持续发展。
规范运行机制是化解养老基金缺口的关键环节。
规范运行机制事实上是与养老基金运行的三大环节相联系的：缴费环节、投资环节和给付环节，也是养老保险制度增收节支的关键环节。在养老保险费征收环节，应依法将城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都纳入基本养老保险覆盖范围，充分利用工业化、城市化进程中产生的“人口红利”缓解人口老龄化压力；在养老基金投资管理环节，应拟订规则，依法监督个人账户养老基金投资行为，确保养老基金安全；在养老金给付环节，应采取降低退休待遇、企业内部退养等手段严格控制提前退休，实行养老基金反欺诈监管减少养老金漏出，强制个人账户养老基金年金化方式给付。
“划资偿债”是化解养老基金缺口的根本措施。
首先是划转中央企业和国家重点企业中地方企业国有资产。
划转中央企业国有资产，不涉及地方利益，便于操作实施，且资产质量较高，变现或分红相对容易；520户国家重点企业中地方企业大多是国民经济支柱产业中的大型企业，资产质量较优，盈利能力较强，发展前景较好，划转这部分国有资产，也可迅速筹集全国社保基金。
此外可以考虑划转部分国有土地收益。
我国实行土地公有制，禁止土地所有权转让，规定可以依法有偿转让土地使用权。目前，国有土地使用方式主要有四种，即土地出让、土地租赁、作价入股和国有企业土地划转，当前可考虑采用划转部分国有土地收益的方式，增加全国社保基金积累。
《土地管理法》明确规定，原有建设用地的土地出让金“全部留给地方，专款用于城市基础设施建设、土地开发和中低产田改造”。新增建设用地的土地出让金，“30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府，专项用于耕地开发”。对于土地出让和土地租赁收益中有规定使用项目的不作要求，建议中央财政今后将收取的部分土地出让金投入全国社保基金，增加基金资产规模。
编辑：卢劲杉
基本养老保险个人账户“空账”规模从年初劳动保障部公布的6000多亿元扩大到年底项怀诚理事长公布的7400亿元；
养老基金缺口在2004年郑斯林部长公布的2.5万亿元的基础上一路飙升，2005年3月社会保险研究所公布的是6万亿元，11月中国人民大学课题组预测的为8万亿元，最后12月项怀诚理事长援引世界银行研究数据达到了9.15万亿元；
当然，最引人注目的事件则是2005年12月3日，国务院发布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），提出了我国下一步做实个人账户扩大试点工作的有关政策安排。
面对不断扩大的养老保险个人账户“空账”和如此庞大的养老基金缺口，人们不禁犯疑：我们的养老金到底怎么了？明天谁将为我们养老？
我们的养老金到底怎么了？
养老金是老百姓的“养命钱”。从上个世纪80年代中期开始，为适应经济体制改革需要，解决职工的后顾之忧，政府一直都在致力于改革和完善我们的养老保险制度。经过20多年的探索和实践，各项改革取得了显著成效：到2005年底，基本养老保险制度已经覆盖1.74亿城镇企业职工，离退休人员逐年增长达到了4350多万人，各级社保经办机构为其中60%以上的人员提供了社会化管理服务。
但是，我们的养老保险制度改革在取得成效的同时也面临着一些问题，其中最令政府困扰的就是在“未富先老”的社会经济现实条件下，如何化解正不断增长的养老基金缺口。
2005年5月，世界银行公布的一份有关中国养老金制度的研究报告指出，在一定假设条件下，按照现行制度模式，2001年到2075年期间，我国基本养老保险制度的收支缺口将高达9.15万亿元，相当于2001年GDP的95%，而养老保险制度产生巨额收支缺口的罪魁祸首应归因于高达13.56万亿元的养老保险隐性债务。事实上，早在1998年我们的基本养老保险制度就已经陷入了财务危机，当年中央财政对养老保险补助了24亿元，此后补助额逐年增加，2005年已经达到了500多亿元。
与此同时，我们的养老保险制度又面临着“未富先老”的社会经济现实，这进一步加剧了养老保险制度的负担。人口普查及人口研究中心预测数据显示，2030年前后，我国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿左右，相当于现在欧盟15国的人口总和；到2050年，我国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿和3.35亿，这意味着每3个人中就有1个老人。未来30年，我国城镇60岁以上人口将从13.5%升至22.5%；而劳动年龄段人口比例由67.3%降至58.1%。并且，我国人口老龄化速度之快也是世界上少有的，65岁以上老龄人口比重从7%上升到14%所经历的时间，法国用了115年、英国用了66年、日本用了30年，而我国不超过25年。
“养老基金缺口”的症结何在？
几乎任何一项可以带来预期收益的改革都会产生成本，养老金制度改革也不例外。从大类上划分，养老金制度可以分为现收现付制（pay-as-you-go）和基金积累制（fully funded）。现收现付制就是以在职职工的缴费供养老年退休职工，并如此循环往复；基金积累制是职工年轻时将养老保险缴费集中起来存储在为自己专门设置的账户中，并投资运营，待其退休时以其账户基金积累额向其支付养老金待遇。养老金制度从现收现付制向基金积累制转轨必然会产生额外成本——隐性养老保险债务和转制成本，这是因为制度改革后的在职职工再也没有义务为退休职工缴纳养老保险费，他们只需要按照基金积累制制度规定为自己的个人账户缴纳养老保险基金积累。那么，那些在改革之前就已经退休的“老人”和改革之前参加养老保险并在改革之后才退休的“中人”的权益性养老金就成为了养老金制度改革的转制成本。
我国的城镇养老保险制度已经有50多年历史，前30年是以1951年《中华人民共和国劳动保险条例》(试行)为基础的“低工资、多就业、高补贴、宽福利”的国有企业保障制度。这种企业保障制度是一种典型的现收现付制模式，在职职工的劳动保险费形成的基金或是以利税形式上缴国家财政，或是作为生产资料的追加部分固化在国有资产之中，而职工的退休金由国有企业支付。应当承认，在国有企业保障制度下，现在的“中人”和“老人”的养老保险费用实际上已通过“预先扣除”形式上缴国家，形成了国家负债。因此，从以现收现付制为基础的国有企业保障制度向社会统筹与个人账户相结合的部分积累制转轨所产生的“老人”和“中人”的养老金历史权益，都是政府不可回避的债务，是推进养老保险制度改革必须支付的转制成本。
但是，由于我国现行养老保险制度设计方面存在的问题和实际运行机制不够完善，导致作为历史债务的养老保险转制成本正在被逐年放大，养老保险基金缺口和个人账户“空账”规模持续增加。这方面的原因主要是：个人账户“空账”运行，养老基金无本计高息；大量“中人”提前退休，缩短缴费年限，增加了享受养老保险待遇的时间；地方政府将自身承担的统筹外养老保障责任逐步转嫁给中央政府，部分地区统筹外项目已占实际支付的1/3左右。
为了通过转移部分国有资产形式偿付转制成本，国家曾在许多文件上都有过明确说明，特别是2000年以来建立了全国社会保障基金，其定位就是社会保障制度的长期战略储备基金。为给全国社保基金筹措资金，2001年6月12日国务院发布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，明确指出制定本办法是为了完善社会保障体制，开拓社会保障资金新的筹资渠道。暂行办法的出台首次使偿还转制成本的措施落到了实处。国有股减持法规在出台后不久就因为其对资本市场的影响而被紧急叫停了。应该说依法划转国有资产充实做大全国社保基金，是解决养老基金缺口的根本措施。但是从目前来看，在如何划转国有资产方面还存在政策和法律上的欠缺：如全国社保基金理事会在国有资产划转过程中的职能定位问题；各级政府国有资产划转的控制权平衡问题；以及债权资产的划转问题等。
标本兼治，实现养老保险制度可持续发展
既然养老保险转制成本是客观存在的，并且也是政府不可回避的债务，笔者认为，应该从调整制度模式、规范运行机制和“划资偿债”等方面采取标本兼治的措施，化解高达8万亿元的养老基金缺口，从而实现基本养老保险制度可持续发展。
规范运行机制是化解养老基金缺口的关键环节。
规范运行机制事实上是与养老基金运行的三大环节相联系的：缴费环节、投资环节和给付环节，也是养老保险制度增收节支的关键环节。在养老保险费征收环节，应依法将城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都纳入基本养老保险覆盖范围，充分利用工业化、城市化进程中产生的“人口红利”缓解人口老龄化压力；在养老基金投资管理环节，应拟订规则，依法监督个人账户养老基金投资行为，确保养老基金安全；在养老金给付环节，应采取降低退休待遇、企业内部退养等手段严格控制提前退休，实行养老基金反欺诈监管减少养老金漏出，强制个人账户养老基金年金化方式给付。
“划资偿债”是化解养老基金缺口的根本措施。
首先是划转中央企业和国家重点企业中地方企业国有资产。
划转中央企业国有资产，不涉及地方利益，便于操作实施，且资产质量较高，变现或分红相对容易；520户国家重点企业中地方企业大多是国民经济支柱产业中的大型企业，资产质量较优，盈利能力较强，发展前景较好，划转这部分国有资产，也可迅速筹集全国社保基金。
此外可以考虑划转部分国有土地收益。
我国实行土地公有制，禁止土地所有权转让，规定可以依法有偿转让土地使用权。目前，国有土地使用方式主要有四种，即土地出让、土地租赁、作价入股和国有企业土地划转，当前可考虑采用划转部分国有土地收益的方式，增加全国社保基金积累。
《土地管理法》明确规定，原有建设用地的土地出让金“全部留给地方，专款用于城市基础设施建设、土地开发和中低产田改造”。新增建设用地的土地出让金，“30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府，专项用于耕地开发”。对于土地出让和土地租赁收益中有规定使用项目的不作要求，建议中央财政今后将收取的部分土地出让金投入全国社保基金，增加基金资产规模。
编辑：卢劲杉