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摘要：农村集体土地使用权是农村土地财产权利的重要组成部分。农村集体土地使用权的确立，具有科学的理论依据，是对集体土地所有权功能的有效弥补。经过多年实践，我国通过法律的形式将土地使用权加以建立，并不断进行改革。科学认识现行土地使用权法律制度，完善农村土地使用权体系，是推进我国土地制度改革，维护农民合法权益的必经之路。
关键词：农村集体土地使用权，确立，改革
中图分类号：F323.211 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2014）01-0060-66 收稿日期：2013-11-21
农村集体土地使用权是在社会主义公有制前提下，为了提供土地利用效率，保障土地使用者的合法权利而形成的法律制度，也是农村土地财产权利的重要组成部分，科学认识农村集体土地使用权的确立及改革历程，对完善集体土地产权体系，推进农村土地制度改革，具有十分重要的意义。
1 农村集体土地使用权确立的理论依据
我国宪法规定了社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。即全民所有制和劳动群众集体所有制、土地作为一种最重要的生产资料，只能属于国家和集体所有。这种经济制度决定了我国法律上国家土地所有权和农村集体土地所有权的确立。集体土地所有权是指农村集体经济组织对属于集体所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。但是，土地所有权的行使具有两权分离的特点，土地所有权的主体作为土地财产的所有者，其拥有自主使用和支配土地的权利，但在大多数情况下，土地所有者自身并不亲自占有、使用土地，往往出现两权分离，土地使用权由此产生。
土地使用权是指人们对土地依法加以利用，满足其生产、生活需求和获取收益的权利。土地使用权分两类，一类是土地所有权人对自己拥有的土地所享有的使用权，另一类是非土地所有权人依法对土地所享有的使用权。土地所有权人所享有的土地使用权，从传统民法理论上而言，称之为土地所有权权能中的使用权，它不是一项独立的权利，只是所有权的一项权能，是基于土地所有权自身而产生的一项权能。我国《物权法》第39条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”非土地所有权人所享有的土地使用权，是在特定情况下依法律规定或合同约定而产生的，并且从土地所有权之中分离出来，并独立于所有权的一项民事权利。
土地使用权作为一项独立的权利，既区别于所有权，也区别于土地所有权的使用权能，具有自身的特征。土地使用权是基于土地所有权而派生出来的一种权利，没有土地所有权就谈不上使用权，土地使用权人只能依照法律规定和合同约定，才可以获得土地使用权。土地使用权的这种派生性，决定了土地使用权从其内容到行使方式，必然要受到法律和合同的限制，其在享有一般物权权利的同时，又受到一定的限制，如土地所有权人可以根据法律规定和合同约定，限制土地使用权的享有年限、土地用途等。
土地使用权虽然派生于土地所有权，但并不从属于土地所有权，更不等于土地所有权。土地使用权的权利主体对土地享有排他的支配权，因而是一项独立的物权；同时，土地使用权是设立在他人所有土地之上的，是以使用和收益为主要目的的，因而是一种他物权、用益物权。土地使用权人依法享有的土地使用权对土地所有权具有对抗性，土地所有权人不得干预土地使用权人权利的行使。
我国实行土地的社会主义公有制，农村集体土地所有权的主体仅限于各种农村集体经济组织，但实践中需要使用和利用土地的人却不限于集体经济组织，通过土地使用权的确立，让那些不能成为土地所有权权利主体但却有能力从事土地开发利用的主体，通过土地使用权的取得而获得土地权利主体地位，这样土地的使用主体就从集体经济组织扩展至法人、非法人团体、公民以及外国的组织和个人等，有效地调动了各种社会资源，促进了土地的高效利用。
同时，我国《宪法》规定了集体土地所有权不能自由处分原则，然而社会经济发展、土地的有效开发利用，却需要土地能在不同使用者之间流转，这就使土地使用权制度的确立成为必要。只有让农村土地使用权依法流转，才能弥补土地所有权不能自由转让的不足，需要使用土地的人可以根据自己的意愿依法取得土地使用权，享有土地使用权的人不再需要利用其享有使用权的土地时，可以依法转让自己的土地使用权，发挥土地资源物尽其用的功能。
正是基于前述现实需求及理论上的可行，我国集体土地使用权的确立才有了客观基础，并通过法律的形式将非土地所有权人所享有的土地使用权确定下来，建立了农村集体土地使用权制度。1986年颁布的《民法通则》第80条规定：“国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。”《土地管理法》第9条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”这些规定，是我国土地所有权和使用权相分离的基本法律依据。
2 我国农村集体土地使用权的形式
自1978年始我国对农村集体土地实行了土地所有权与使用权的分离，呈现了以下几种土地使用权形式。
一是宅基地使用权。宅基地使用权是指农民集体组织中的成员依法取得农民集体所有的土地用于建造房屋，居住使用的权利。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”《土地管理法》第62条对农村宅基地使用权也加以具体规定。可见，根据我国法律规定，农村居民获得宅基地使用权用于住宅建设，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市人民政府规定的标准。且农村村民不得买卖或以其他形式非法转让宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。宅基地上的房屋、厂栅、猪圈、厕所、竹木等归农民所有。 二是自留地、自留山使用权。自留地、自留山是新中国成立后实行农业合作社时采取的由农村集体分配给其成员长期使用的土地或山地。自留地主要用于种植农作物，自留山主要用于种植果木。自留地、自留山使用权形式自确立后一直保持下来，并为我国宪法所确认。我国《宪法》第8条明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”
三是土地承包经营权。土地承包经营权是指农民集体经济组织的成员对农民集体所有的土地依法承包经营，用于从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的权利。根据我国法律规定，土地承包经营人一般是集体经济组织的内部成员，对本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民会议代表的同意，并报乡镇人民政府批准。《物权法》第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《农村土地承包法》第3条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”
四是乡镇企业和乡村公共设施和公益事业建设用地使用权。集体土地建设用地使用权是指农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利。《物权法》第151条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”《土地管理法》第59条、第60条、第61条对乡镇企业和乡村公共设施和公益事业建设用地使用权的取得与使用加以具体规定。 即乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。
按照《土地管理法》的规定，集体所有建设用地的使用情形分为三类：第一，兴办乡镇企业；第二，乡、村兴建公用设施，用于公益事业；第三、农村村民建设住宅自住使用。同时，确定集体所有建设用地，必须坚持五个使用原则：第一，应当符合乡（镇）土地利用总体规划；第二，符合土地利用年度规划；第三，符合村庄和集镇规划；第四，坚持合理布局，综合开发，配套建设原则；第五，涉及农用地转为建设用地的依法办理农用地转用和用地审批手续。
同时，根据《土地管理法》的规定，农民举办乡村企业，或乡、村兴建公用设施，用于公益事业需要占用集体所有的土地的，除经农民集体同意或决定外，还必须由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。
3 我国集体土地使用权的改革
改革开放后，中国面临经济发展必须要利用土地资源的问题，而根据前文所述，1982年《宪法》第10条第4款规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。这就出现了客观上的困难，根据宪法原则，土地资源根本无法进入市场领域去开发利用，如果这一困局无法打破，则改革根本无立“足”之地，中国经济的改革必须从土地使用权制度的改革试水。
对于集体土地使用权制度的改革，可概括为两个阶段，第一个阶段是1986年颁布的《民法通则》，将发端于上世纪70年代末的农村家庭联产承包责任制，用法律形式将其界定为土地承包经营权，首次将农村土地使用权从人民公社体制下农村土地所有权与使用权高度统一的体制下分离出来，开创了改革开放后我国农业实践中土地制度的改革，之后通过一系列法律文件逐步明确并完善，使得这一改革成果在立法制度上得以体现。《民法通则》第80条第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”第81条第3款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”可见，《民法通则》以民事基本法的形式确立了土地承包经营权。
2002年颁布的《农村土地承包法》吸取了长期以来关于农村土地承包经营的有关实践、政策以及理论研究成果，对土地承包经营权的取得、流转的原则、流转合同、争议解决等方面作了全方位的规定，是调整农村土地承包关系最全面的法律。2007年3月通过的《物权法》，则确定了土地承包经营权的用益物权性质，该法第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《物权法》的这一规定，无疑强化了对土地承包经营权的法律保护。可见，在我国农村土地改革初期，政策起着非常重要的作用，但随着社会发展以及政策本身所具有的不稳定性等弱点，对土地承包经营权进行法律化，以法律机制规范农村土地使用权制度，是我国土地制度改革的路径。
集体土地使用权制度改革的第二个阶段，严格意义上而言，尚处于探索阶段，并未在全国展开，只是在一些地方进行试点。其改革的焦点，集中于农村建设用地使用权的流转等方面，而国家也在政策层面逐步进行引导并确定一些地方开展试点工作。
2004年10月21日，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）强调：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。 2006年9月5日，国务院发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）再次强调：“农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续”，“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”。
随着国务院这两个文件的发布，各地关于农村土地使用权改革逐步展开，出现了几种典型模式。广东率先以地方立法方式探索推进农村建设用地使用权的流转，江苏、浙江、上海以土地换社保等方式进行探索，重庆九龙坡区探索了用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地的办法，北京、山东等地也在积极探索解决小产权房的问题，深圳市土地制度的改革也在同步进行，等等。
谈到这里，我们可以看出，1988年的《宪法》修正案，关于土地使用权流转，没有区分国有和集体，也就是说，土地使用权的流转，并不仅限于国有土地，同年修订的《土地管理法》，同样明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，但如何转，转让的具体办法，以授权方式由国务院另行规定。这表明，我国宪法及《土地管理法》在确认土地使用权流转制度时，对农村土地使用权流转的问题，在制度设计上是并行的。迄今为止，我们并未发现禁止农村集体土地使用权流转的法律规定。
1990年5月19日国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，按照所有权与使用权分离的原则，就城镇国有土地使用权实行出让、转让制度，进行了具体规定，明确了土地使用权出让、转让、出租、抵押、划拨土地使用权等各项内容。1994年7月5日中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《城市房地产管理法》，对国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、划拨制度完全吸纳，以法律的形式确定了国有土地使用权流转的一系列制度。
可见，根据《土地管理法》第2条 “国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”的规定，围绕国有土地使用权转让，先后形成了一系列的法规体系，并最终将这种权益上升到了用益物权高度，由我国的《物权法》加以规定，彰显了对这种财产权益的充分保障。但对农村集体土地使用权的相关立法规定，在国务院立法层面尚未完成，一直停留在地方性立法中。以广东为例，为加强国家对集体建设用地的管理，合理利用土地，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，促进经济可持续发展，根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定，结合实际，广东省人民政府于2005年6月23日颁发了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》分总则，集体建设用地使用权出让、出租，集体建设用地使用权转让、转租，集体建设用地使用权抵押，土地收益，法律责任，附则共7章32条。作为“农民的资产”的农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则，纳入统一的土地市场。这项涉及农村经济体制和农民切身利益的改革，将允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地用途的集体土地进入市场，其方式可以是出让、出租、转让（含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等）、转租和抵押，广东因此成为全国第一个在全省范围内推行集体建设用地使用权流转的省份。
2013年9月初，各种媒体纷纷报道一份事关农村土地改革进程的重要文件——《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，该文件已下发至河北、辽宁、吉林等18个省征求意见，先不说该消息是否准确，但目前国土资源部推行的集体土地确权、流转试点等工作，都是在现行法律框架内进行，并且通过不断地推行逐步让集体土地使用权制度得到真正实现，发挥其应有价值。
综上所述，从1950年的《土地改革法》，到1986年的《土地管理法》，我们可以清晰地看到中国农村集体土地制度改革过程中土地所有权与土地使用权发展的历程。在这个历程中，虽然因改革试验的需要，存在着借助公权干预完成土地所有性质的转变及地方立法挑战宪法的情形，但中央人民政府都在较短的时间内，较好地矫正了相关行为，逐步为土地财产权利的建立及完善做着各种尝试。
然而，令人遗憾的是2007年《物权法》的出台，却将新中国成立后逐步形成并建立的土地财产权利进行了“颠覆”，原本人们期待的土地使用权财产权利，能够以物权的方式被法律规定，该法却专章以“建设用地使用权”方式把国有土地使用权出让及流转的权益内容加以规定，并以用益物权的形式界定了“建设用地使用权”的性质，以“建设用地使用权”取代了原有的土地使用权的概念，且将建设用地使用权仅限于国有土地上生成的权益。《物权法》的这种规定，表面上看是一种进步，实际上是中国在财产权益入法过程中的一大倒退。这种倒退表现在两方面，一是将长期以来逐步形成的“土地使用权”财产权益概念被狭隘地以“建设用地使用权”概念所取代，二是在土地使用权物权化时把农村集体土地使用权人为割裂出去，排除在用益物权的范畴之外，因为，宅基地使用权、土地承包经营权都仅是农村土地使用权的一个方面，不能因为《物权法》中有了他们的地位而否定集体土地使用权的地位，同时，《物权法》没有赋予农村集体土地建设用地使用权用益物权的法律地位，使万众瞩目的农村集体土地建设用地使用权的流转无上位法的支撑。将农村集体土地使用权流转立法的推进，置于尴尬境地。
为此，根据2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，要推进建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，在法律层面上必须着手进行《物权法》的修订，将集体土地使用权的用益物权体系加以完善。
参考文献：
1.陈小君.农村土地法律制度研究——田野调查解读.中国政法大学出版社.2004
2.李宴.农村土地市场化法律制度研究.中国法制出版社.2012
作者简介：
魏秀玲，博士，深圳大学教授，研究方向为民商法学、房地产法。
高怡南，广东南方公证处公证员。
On Rural Collective Land Use Rights to Establish and Reform in China
Wei Xiuling Gao Yinan
Abstract： Rural collective land use rights are an important part of rural land property rights. Rural collective land use rights established in scientific legal basis. Rural collective land use rights are a function of collective land ownership effective remedy. After years of practice， through the legal form of land use rights will be established and ongoing reforms. Scientific understanding of the existing land use rights of the legal system， improve the system of rural land use rights， land reform is to promote our country， the only way to safeguard legitimate rights and interests of farmers.
Keywords： Rural collective land use rights，Establish， Reform
李求军/责任编辑
关键词：农村集体土地使用权，确立，改革
中图分类号：F323.211 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2014）01-0060-66 收稿日期：2013-11-21
农村集体土地使用权是在社会主义公有制前提下，为了提供土地利用效率，保障土地使用者的合法权利而形成的法律制度，也是农村土地财产权利的重要组成部分，科学认识农村集体土地使用权的确立及改革历程，对完善集体土地产权体系，推进农村土地制度改革，具有十分重要的意义。
1 农村集体土地使用权确立的理论依据
我国宪法规定了社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。即全民所有制和劳动群众集体所有制、土地作为一种最重要的生产资料，只能属于国家和集体所有。这种经济制度决定了我国法律上国家土地所有权和农村集体土地所有权的确立。集体土地所有权是指农村集体经济组织对属于集体所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。但是，土地所有权的行使具有两权分离的特点，土地所有权的主体作为土地财产的所有者，其拥有自主使用和支配土地的权利，但在大多数情况下，土地所有者自身并不亲自占有、使用土地，往往出现两权分离，土地使用权由此产生。
土地使用权是指人们对土地依法加以利用，满足其生产、生活需求和获取收益的权利。土地使用权分两类，一类是土地所有权人对自己拥有的土地所享有的使用权，另一类是非土地所有权人依法对土地所享有的使用权。土地所有权人所享有的土地使用权，从传统民法理论上而言，称之为土地所有权权能中的使用权，它不是一项独立的权利，只是所有权的一项权能，是基于土地所有权自身而产生的一项权能。我国《物权法》第39条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”非土地所有权人所享有的土地使用权，是在特定情况下依法律规定或合同约定而产生的，并且从土地所有权之中分离出来，并独立于所有权的一项民事权利。
土地使用权作为一项独立的权利，既区别于所有权，也区别于土地所有权的使用权能，具有自身的特征。土地使用权是基于土地所有权而派生出来的一种权利，没有土地所有权就谈不上使用权，土地使用权人只能依照法律规定和合同约定，才可以获得土地使用权。土地使用权的这种派生性，决定了土地使用权从其内容到行使方式，必然要受到法律和合同的限制，其在享有一般物权权利的同时，又受到一定的限制，如土地所有权人可以根据法律规定和合同约定，限制土地使用权的享有年限、土地用途等。
土地使用权虽然派生于土地所有权，但并不从属于土地所有权，更不等于土地所有权。土地使用权的权利主体对土地享有排他的支配权，因而是一项独立的物权；同时，土地使用权是设立在他人所有土地之上的，是以使用和收益为主要目的的，因而是一种他物权、用益物权。土地使用权人依法享有的土地使用权对土地所有权具有对抗性，土地所有权人不得干预土地使用权人权利的行使。
我国实行土地的社会主义公有制，农村集体土地所有权的主体仅限于各种农村集体经济组织，但实践中需要使用和利用土地的人却不限于集体经济组织，通过土地使用权的确立，让那些不能成为土地所有权权利主体但却有能力从事土地开发利用的主体，通过土地使用权的取得而获得土地权利主体地位，这样土地的使用主体就从集体经济组织扩展至法人、非法人团体、公民以及外国的组织和个人等，有效地调动了各种社会资源，促进了土地的高效利用。
同时，我国《宪法》规定了集体土地所有权不能自由处分原则，然而社会经济发展、土地的有效开发利用，却需要土地能在不同使用者之间流转，这就使土地使用权制度的确立成为必要。只有让农村土地使用权依法流转，才能弥补土地所有权不能自由转让的不足，需要使用土地的人可以根据自己的意愿依法取得土地使用权，享有土地使用权的人不再需要利用其享有使用权的土地时，可以依法转让自己的土地使用权，发挥土地资源物尽其用的功能。
正是基于前述现实需求及理论上的可行，我国集体土地使用权的确立才有了客观基础，并通过法律的形式将非土地所有权人所享有的土地使用权确定下来，建立了农村集体土地使用权制度。1986年颁布的《民法通则》第80条规定：“国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。”《土地管理法》第9条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”这些规定，是我国土地所有权和使用权相分离的基本法律依据。
2 我国农村集体土地使用权的形式
自1978年始我国对农村集体土地实行了土地所有权与使用权的分离，呈现了以下几种土地使用权形式。
一是宅基地使用权。宅基地使用权是指农民集体组织中的成员依法取得农民集体所有的土地用于建造房屋，居住使用的权利。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”《土地管理法》第62条对农村宅基地使用权也加以具体规定。可见，根据我国法律规定，农村居民获得宅基地使用权用于住宅建设，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市人民政府规定的标准。且农村村民不得买卖或以其他形式非法转让宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。宅基地上的房屋、厂栅、猪圈、厕所、竹木等归农民所有。 二是自留地、自留山使用权。自留地、自留山是新中国成立后实行农业合作社时采取的由农村集体分配给其成员长期使用的土地或山地。自留地主要用于种植农作物，自留山主要用于种植果木。自留地、自留山使用权形式自确立后一直保持下来，并为我国宪法所确认。我国《宪法》第8条明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”
三是土地承包经营权。土地承包经营权是指农民集体经济组织的成员对农民集体所有的土地依法承包经营，用于从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的权利。根据我国法律规定，土地承包经营人一般是集体经济组织的内部成员，对本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民会议代表的同意，并报乡镇人民政府批准。《物权法》第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《农村土地承包法》第3条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”
四是乡镇企业和乡村公共设施和公益事业建设用地使用权。集体土地建设用地使用权是指农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利。《物权法》第151条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”《土地管理法》第59条、第60条、第61条对乡镇企业和乡村公共设施和公益事业建设用地使用权的取得与使用加以具体规定。 即乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。
按照《土地管理法》的规定，集体所有建设用地的使用情形分为三类：第一，兴办乡镇企业；第二，乡、村兴建公用设施，用于公益事业；第三、农村村民建设住宅自住使用。同时，确定集体所有建设用地，必须坚持五个使用原则：第一，应当符合乡（镇）土地利用总体规划；第二，符合土地利用年度规划；第三，符合村庄和集镇规划；第四，坚持合理布局，综合开发，配套建设原则；第五，涉及农用地转为建设用地的依法办理农用地转用和用地审批手续。
同时，根据《土地管理法》的规定，农民举办乡村企业，或乡、村兴建公用设施，用于公益事业需要占用集体所有的土地的，除经农民集体同意或决定外，还必须由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。
3 我国集体土地使用权的改革
改革开放后，中国面临经济发展必须要利用土地资源的问题，而根据前文所述，1982年《宪法》第10条第4款规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。这就出现了客观上的困难，根据宪法原则，土地资源根本无法进入市场领域去开发利用，如果这一困局无法打破，则改革根本无立“足”之地，中国经济的改革必须从土地使用权制度的改革试水。
对于集体土地使用权制度的改革，可概括为两个阶段，第一个阶段是1986年颁布的《民法通则》，将发端于上世纪70年代末的农村家庭联产承包责任制，用法律形式将其界定为土地承包经营权，首次将农村土地使用权从人民公社体制下农村土地所有权与使用权高度统一的体制下分离出来，开创了改革开放后我国农业实践中土地制度的改革，之后通过一系列法律文件逐步明确并完善，使得这一改革成果在立法制度上得以体现。《民法通则》第80条第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”第81条第3款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”可见，《民法通则》以民事基本法的形式确立了土地承包经营权。
2002年颁布的《农村土地承包法》吸取了长期以来关于农村土地承包经营的有关实践、政策以及理论研究成果，对土地承包经营权的取得、流转的原则、流转合同、争议解决等方面作了全方位的规定，是调整农村土地承包关系最全面的法律。2007年3月通过的《物权法》，则确定了土地承包经营权的用益物权性质，该法第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《物权法》的这一规定，无疑强化了对土地承包经营权的法律保护。可见，在我国农村土地改革初期，政策起着非常重要的作用，但随着社会发展以及政策本身所具有的不稳定性等弱点，对土地承包经营权进行法律化，以法律机制规范农村土地使用权制度，是我国土地制度改革的路径。
集体土地使用权制度改革的第二个阶段，严格意义上而言，尚处于探索阶段，并未在全国展开，只是在一些地方进行试点。其改革的焦点，集中于农村建设用地使用权的流转等方面，而国家也在政策层面逐步进行引导并确定一些地方开展试点工作。
2004年10月21日，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）强调：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。 2006年9月5日，国务院发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）再次强调：“农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续”，“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”。
随着国务院这两个文件的发布，各地关于农村土地使用权改革逐步展开，出现了几种典型模式。广东率先以地方立法方式探索推进农村建设用地使用权的流转，江苏、浙江、上海以土地换社保等方式进行探索，重庆九龙坡区探索了用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地的办法，北京、山东等地也在积极探索解决小产权房的问题，深圳市土地制度的改革也在同步进行，等等。
谈到这里，我们可以看出，1988年的《宪法》修正案，关于土地使用权流转，没有区分国有和集体，也就是说，土地使用权的流转，并不仅限于国有土地，同年修订的《土地管理法》，同样明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，但如何转，转让的具体办法，以授权方式由国务院另行规定。这表明，我国宪法及《土地管理法》在确认土地使用权流转制度时，对农村土地使用权流转的问题，在制度设计上是并行的。迄今为止，我们并未发现禁止农村集体土地使用权流转的法律规定。
1990年5月19日国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，按照所有权与使用权分离的原则，就城镇国有土地使用权实行出让、转让制度，进行了具体规定，明确了土地使用权出让、转让、出租、抵押、划拨土地使用权等各项内容。1994年7月5日中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《城市房地产管理法》，对国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、划拨制度完全吸纳，以法律的形式确定了国有土地使用权流转的一系列制度。
可见，根据《土地管理法》第2条 “国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”的规定，围绕国有土地使用权转让，先后形成了一系列的法规体系，并最终将这种权益上升到了用益物权高度，由我国的《物权法》加以规定，彰显了对这种财产权益的充分保障。但对农村集体土地使用权的相关立法规定，在国务院立法层面尚未完成，一直停留在地方性立法中。以广东为例，为加强国家对集体建设用地的管理，合理利用土地，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，促进经济可持续发展，根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定，结合实际，广东省人民政府于2005年6月23日颁发了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》分总则，集体建设用地使用权出让、出租，集体建设用地使用权转让、转租，集体建设用地使用权抵押，土地收益，法律责任，附则共7章32条。作为“农民的资产”的农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则，纳入统一的土地市场。这项涉及农村经济体制和农民切身利益的改革，将允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地用途的集体土地进入市场，其方式可以是出让、出租、转让（含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等）、转租和抵押，广东因此成为全国第一个在全省范围内推行集体建设用地使用权流转的省份。
2013年9月初，各种媒体纷纷报道一份事关农村土地改革进程的重要文件——《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，该文件已下发至河北、辽宁、吉林等18个省征求意见，先不说该消息是否准确，但目前国土资源部推行的集体土地确权、流转试点等工作，都是在现行法律框架内进行，并且通过不断地推行逐步让集体土地使用权制度得到真正实现，发挥其应有价值。
综上所述，从1950年的《土地改革法》，到1986年的《土地管理法》，我们可以清晰地看到中国农村集体土地制度改革过程中土地所有权与土地使用权发展的历程。在这个历程中，虽然因改革试验的需要，存在着借助公权干预完成土地所有性质的转变及地方立法挑战宪法的情形，但中央人民政府都在较短的时间内，较好地矫正了相关行为，逐步为土地财产权利的建立及完善做着各种尝试。
然而，令人遗憾的是2007年《物权法》的出台，却将新中国成立后逐步形成并建立的土地财产权利进行了“颠覆”，原本人们期待的土地使用权财产权利，能够以物权的方式被法律规定，该法却专章以“建设用地使用权”方式把国有土地使用权出让及流转的权益内容加以规定，并以用益物权的形式界定了“建设用地使用权”的性质，以“建设用地使用权”取代了原有的土地使用权的概念，且将建设用地使用权仅限于国有土地上生成的权益。《物权法》的这种规定，表面上看是一种进步，实际上是中国在财产权益入法过程中的一大倒退。这种倒退表现在两方面，一是将长期以来逐步形成的“土地使用权”财产权益概念被狭隘地以“建设用地使用权”概念所取代，二是在土地使用权物权化时把农村集体土地使用权人为割裂出去，排除在用益物权的范畴之外，因为，宅基地使用权、土地承包经营权都仅是农村土地使用权的一个方面，不能因为《物权法》中有了他们的地位而否定集体土地使用权的地位，同时，《物权法》没有赋予农村集体土地建设用地使用权用益物权的法律地位，使万众瞩目的农村集体土地建设用地使用权的流转无上位法的支撑。将农村集体土地使用权流转立法的推进，置于尴尬境地。
为此，根据2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，要推进建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，在法律层面上必须着手进行《物权法》的修订，将集体土地使用权的用益物权体系加以完善。
参考文献：
1.陈小君.农村土地法律制度研究——田野调查解读.中国政法大学出版社.2004
2.李宴.农村土地市场化法律制度研究.中国法制出版社.2012
作者简介：
魏秀玲，博士，深圳大学教授，研究方向为民商法学、房地产法。
高怡南，广东南方公证处公证员。
On Rural Collective Land Use Rights to Establish and Reform in China
Wei Xiuling Gao Yinan
Abstract： Rural collective land use rights are an important part of rural land property rights. Rural collective land use rights established in scientific legal basis. Rural collective land use rights are a function of collective land ownership effective remedy. After years of practice， through the legal form of land use rights will be established and ongoing reforms. Scientific understanding of the existing land use rights of the legal system， improve the system of rural land use rights， land reform is to promote our country， the only way to safeguard legitimate rights and interests of farmers.
Keywords： Rural collective land use rights，Establish， Reform
李求军/责任编辑