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随着电子政务建设的深入，由政府主导或投资建设的信息化项目日益增多。为了保证财政资金的有效投入和使用，信息化职能管理部门出台了多种管理办法，以加强对项目的变更管理，防止和减少项目无序变动现象出现。从实施效果看，这些管理措施还存在一定的局限性。本文从项目建设全过程管理的角度出发，对实际工作中影响变更的因素进行了分析总结，并根据其特点提出相应的策略和解决办法，文中的思路将有助于相关职能管理部门对信息化项目的建设管理，减少建设过程中的项目不确定性。
项目变更意为项目实施过程中，因各种原因导致原计
划发生变动的行为。引起项目变动的原因呈多样性，若按其来源划分，大致可分成主观和客观因素两大类，前者来自项目主体，如应项目建设方或是承建方要求进行变更；后者则是因为项目实施环境或部分项目要素变化带来的影响。项目变更主要目的是为了保证实现建设目标，但就国内目前信息化项目建设状况而言，随意变更的现象占了很大的比例，究其原因主要来自两方面，一方面是项目从启动到结束，要经过漫长的过程，中间受各种因素影响会发生多次变动行为，过多的变动往往会改变项目实施结果，使不确定性成为大概率事件；另一方面是参与建设的主体过多，业务与技术脱节，需求不明确导致建设阶段变更内容过多，这点在软件开发服务项目这种现象尤为突出，经常是在业务调研阶段需求内容很少，但当项目投入试运行后，反而个性化要求源源不断，因此造成项目被动的局面。
项目变更原因分析
(一)信息化项目建设过程
分析项目变更原因，需先认识项目建设过程。根据实际工作中项目的运作流程，我们将政府投资的信息化项目建设过程细化成5个阶段，即项目立项决策阶段、项目需求调研阶段、项目设计阶段、项目招投标阶段、项目实施阶段，各阶段的主要工作内容和成果见表1所示：
从下表可以看出，5个阶段的工作构成了一个完整的工作流程，每个阶段均有不同的工作成果，上一阶段的工作成果对下一阶段工作具有指导功能，整个管理过程按照规划——设计——实施的思路逐步落实，直至项目建成交付使用。项目建设管理的全过程，体现出项目各阶段之间的紧密联系。同样，这种紧密关系也体现在不同阶段产生的变动因素之间，并为这些不确定性因素的产生和扩散提供了环境。
(二)变动因素分析
通常，表1中各阶段的工作成果大多是在理想环境条件下分析得出的结论，但在实际工作中，因受条件限制，每个阶段的工作都可能会产生部分模糊性成果。而这些模糊性成果在经过流程被传递至项目实施阶段后，将会对项目施工产生影响，导致实施路线与建设目标偏离，最后不得不采取变更手段加以修正，因此造就了信息化项目动态性强、不确定性多、预计性和度量性差的特征。可以说这些变动因素就是后期项目管理变更的源头，为了更进一步分析变更原因，我们结合工作实际情况，将各阶段的变动因素进行具体分析：
1）变动因素来源之一是上一阶段的工作成果存在不确定因子，因而产生变动因素，这些因素会沿着今后的工作阶段进行传导，并存在逐级放大可能，形成“雪球效应”，冲击项目实施成果。例如，在实际工作中第1、2阶段若是对风险因素分析不足，论证也不充分，或是需求模糊，都将会直接影响第3、4、5阶段的工作成果，以致出现设计和实施方案缺陷等问题，这些问题的相应之处也会在签订合同时被忽略，其产生的后果是实施阶段对或有风险因素准备应对不足，相应措施有限，只能被动变更，变更在这里成为一件痛苦的事情；
2）变动因素来源之二是前后工作阶段成果衔接出现问题，导致新的变动因素产生，并通过次级阶段再次传导，壮大了变动因素“队伍”。例如，第1和第2阶段的成果，项目可行性研究报告和需求说明都具有严谨性，第3、4、5阶段工作应严格在这两项成果基础上进行。但在实际工作中，我们经常看到不尊重上一阶段成果的现象出现，要么是各种个性化需求源源不断，超出了可研分析报告确定的项目边界，结果使项目范围扩大到无法完成的地步，要么是项目业务使用部门在建设实施阶段脱离需求说明争先恐后提需求，条件越提越多，项目实施者觉得难以实现，这种状况下的变更已处于失控状态；
3）变动因素来源之三是新老变动因素相互影响，衍生出新的变动因素，新变动因素的特点因此具有突发性和隐蔽性，其危害性更甚。例如，项目进度被拖延是经常性事件，由于受到需求不明、设计缺陷和供应商能力等因素的影响而变动，项目进度受到影响后，其结果必然导致工期延长。在延长的时间段，由于项目未完成，政策、施工环境等变动因素在这期间皆存在变化的可能，前期在稳定性条件下做出的可行性研究报告指导性就会下降，论证的可靠性基础也会受动摇，这样就更加剧了项目的不确定性，如此反反复复的影响，将会产生项目不可控的严重后果，此时再考虑变更已晚矣。
由上述分析可见，在实际工作中，项目实施阶段的变更原因尽管很多，但这些原因和其他阶段工作皆有密切的关联，并非在实施阶段才产生的。因此，要控制或减少实施阶段的变更行为，必须要从每个阶段工作入手，尽可能减少变动因素，尽早排除隐患，使各阶段工作成果具有稳定性， 才能在实施阶段降低项目变更的可能性，实现项目建设可控管理。
项目建设管控策略
通过对近年来财政投资建设信息化项目的工作经验总结，我们认为项目管控策略的选择对有效变更管理最为重要，选择这些策略应考虑以下数点：
1）相关职能管理部门在项目建设中不可缺位，作为信息化建设主管部门，不仅要对区域内信息化建设进行统一规划，还要在项目建设的各阶段发挥统筹管理，协调推进的作用。职能管理部门的出现，能有效防止业务与技术脱节现象出现，减少项目主体的随意性影响；
项目应分阶段进行管控。在每个阶段工作中，尽可能考虑到不确定性变动因素的影响，对其给予重点关注，并有预防措施应对，这样既能容易发现变动要素，也能提前防范，将项目建设纳入可控范围；
2）第三方服务力量的作用不可忽视。因信息化建设项目牵涉面广、新技术含量高，应注重依靠第三方的专业优势，评估项目可行性，检查需求调研工作完善性，论证方案的合理性，加强现场施工的监督管理，提高对项目的把控能力；
3）慎重对待项目变更。以完成建设内容，实现建设目标为目的引导变更管理，建立由信息化职能管理部门主导，项目各方主体参与的变更评审委员会，通过对变更行为进行事前评审，事后备案管理，在充分评估变更对项目影响后进行决策，防止片面理解项目变更管理的行为出现；
4）重视基线的作用。基线即标准，对项目变更管理具有权威制约性。在项目建设工作中，应在信息化职能管理部门主导下，参照国家法规、政策和区域内相应的管理办法进行管理，分别就需求、成本、进度等建立基线，以保证项目管理变更在可控范围内。
变更管理是项目管理的一部分内容，随着政府投资信息化项目规模的扩大，项目管理的重要性也日渐突出，从近些年信息化项目的建设案例看，大多数建设者将关注点放在成本和进度上，认为只要这两方面能控制住，变更管理就是成功的，但现实却往往是朝相反的方向发展，结果与意愿相悖。究其原因，除了没有完全理解变更管理的含义，缺乏科学管理的手段外，缺少对项目建设全程管控变更的思想，没有在项目前期工作中尽量减少实施阶段的变动影响因素也是原因之一。本文提出的方法是将变更管理放到项目建设管理的全生命周期去实施，从预防变动入手，从早期控制开始，更能有效地实现管理变更，才能将项目的不确定性压至最少，风险降至最低程度。
（李康:苏州高新区信息化管理办公室主任；徐晓兵:工业和信息化部电子第五研究所华东分所）
项目变更意为项目实施过程中，因各种原因导致原计
划发生变动的行为。引起项目变动的原因呈多样性，若按其来源划分，大致可分成主观和客观因素两大类，前者来自项目主体，如应项目建设方或是承建方要求进行变更；后者则是因为项目实施环境或部分项目要素变化带来的影响。项目变更主要目的是为了保证实现建设目标，但就国内目前信息化项目建设状况而言，随意变更的现象占了很大的比例，究其原因主要来自两方面，一方面是项目从启动到结束，要经过漫长的过程，中间受各种因素影响会发生多次变动行为，过多的变动往往会改变项目实施结果，使不确定性成为大概率事件；另一方面是参与建设的主体过多，业务与技术脱节，需求不明确导致建设阶段变更内容过多，这点在软件开发服务项目这种现象尤为突出，经常是在业务调研阶段需求内容很少，但当项目投入试运行后，反而个性化要求源源不断，因此造成项目被动的局面。
项目变更原因分析
(一)信息化项目建设过程
分析项目变更原因，需先认识项目建设过程。根据实际工作中项目的运作流程，我们将政府投资的信息化项目建设过程细化成5个阶段，即项目立项决策阶段、项目需求调研阶段、项目设计阶段、项目招投标阶段、项目实施阶段，各阶段的主要工作内容和成果见表1所示：
从下表可以看出，5个阶段的工作构成了一个完整的工作流程，每个阶段均有不同的工作成果，上一阶段的工作成果对下一阶段工作具有指导功能，整个管理过程按照规划——设计——实施的思路逐步落实，直至项目建成交付使用。项目建设管理的全过程，体现出项目各阶段之间的紧密联系。同样，这种紧密关系也体现在不同阶段产生的变动因素之间，并为这些不确定性因素的产生和扩散提供了环境。
(二)变动因素分析
通常，表1中各阶段的工作成果大多是在理想环境条件下分析得出的结论，但在实际工作中，因受条件限制，每个阶段的工作都可能会产生部分模糊性成果。而这些模糊性成果在经过流程被传递至项目实施阶段后，将会对项目施工产生影响，导致实施路线与建设目标偏离，最后不得不采取变更手段加以修正，因此造就了信息化项目动态性强、不确定性多、预计性和度量性差的特征。可以说这些变动因素就是后期项目管理变更的源头，为了更进一步分析变更原因，我们结合工作实际情况，将各阶段的变动因素进行具体分析：
1）变动因素来源之一是上一阶段的工作成果存在不确定因子，因而产生变动因素，这些因素会沿着今后的工作阶段进行传导，并存在逐级放大可能，形成“雪球效应”，冲击项目实施成果。例如，在实际工作中第1、2阶段若是对风险因素分析不足，论证也不充分，或是需求模糊，都将会直接影响第3、4、5阶段的工作成果，以致出现设计和实施方案缺陷等问题，这些问题的相应之处也会在签订合同时被忽略，其产生的后果是实施阶段对或有风险因素准备应对不足，相应措施有限，只能被动变更，变更在这里成为一件痛苦的事情；
2）变动因素来源之二是前后工作阶段成果衔接出现问题，导致新的变动因素产生，并通过次级阶段再次传导，壮大了变动因素“队伍”。例如，第1和第2阶段的成果，项目可行性研究报告和需求说明都具有严谨性，第3、4、5阶段工作应严格在这两项成果基础上进行。但在实际工作中，我们经常看到不尊重上一阶段成果的现象出现，要么是各种个性化需求源源不断，超出了可研分析报告确定的项目边界，结果使项目范围扩大到无法完成的地步，要么是项目业务使用部门在建设实施阶段脱离需求说明争先恐后提需求，条件越提越多，项目实施者觉得难以实现，这种状况下的变更已处于失控状态；
3）变动因素来源之三是新老变动因素相互影响，衍生出新的变动因素，新变动因素的特点因此具有突发性和隐蔽性，其危害性更甚。例如，项目进度被拖延是经常性事件，由于受到需求不明、设计缺陷和供应商能力等因素的影响而变动，项目进度受到影响后，其结果必然导致工期延长。在延长的时间段，由于项目未完成，政策、施工环境等变动因素在这期间皆存在变化的可能，前期在稳定性条件下做出的可行性研究报告指导性就会下降，论证的可靠性基础也会受动摇，这样就更加剧了项目的不确定性，如此反反复复的影响，将会产生项目不可控的严重后果，此时再考虑变更已晚矣。
由上述分析可见，在实际工作中，项目实施阶段的变更原因尽管很多，但这些原因和其他阶段工作皆有密切的关联，并非在实施阶段才产生的。因此，要控制或减少实施阶段的变更行为，必须要从每个阶段工作入手，尽可能减少变动因素，尽早排除隐患，使各阶段工作成果具有稳定性， 才能在实施阶段降低项目变更的可能性，实现项目建设可控管理。
项目建设管控策略
通过对近年来财政投资建设信息化项目的工作经验总结，我们认为项目管控策略的选择对有效变更管理最为重要，选择这些策略应考虑以下数点：
1）相关职能管理部门在项目建设中不可缺位，作为信息化建设主管部门，不仅要对区域内信息化建设进行统一规划，还要在项目建设的各阶段发挥统筹管理，协调推进的作用。职能管理部门的出现，能有效防止业务与技术脱节现象出现，减少项目主体的随意性影响；
项目应分阶段进行管控。在每个阶段工作中，尽可能考虑到不确定性变动因素的影响，对其给予重点关注，并有预防措施应对，这样既能容易发现变动要素，也能提前防范，将项目建设纳入可控范围；
2）第三方服务力量的作用不可忽视。因信息化建设项目牵涉面广、新技术含量高，应注重依靠第三方的专业优势，评估项目可行性，检查需求调研工作完善性，论证方案的合理性，加强现场施工的监督管理，提高对项目的把控能力；
3）慎重对待项目变更。以完成建设内容，实现建设目标为目的引导变更管理，建立由信息化职能管理部门主导，项目各方主体参与的变更评审委员会，通过对变更行为进行事前评审，事后备案管理，在充分评估变更对项目影响后进行决策，防止片面理解项目变更管理的行为出现；
4）重视基线的作用。基线即标准，对项目变更管理具有权威制约性。在项目建设工作中，应在信息化职能管理部门主导下，参照国家法规、政策和区域内相应的管理办法进行管理，分别就需求、成本、进度等建立基线，以保证项目管理变更在可控范围内。
变更管理是项目管理的一部分内容，随着政府投资信息化项目规模的扩大，项目管理的重要性也日渐突出，从近些年信息化项目的建设案例看，大多数建设者将关注点放在成本和进度上，认为只要这两方面能控制住，变更管理就是成功的，但现实却往往是朝相反的方向发展，结果与意愿相悖。究其原因，除了没有完全理解变更管理的含义，缺乏科学管理的手段外，缺少对项目建设全程管控变更的思想，没有在项目前期工作中尽量减少实施阶段的变动影响因素也是原因之一。本文提出的方法是将变更管理放到项目建设管理的全生命周期去实施，从预防变动入手，从早期控制开始，更能有效地实现管理变更，才能将项目的不确定性压至最少，风险降至最低程度。
（李康:苏州高新区信息化管理办公室主任；徐晓兵:工业和信息化部电子第五研究所华东分所）