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行政复议法自颁布实施以来，对于保障行政相对人合法权益，促进依法行政发挥了重要作用，但也存在行政复议范围过窄、行政复议机构独立性差、行政复议程序行政化色彩浓厚等缺陷，应加以修正。
一、行政复议范围设置的缺陷及其修正
从法理学讲，权利是人们为满足一定的需要，追求一定的利益而采取的一定行为的资格和可能性。权利归根到底是受社会经济关系所制约和决定，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”(马克思语)。社会主义国家的一切权利属于人民，社会主义社会将为公民提供越来越多的权利享有和权利实现的机会和条件。但在现实生活中，由于主客观条件制约，立法技术达不到，使得法律对公民的权利保护不充分、不完善。在行政复议范围设置中，就存在对行政相对人权益保护范围过窄的问题：
1、将法律法规授权组织排除在行政复议之外。《行政复议法》第6条用列举式与概括式相结合的方式明确了行政复议的受案范围，确立了对行政相对人权利的保护与救济，但是该条所列的11项，只包括行政机关而言，不含法律法规授权的组织。事实上，法律、法规授权组织也是行政主体，其在授权范围内作出的具体行政行为也属于行政复议的对象。《行政复议法》这种规定无疑受到原《行政复议条例》受案范围的影响，也与《行政复议法》第2条规定相出入。该条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益……”，据此，只要是认为具体行政行为侵犯其合法权益，公民、法人或者其他组织都可提起行政复议，而具体行政行为为何种单位做出，在所不问，从而将法律法规授权组织涵盖于内，这种自相矛盾不能不说是立法的疏忽和立法技术上的缺陷。为避免同一术语在同一部法律中出现不同含义，应对“行政机关”这一概念作出法律上的界定，增加一个定义条款：“本法所称的行政机关，包括法律、法规授权的组织。”或在“行政机关”后增加字段“法律、法规授权的组织”。
2、关于“规定”的规定缺陷及其修正：《行政复议法》第7条将“规定”纳入行政复议范围，无疑是一个巨大的突破，但在实际操作中存在诸多问题，需要予以解决：(1)法律规定对具体行政行为所依据的“规定”可以申请复议的同时，又以“一并”加以限制，表明对“规定”的审查只能依当事人的对具体行政行为不服申请而发生。如果当事人没有对具体行政行为不服申请事项，而单就“规定”提起，复议机关就会拒绝对“规定”进行审查，从而使行政复议机关的复议监督权大打折扣。应当增加一款：“公民、法人或其他组织也可单独就该具体行政行为所依据的规定向行政复议机关提起审查申请。”(2)《行政复议法》关于“规定”审查的程序规定使申请人的权益保障受到影响。根据该法第26条、第27条的规定，在对具体行政行为所依据的“规定”进行处理期间，中止对具体行政行为的审查。但是，行政复议期间具体行政行为又不停止执行。一旦具体行政行为违法或不当，则当事人也必须履行违法或不当具体行政行为所施加的义务或不利影响，从而使本可通过行政复议来获得的权益却由于提起对规定的审查申请而受到损害甚至丧失，也影响行政相对人对法治建设进程的关注，不利于法治建设。应当在第26条、第27条增加一款：“同时裁定停止对具体行政行为的执行。”以保障行政相对人的合法权益和其参与法治建设的积极性。(3)未能明确规章与规定的界限。依《行政复议法》第7条，“规章”与“规定”是两个不同的概念。对于具有规章制定权的机关而言，如何区分其制定的规范性文件是“规章”还是“规定”，对于能否启动对“规定”的审查至关重要。在实践中，对于“规章”与“规定”区分主要是形式上的，如规章须制定机关全体会议或常务会议讨论通过，经行政首长签署发布，需报国务院备案等。而实质上的区别，如内容上的规定权限、效力层次等，即使是在实践中也很难区分。规章的制定机关包括国务院的部委、省级人民政府、省会市和较大市人民政府，这些机关在我国的行政管理体制中均居于非常高的层次，其制定的规范性文件往往涉及面广、影响大，这种规范性文件是否合法直接关系到法律、法规和行政秩序能否正确实施和维护。在修正过程中，应将有关形式和实质上的审查标准予以列举，并规定有关机关逃避行政复议的法律责任。(4)对“规定”的处理机关单一，处理程序不健全。依《宪法》和有关组织法的规定，有权处理规范性文件的机关分别是：对政府制定的规范性文件，由同级权力机关和上级政府处理；对政府部门制定的规范性文件，由同级政府处理。因此，在行政复议中，能够处理附带申请审查“规定”的仅限于权力机关和政府，对于有领导关系的上、下级部门之间，对于那些实行垂直领导的行政机关，如海关、国税、金融、省级以下的工商部门等行政机关，处理附带申请审查“规定”的机关就不够明确。在《行政复议法》中虽然允许政府所属部门对“规定”附带申请审查，但与有关法律相抵触。即使对权力机关和政府这些有权机关，《行政复议法》也没有规定其处理程序，更没有规定有权机关未依法处理的法律责任，致使这一制度的实际效果并不理想，需要进一步修改完善。
3、需及时补充的内容。《行政复议法》第28条第三款将滥用职权与具体行政行为明显不当作为具体行政行为被撤销、变更或者确认违法的两种情形，实际上否定至少是大大缩小了《行政复议法》第1条规定的效果。根据《行政复议法》第1条规定，行政复议针对的是违法或不当的具体行政行为，而第28条第三款则规定明显不当的具体行政行为才属于该法的救济对象，这显然有违立法者的本意，属于立法技术上的重大法律漏洞，需要予以及时修补，使法律保持前后一致。
二、行政复议机构设置的缺陷及其修正
任何人不能成为处理自己案件的法官，这是人类历史上最古老的自然正义原则。根据这一原则，与案件有利害关系的官员或机关应当回避，这是程序公正的基本要求。《行政复议法》却违背了这一原则：
1、行政复议机关不是独立性。根据《行政复议法》第3条规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。由于负责行政复议工作的法制机构本身隶属于承担行政复议的行政机关，无论在经费保障、干部任免上，还是在考核奖惩、机关福利上，都离不开行政机关的支持和帮助，不具有独立性和超脱性，使人们对行政复议的公正性产生怀疑，而且存在着以下可能：法制机构按照行政复议机关领导人的意图处理复议申请；行政复议机关与被申请人有着或多或少的亲近关系，难以达到中立性，甚至难以防止行政复议机关与被申请人之间的亲近关系可能带来的严重危害；当 复议机关与被申请人联合起来侵害当事人权益的现象发生时，当事人的行政复议权更无保障。原国务院法制办主任杨景宇在《关于<中华人民共和国行政复议法(草案)>的说明》中就曾指出：“有的行政机关怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理；有的行政机关‘官官相护’，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。”修正行政复议机构设置的缺陷，应将行政复议机构从行政复议机关中独立出来，从内设机构转变为一个独立于相关行政机关的机构。如何独立?英国的行政裁判所制度和美国的行政法官制度可供借鉴。英国的行政裁判所是根据法律设立的专门裁判组织，既裁判行政争端，也解决公民相互间某些和公共政策有密切联系的争端。其运转及独立性以1971年的《行政裁判所与调查法》为准绳。行政裁判所虽属行政组织系统，但独立性很强。美国的行政法官既不是法院中的法官，也不是一般的行政官员，而是在行政机关中裁决案件的“法官”。行政法官按照条例，通过“职业功绩选拔制度”，由各行政机关根据工作需要，通过法定程序，从文官委员会的注册名单中任命，其在组织上隶属于各级行政机关，而在职业上独立，无确定任期，如无正当理由不得被免职。
2、行政相对人诉讼对象设定不合理。根据《行政复议法》第14条规定，行政相对人对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可向国务院申请裁决，国务院的裁决为最终裁决。行政相对人向作出自己不服的具体行政行为的行政机关提起行政复议，似乎不是在寻求法律上的救济，而在寄希望于行政机关的良心发现，甚或与虎谋皮，在行政救济上没有法律保障。为保障行政复议救济的充分性和有效性，应将《行政复议法》第14条修改为：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向国务院申请行政复议。也可向国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府所在地中级人民法院提起行政诉讼。”
3、行政复议机关的法律责任欠缺制度上的保障。根据《行政诉讼法》的规定，复议机关作出维持决定或者不作决定的，起诉时以最初作出具体行政行为的行政机关为被告，复议机关改变原行为的，以复议机关为被告；根据《国家赔偿法》的规定，经复议的案件，由最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。立法上的这种责任分配极易导致复议机关为了避免自身成为行政诉讼的被告或者国家赔偿的义务机关，对于其受理的复议案件，明知具体行政行为违法或者不当，却仍然作出维持决定或者不作决定。对于行政复议机构在行政复议过程中违法、失职的法律责任，应在立法中规定，经复议的案件，在行政诉讼中，一律以复议机关为被告；在国家赔偿中，一律以复议机关为赔偿义务机关，复议机关在履行赔偿义务后，可以向最初造成侵权行为的行政机关追偿，如此，必将促使复议机关依法履行复议职责，真正发挥行政复议的功能。
三、行政复议程序设置的缺陷及其修正
程序设置的价值在于保证实体权利义务正确顺利地实施。由于行政法律关系的单方面性，使得公正透明成为现代行政程序的基本要求。公正即行政机关作出行政行为不偏私、不专断、不单方接触和实行必要的职能分离。透明即程序公开，要求政府将涉及行政相对人权利、义务、利益的信息，包括法规、规章、其他规范性文件、行政政策、行政决定、行政机关的工作制度、办事规则及程序、手续等，只要不是法律规定应予保密的，均应以一定方式向社会公开，允许相对人获取、查阅或复制。探寻《行政复议法》中行政复议程序公正透明情况，存在以下几个方面缺陷：
1、适当性审查的标；住不明确 《行政复议法》中列举了具体行政行为违法的具体表现形式，为行政复议进行合法性审查提供了一定的标准，并对具体行政行为的不当审查也提出了明确要求，但没有规定具体行政行为不当的认定杆准，因而对不当行为进行监督的可操作性比较差，对行政相对人合法权益的保护打了折扣。应当从动机是否正当、是否考虑了相千因素、是否符合法律目的等方面加以规定，以此为标准确定具体行政行为是否适当。
2、行政复议程序行政化色彩浓厚 《行政复议法》设三章规定行政复议程序，体现了对行政复议程序的高度重视，但其行政化色彩十分浓厚：(1)在效率原则支配下的书面审理方式使行政相对人缺乏陈述和对质的机会，与公开原则不相吻合。毋庸置疑，效率原则是行政机关应当遵循的基本原则，并发挥着重要作用。然而，效率并非行政作用的目的，而是实现行政目的即更好地为公民谋利益的手段，如果仅为效率忽视效益而设置书面审理方式，实属本末倒置。是否保障行政相对人陈述和对质的权利，是现代行政是否体现公正透明自治的试金石。应将书面审理方式改为以公开为原则、书面为辅助的审理方式，增设听证程序，保障行政相对人陈述意见的权利；(2)行政复议程序规定不完善，现行规定具有内部审批的行政色彩。在行政复议程序规定中，对于已在《行政处罚法》、《行政诉讼法》中确定的司法化程序，如有关参与人的复议申请权、申请回避权、陈述辩论权、律师代理权及其行使，未能加以确认。即便已有的程序，因其公开透明度差、主要在行政机关内部运行而具有内部审批的行政色彩。修正时要将有关参与人的复议申请权、申请回避权、陈述辩论权、律师代理权等程序性权利写入法律，进一步强化行政复议程序司法化，以保障行政复议的公开、公正。
3、具体行政行为复议期间强制执行问题 《行政复议法》第21条规定，行政复议期间具体行政行为原则上不停止执行，停止执行是例外。此规定之行政法学理论基础在于，行政行为具有公定力、确定力和执行力。为了保证行政效率和行政管理目标的实现，行政行为一经作出，行政相对人就应当服从，先履行行政行为所确定的义务，然后再通过法定途径寻求救济。但是，行政行为的这种执行力存在以下缺陷：当行政相对人不履行而行政机关又无强制执行权时，只能申请法院强制执行，而此时若行政相对人提起行政诉讼，依据最高人民法院《关于贯彻关于<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第57条规定：“在诉讼过程中，行政机关申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，人民法院不予执行。在必要时，人民法院可以采取财产保全措施。”这意味着如果行政相对人在法定期限内提起行政诉讼，即使不履行具体行政行为所确定的义务，行政机关也不能申请人民法院强制执行，即使向人民法院提出申请，人民法院也不会受理；由于害怕行政相对人提起行政诉讼，即使有行政强制执行权的行政机关，在诉讼期间如果行使此项权力，由于《行政诉讼法》“条的存在，容易激化矛盾，并落个违法行政名声，也往往放弃此项权力，使法条名存实亡，损害法律的权威性：更为严重的是，由于我国行政执法人员素质较低，不停止执行给行政相对人造成的巨大损害甚至家破人亡的情形比比皆是，令人痛心疾首，从更好地维护行政相对人权益的角度出发，也需要对此加以修改。可修改为：复议期间具体行政行为停止执行。但有下列情形之一的，可以不停止执行：(1) 被申请人认为不应停止执行，且不至于对行政相对人权益造成难以弥补、难以挽回的损失的；(2)复议机关认为不停止执行，且有充分理由的；(3) 法律法规规定不应停止执行的。这样规定，更有利于充分保障行政相对人的合法权益。
(作者单位：国家工商行政管理总局直销管理局)
责任编辑 查丽娟
一、行政复议范围设置的缺陷及其修正
从法理学讲，权利是人们为满足一定的需要，追求一定的利益而采取的一定行为的资格和可能性。权利归根到底是受社会经济关系所制约和决定，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”(马克思语)。社会主义国家的一切权利属于人民，社会主义社会将为公民提供越来越多的权利享有和权利实现的机会和条件。但在现实生活中，由于主客观条件制约，立法技术达不到，使得法律对公民的权利保护不充分、不完善。在行政复议范围设置中，就存在对行政相对人权益保护范围过窄的问题：
1、将法律法规授权组织排除在行政复议之外。《行政复议法》第6条用列举式与概括式相结合的方式明确了行政复议的受案范围，确立了对行政相对人权利的保护与救济，但是该条所列的11项，只包括行政机关而言，不含法律法规授权的组织。事实上，法律、法规授权组织也是行政主体，其在授权范围内作出的具体行政行为也属于行政复议的对象。《行政复议法》这种规定无疑受到原《行政复议条例》受案范围的影响，也与《行政复议法》第2条规定相出入。该条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益……”，据此，只要是认为具体行政行为侵犯其合法权益，公民、法人或者其他组织都可提起行政复议，而具体行政行为为何种单位做出，在所不问，从而将法律法规授权组织涵盖于内，这种自相矛盾不能不说是立法的疏忽和立法技术上的缺陷。为避免同一术语在同一部法律中出现不同含义，应对“行政机关”这一概念作出法律上的界定，增加一个定义条款：“本法所称的行政机关，包括法律、法规授权的组织。”或在“行政机关”后增加字段“法律、法规授权的组织”。
2、关于“规定”的规定缺陷及其修正：《行政复议法》第7条将“规定”纳入行政复议范围，无疑是一个巨大的突破，但在实际操作中存在诸多问题，需要予以解决：(1)法律规定对具体行政行为所依据的“规定”可以申请复议的同时，又以“一并”加以限制，表明对“规定”的审查只能依当事人的对具体行政行为不服申请而发生。如果当事人没有对具体行政行为不服申请事项，而单就“规定”提起，复议机关就会拒绝对“规定”进行审查，从而使行政复议机关的复议监督权大打折扣。应当增加一款：“公民、法人或其他组织也可单独就该具体行政行为所依据的规定向行政复议机关提起审查申请。”(2)《行政复议法》关于“规定”审查的程序规定使申请人的权益保障受到影响。根据该法第26条、第27条的规定，在对具体行政行为所依据的“规定”进行处理期间，中止对具体行政行为的审查。但是，行政复议期间具体行政行为又不停止执行。一旦具体行政行为违法或不当，则当事人也必须履行违法或不当具体行政行为所施加的义务或不利影响，从而使本可通过行政复议来获得的权益却由于提起对规定的审查申请而受到损害甚至丧失，也影响行政相对人对法治建设进程的关注，不利于法治建设。应当在第26条、第27条增加一款：“同时裁定停止对具体行政行为的执行。”以保障行政相对人的合法权益和其参与法治建设的积极性。(3)未能明确规章与规定的界限。依《行政复议法》第7条，“规章”与“规定”是两个不同的概念。对于具有规章制定权的机关而言，如何区分其制定的规范性文件是“规章”还是“规定”，对于能否启动对“规定”的审查至关重要。在实践中，对于“规章”与“规定”区分主要是形式上的，如规章须制定机关全体会议或常务会议讨论通过，经行政首长签署发布，需报国务院备案等。而实质上的区别，如内容上的规定权限、效力层次等，即使是在实践中也很难区分。规章的制定机关包括国务院的部委、省级人民政府、省会市和较大市人民政府，这些机关在我国的行政管理体制中均居于非常高的层次，其制定的规范性文件往往涉及面广、影响大，这种规范性文件是否合法直接关系到法律、法规和行政秩序能否正确实施和维护。在修正过程中，应将有关形式和实质上的审查标准予以列举，并规定有关机关逃避行政复议的法律责任。(4)对“规定”的处理机关单一，处理程序不健全。依《宪法》和有关组织法的规定，有权处理规范性文件的机关分别是：对政府制定的规范性文件，由同级权力机关和上级政府处理；对政府部门制定的规范性文件，由同级政府处理。因此，在行政复议中，能够处理附带申请审查“规定”的仅限于权力机关和政府，对于有领导关系的上、下级部门之间，对于那些实行垂直领导的行政机关，如海关、国税、金融、省级以下的工商部门等行政机关，处理附带申请审查“规定”的机关就不够明确。在《行政复议法》中虽然允许政府所属部门对“规定”附带申请审查，但与有关法律相抵触。即使对权力机关和政府这些有权机关，《行政复议法》也没有规定其处理程序，更没有规定有权机关未依法处理的法律责任，致使这一制度的实际效果并不理想，需要进一步修改完善。
3、需及时补充的内容。《行政复议法》第28条第三款将滥用职权与具体行政行为明显不当作为具体行政行为被撤销、变更或者确认违法的两种情形，实际上否定至少是大大缩小了《行政复议法》第1条规定的效果。根据《行政复议法》第1条规定，行政复议针对的是违法或不当的具体行政行为，而第28条第三款则规定明显不当的具体行政行为才属于该法的救济对象，这显然有违立法者的本意，属于立法技术上的重大法律漏洞，需要予以及时修补，使法律保持前后一致。
二、行政复议机构设置的缺陷及其修正
任何人不能成为处理自己案件的法官，这是人类历史上最古老的自然正义原则。根据这一原则，与案件有利害关系的官员或机关应当回避，这是程序公正的基本要求。《行政复议法》却违背了这一原则：
1、行政复议机关不是独立性。根据《行政复议法》第3条规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。由于负责行政复议工作的法制机构本身隶属于承担行政复议的行政机关，无论在经费保障、干部任免上，还是在考核奖惩、机关福利上，都离不开行政机关的支持和帮助，不具有独立性和超脱性，使人们对行政复议的公正性产生怀疑，而且存在着以下可能：法制机构按照行政复议机关领导人的意图处理复议申请；行政复议机关与被申请人有着或多或少的亲近关系，难以达到中立性，甚至难以防止行政复议机关与被申请人之间的亲近关系可能带来的严重危害；当 复议机关与被申请人联合起来侵害当事人权益的现象发生时，当事人的行政复议权更无保障。原国务院法制办主任杨景宇在《关于<中华人民共和国行政复议法(草案)>的说明》中就曾指出：“有的行政机关怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理；有的行政机关‘官官相护’，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。”修正行政复议机构设置的缺陷，应将行政复议机构从行政复议机关中独立出来，从内设机构转变为一个独立于相关行政机关的机构。如何独立?英国的行政裁判所制度和美国的行政法官制度可供借鉴。英国的行政裁判所是根据法律设立的专门裁判组织，既裁判行政争端，也解决公民相互间某些和公共政策有密切联系的争端。其运转及独立性以1971年的《行政裁判所与调查法》为准绳。行政裁判所虽属行政组织系统，但独立性很强。美国的行政法官既不是法院中的法官，也不是一般的行政官员，而是在行政机关中裁决案件的“法官”。行政法官按照条例，通过“职业功绩选拔制度”，由各行政机关根据工作需要，通过法定程序，从文官委员会的注册名单中任命，其在组织上隶属于各级行政机关，而在职业上独立，无确定任期，如无正当理由不得被免职。
2、行政相对人诉讼对象设定不合理。根据《行政复议法》第14条规定，行政相对人对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可向国务院申请裁决，国务院的裁决为最终裁决。行政相对人向作出自己不服的具体行政行为的行政机关提起行政复议，似乎不是在寻求法律上的救济，而在寄希望于行政机关的良心发现，甚或与虎谋皮，在行政救济上没有法律保障。为保障行政复议救济的充分性和有效性，应将《行政复议法》第14条修改为：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向国务院申请行政复议。也可向国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府所在地中级人民法院提起行政诉讼。”
3、行政复议机关的法律责任欠缺制度上的保障。根据《行政诉讼法》的规定，复议机关作出维持决定或者不作决定的，起诉时以最初作出具体行政行为的行政机关为被告，复议机关改变原行为的，以复议机关为被告；根据《国家赔偿法》的规定，经复议的案件，由最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。立法上的这种责任分配极易导致复议机关为了避免自身成为行政诉讼的被告或者国家赔偿的义务机关，对于其受理的复议案件，明知具体行政行为违法或者不当，却仍然作出维持决定或者不作决定。对于行政复议机构在行政复议过程中违法、失职的法律责任，应在立法中规定，经复议的案件，在行政诉讼中，一律以复议机关为被告；在国家赔偿中，一律以复议机关为赔偿义务机关，复议机关在履行赔偿义务后，可以向最初造成侵权行为的行政机关追偿，如此，必将促使复议机关依法履行复议职责，真正发挥行政复议的功能。
三、行政复议程序设置的缺陷及其修正
程序设置的价值在于保证实体权利义务正确顺利地实施。由于行政法律关系的单方面性，使得公正透明成为现代行政程序的基本要求。公正即行政机关作出行政行为不偏私、不专断、不单方接触和实行必要的职能分离。透明即程序公开，要求政府将涉及行政相对人权利、义务、利益的信息，包括法规、规章、其他规范性文件、行政政策、行政决定、行政机关的工作制度、办事规则及程序、手续等，只要不是法律规定应予保密的，均应以一定方式向社会公开，允许相对人获取、查阅或复制。探寻《行政复议法》中行政复议程序公正透明情况，存在以下几个方面缺陷：
1、适当性审查的标；住不明确 《行政复议法》中列举了具体行政行为违法的具体表现形式，为行政复议进行合法性审查提供了一定的标准，并对具体行政行为的不当审查也提出了明确要求，但没有规定具体行政行为不当的认定杆准，因而对不当行为进行监督的可操作性比较差，对行政相对人合法权益的保护打了折扣。应当从动机是否正当、是否考虑了相千因素、是否符合法律目的等方面加以规定，以此为标准确定具体行政行为是否适当。
2、行政复议程序行政化色彩浓厚 《行政复议法》设三章规定行政复议程序，体现了对行政复议程序的高度重视，但其行政化色彩十分浓厚：(1)在效率原则支配下的书面审理方式使行政相对人缺乏陈述和对质的机会，与公开原则不相吻合。毋庸置疑，效率原则是行政机关应当遵循的基本原则，并发挥着重要作用。然而，效率并非行政作用的目的，而是实现行政目的即更好地为公民谋利益的手段，如果仅为效率忽视效益而设置书面审理方式，实属本末倒置。是否保障行政相对人陈述和对质的权利，是现代行政是否体现公正透明自治的试金石。应将书面审理方式改为以公开为原则、书面为辅助的审理方式，增设听证程序，保障行政相对人陈述意见的权利；(2)行政复议程序规定不完善，现行规定具有内部审批的行政色彩。在行政复议程序规定中，对于已在《行政处罚法》、《行政诉讼法》中确定的司法化程序，如有关参与人的复议申请权、申请回避权、陈述辩论权、律师代理权及其行使，未能加以确认。即便已有的程序，因其公开透明度差、主要在行政机关内部运行而具有内部审批的行政色彩。修正时要将有关参与人的复议申请权、申请回避权、陈述辩论权、律师代理权等程序性权利写入法律，进一步强化行政复议程序司法化，以保障行政复议的公开、公正。
3、具体行政行为复议期间强制执行问题 《行政复议法》第21条规定，行政复议期间具体行政行为原则上不停止执行，停止执行是例外。此规定之行政法学理论基础在于，行政行为具有公定力、确定力和执行力。为了保证行政效率和行政管理目标的实现，行政行为一经作出，行政相对人就应当服从，先履行行政行为所确定的义务，然后再通过法定途径寻求救济。但是，行政行为的这种执行力存在以下缺陷：当行政相对人不履行而行政机关又无强制执行权时，只能申请法院强制执行，而此时若行政相对人提起行政诉讼，依据最高人民法院《关于贯彻关于<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第57条规定：“在诉讼过程中，行政机关申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，人民法院不予执行。在必要时，人民法院可以采取财产保全措施。”这意味着如果行政相对人在法定期限内提起行政诉讼，即使不履行具体行政行为所确定的义务，行政机关也不能申请人民法院强制执行，即使向人民法院提出申请，人民法院也不会受理；由于害怕行政相对人提起行政诉讼，即使有行政强制执行权的行政机关，在诉讼期间如果行使此项权力，由于《行政诉讼法》“条的存在，容易激化矛盾，并落个违法行政名声，也往往放弃此项权力，使法条名存实亡，损害法律的权威性：更为严重的是，由于我国行政执法人员素质较低，不停止执行给行政相对人造成的巨大损害甚至家破人亡的情形比比皆是，令人痛心疾首，从更好地维护行政相对人权益的角度出发，也需要对此加以修改。可修改为：复议期间具体行政行为停止执行。但有下列情形之一的，可以不停止执行：(1) 被申请人认为不应停止执行，且不至于对行政相对人权益造成难以弥补、难以挽回的损失的；(2)复议机关认为不停止执行，且有充分理由的；(3) 法律法规规定不应停止执行的。这样规定，更有利于充分保障行政相对人的合法权益。
(作者单位：国家工商行政管理总局直销管理局)
责任编辑 查丽娟