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摘要：党的十九大以来，甘肃省积极推进城乡融合发展，取得了良好成效，但仍然存在城乡融合发展进展不平衡、城镇化水平和质量不高、公共资源均衡配置体制机制不健全一些等问题。为促进甘肃省城乡融合发展，提出完善城乡融合发展制度和政策体系;打造新型城镇化空间格局;推动乡村经济多元化发展;促进城乡公共服务普惠共享;加快农村基础设施联通化等建议。
关键词：城乡融合;产业融合;发展路径;甘肃省
中图分类号：F327 文献标志码：A 文章编号：1001-1463（2021）10-0091-08
doi：10.3969/j.issn.1001-1463.2021.10.018
The Path of Urban-rural Integration Development in Gansu Province
LI Hongxia， TANG Yingfang
（Institute of Agricultural Economy and Information， Gansu Academy of Agricultural Science， Lanzhou Gansu 730070，China）
Abstract：Since the 19th National Congress， Gansu Province has actively promoted urban-rural integrated development and achieved good results. Policy Innovation for urban-rural integrated development has been constantly strengthened， the living standards of the residents have improved significantly， new progress has been made in the equalization of public services and new results have been achieved in the improvement of rural infrastructure. However， there are some problems： the development of urban-rural integration is not balanced， the level and quality of urbanization is not high， and the mechanism of balanced allocation of public resources is not perfect. In order to promote the integrated development of urban and rural areas， the following suggestions are put forward： to improve the system and policy for the integrated development of urban and rural areas in Gansu Province， to create a new spatial pattern of urbanization， to promote the diversified development of rural economy， to promote the sharing of the benefits of urban and rural public services and to speed up rural infrastructure connection.
Key words：Urban-rural integration;Industrial integration;Path of development; Gansu province
2017年黨的十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，明确了城乡融合发展是中国特色社会主义进入新时期城乡关系的新认识与新定位。目前，我国经济社会发展进入新阶段，正在进入城乡融合发展的加速期[1 ]，城镇化水平持续提升及城乡居民收入稳步增加、消费结构优化升级、生活质量和生产条件持续改善，极大地促进了城乡商品要素双向流动;粮食生产能力大幅提升，乡村的经济价值、社会价值、文化价值、生态价值不断凸显[2 ]。虽然在以城带乡、公共资源配置、要素双向流动等方面仍存在不少体制机制障碍，但随着农业农村优先发展总方针的落实和城乡体制改革联动的深入、城乡市场交互作用的增强，城乡融合发展将进一步加快。
甘肃省积极推进城乡融合发展，取得了良好成效，城乡融合发展的政策创新不断加强，居民生活水平显著提高，公共服务均等化取得新进展，农村基础设施补短板取得新成效。但仍然存在一些问题：城乡融合发展进展不平衡，城镇化水平和质量不高，公共资源均衡配置体制机制不健全。甘肃省2019年出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策措施的实施意见》，2020年出台了《甘肃省关于加快推进新型城镇化和城乡融合发展的政策措施》，全面开启构建甘肃省新型城乡关系新阶段，初步形成了城市支持乡村、工业反哺农业的发展框架，城乡融合效果显著，农村居民生活、公共服务、基础设施、要素市场、治理能力等方面都有所提高，城乡差距总体呈缩小趋势。
1 甘肃省城乡融合发展的主要成效
1.1 居民生活水平明显提高 甘肃省城乡居民的收入构成从单一占比较高走向多元共同增长，城乡、区域和居民间收入差距持续缩小，消费结构不断改善，生活质量逐步提高。2019年城乡居民人均可支配收入比为3.35，与2002年的3.97相比呈下降趋势。农村居民收入来源由单一的集体经营收入转为家庭经营、工资、转移性收入等多元途径，人均可支配收入9 628.9元，同比增长9.4%。随着收入的增长，农村居民在生活用品、服务类、交通通信、教育文化娱乐类等方面的消费支出呈两位数增长，居住、医疗保健、食品烟酒增长也较快，生活水平明显提高。
1.2 积极推进农村集体产权改革
稳步推进增减挂钩节余指标省域内交易，建立了三级节余指标管理台账，形成节余指标省域内交易和跨省交易机制，落实节余指标跨省域调剂资金93.46亿元。扎实推进农村“三变”改革试点，通过实行“股份制合作”，把企业、村集体和农户连为一体，建立利益联结机制，不断激活“资源要素”，重塑“经营体系”，打造“股份农民”，促进生态增值、产业增效、农户增收。截至2018年9月末，全省共有85个县市区、1 742个村开展农村“三变”改革试点，辐射带动53万农户，形成了“分类指导、分层推进、多点探索”的良好局面，“三变”改革成效初步显现[3 ]。
1.3 财政资金投入和农村金融服务力度加大
2018年以来，累计发放特色农业产业贷款925.00亿元，累计落实到户产业扶持资金155.60亿元[4 ]。2019年甘肃省专项扶贫资金投入207.67亿元，乡村建设取得了巨大成就。同时，引导工商资本为人居环境整治、城乡融合发展提供资金支持，制定金融支持乡村振兴意见，加强农村金融服务。全省农村地区共建成助农取款服务点 2.24 万个，农村金融综合服务室乡镇覆盖率达到85%。建立了“甘肃省农（牧）户信用信息管理系统”，各金融机构对全省已建立信用档案的404.33万农户累计投放贷款2 955.00亿元[5 ]。
1.4 公共服务均等化获得新进展
甘肃省贫困人口医疗救助参保资助政策已全部落实，县、乡、村医疗机构和人员“空白点”全面消除[6 ]，城乡居民养老保险、医疗保险已实现制度并轨，城乡居民基本公共服务均等化大幅提升。
1.4.1 农村医疗服务水平稳步提高 基本医疗保障制度不断健全，将村卫生室转为乡镇卫生院的派出机构;解决了合格村医缺口，村医身份由个体转为乡镇卫生院聘用职工，由农民转为职业医生;为87.52%的在岗村医购买养老保险，为97.67%的离岗村医发放养老补助 [4 ]。
1.4.2 乡村教育服务水平有效提升 乡村教师业务能力和办学条件得到了大幅提升和有效改善。2018年，普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右，九年义务教育巩固率达到96%，高中阶段毛入学率达到94%。
1.4.3 农村公共文化服务体系日臻完善 文化产品逐渐丰富，供给水平不断提高。打造了40多个民族文化品牌，实现了文化产品供给与市场需求的有效对接，带动了群众就业增收，提高了乡村公共文化服务能力[4 ]。
1.4.4 社会保障体系逐步完善 建成覆盖省、市、县三级的全省养老服务信息平台。居家养老服务已在40多个县区展开，吸纳加盟企业600多家，部分城镇初步形成了“15分钟养老服务圈”，全省共有各类社区养老机构和设施7 829个[7 ]。支持城乡社区日间照料中心（农村互助老人幸福院、老年人活动中心）建设，养老服务设施已覆盖88%的城市社区和50%的行政村（社区）。
1.5 农村基础设施补短板取得新成效
1.5.1 农村公路建设和服务水平明显提高
“十三五”以来，全省有农村公路13.19万km，确保了具备条件的建制村100%通硬化路、通客车，建设产业路、资源路、旅游路1 595 km，硬化“千村美丽”示范村组道路6 008 km，乡镇快递网点覆蓋率达96.5%，带动了乡镇工业、特色产业、旅游服务业蓬勃发展[8 ]。
1.5.2 农村电网安全水平持续加强 农村地区已全面实现“户户通电”，“村村通”动力电，城乡居民用电同质同价，理顺了农电管理体制。农村电网供电可靠率达99.8%，综合电压合格率达到99.7%，智能电表全覆盖率，初步建成坚固可靠的农村电网[9 ]。
1.5.3 农村饮水安全巩固提升 基本建成以集中供水工程为主、分散供水工程为辅的农村人饮供水网络。全省农村集中式供水人口比例达到95%，农村自来水普及率达到92%[10 ];建立了县级农村饮水安全专管机构，基本实现了现行标准下的农村饮水安全目标。
1.5.4 农村环境卫生得到有效改善 全省开展“垃圾革命”“厕所革命”“三清一改”“风貌革命”等清洁行动，形成了“户分类、村收集、镇转运、市县处理”的垃圾处理方式闭环，实现了绿化美化环境、净化村容的目的。2019年，行政村生活垃圾收集、运输率95.0%，生活垃圾处理率80.0%，卫生公厕覆盖率76.7%，极大地改善了大部分村庄环境卫生状况[4 ]。
2 甘肃省城乡融合发展存在的突出问题
2.1 城乡融合发展进展不平衡，不同领域、地区之间差距较大
目前，甘肃城乡商品（主要指农产品）市场已基本实现一体化。城乡居民收入差距持续缩小，但与发达省份相比差距仍然较大;在制度层面城乡公共服务均等化取得积极进展，但服务质量和水平仍存在差距;城乡基础设施一体化进展参差不齐，城乡人居环境差距还较大，乡村无害化卫生厕所、污水处理普及率还较低。城乡要素市场一体化（人员、土地、资金、技术等）处于试点阶段 [11 ]。 总体来看，兰州、嘉峪关、金昌、张掖、酒泉等经济发展较快、城镇化率较高地区，城乡融合水平层次良好[12 ]，农村公共服务、基础设施水平较高，城乡之间人员、要素流动也更顺畅，而陇东、陇南地区城乡融合发展水平较低。从县区层面看，城镇化率高的地区，与城市联通好的地区，城乡融合总体较好。
2.2 城镇化水平和质量不高， 以城带乡的作用发挥不够
城乡融合发展的基础是城镇化带动，城市为乡村提供了广阔的市场需求、雄厚的资金后盾和强大的技术支撑，为乡村发展提供强大动力。城镇化水平越高，城市对农产品的吸纳作用越大，城市消费下乡越多，人才、技术下乡也更有可能。2019年甘肃省城镇化率48.49%，远低于全国城镇化率60.60%的平均水平，城市对乡村的带动作用远远不够。
城镇化质量不高，户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率，二者的差距中绝大部分是户籍在农村的农民工，农民工工资水平、社保比例、工伤保险总体较低，在城市的消费水平也低于城市户籍居民[13 ]。城乡之间的连接性不够。全省农村道路是按照行政隶属关系建设的，没有系统规划，存在断头路和局部拥堵节点，同时养护费用不足、养护能力有限，造成路网通行能力差，跨村镇、乡镇的横向交通连接性差，人流、物流、信息流不能顺畅流动，阻碍了城市消费下乡和资源要素下乡。
2.3 公共资源均衡配置体制机制不健全， 城乡居民公共服务实际水平差距大
农村基础设施落后，偏远村庄卫生厕所普及率较低，部分村庄生活垃圾未得到清运处理，仅城镇周边村庄的农村生活污水得到了集中处理。40%的村庄主要道路没有路灯。农村饮水设施标准低，质量不高。城乡之间、不同地区农村之间的基础设施水平差距还很大。农村基础设施运营管护缺钱、缺人、缺机制的问题突出。城乡公共服务存在差异，制度一体化存在较大水平差距。居民基本养老保险、医疗保险虽然已实现城乡制度并轨，但农村居民的保障水平要低于城镇居民;农村养老服务体系建设滞后于城市;农村学校条件总体薄弱，一些地区存在失学辍学现象;很多村没有执业医师，农村居民实际医疗保障水平明显低于城镇居民，城乡间医疗服务、教育水平差距大。城乡文化资源供给不均衡。近年来，甘肃省不断加强农村公共文化设施，但重硬件设施建设，轻运行管理，活动开展少，实际利用率不高。
2.4 城乡要素双向流动机制尚未建立， 要素长期单向流动造成乡村“失血”
2.4.1 土地要素合理利用机制不完善 城乡土地市场的二元分割特征仍十分明显，城乡土地市场仍存在不同权、不同价现象。在土地发展权方面，农村集体土地的发展权受到了严格限制;在使用权流转方面，城市国有土地可以多种形式租赁、抵押、转让，但农村宅基地使用权流转受到了诸多限制;在物权保护方面，农村宅基地比城市国有用地少了收益的权能，大部分农村土地不能单独抵押[13 ]。农村集体建设用地高度分散、不连片，大部分闲置。虽然国家鼓励盘活利用农村闲置建设用地，但现行政策制度衔接不够，实际可利用率较低。2015年以来，甘肃省推进农村集体经营性建设用地入市试点、农地和农房“两权”抵押贷款试点工作，出台了相关指导意见，但实际推进效果并不明显，政策执行仍然不顺畅，体制机制还需进一步理顺。
2.4.2 人口双向流动机制有待健全 一方面，虽然国家出台了一系列法规、政策，以保障农民工的权益，鼓励农民工进城落户，但农民工进城落户定居仍面临不少“玻璃门”“弹簧门”，农民工要成为真正的“市民”，还有很长一段路要走。另一方面，城里人“下乡难”的问题也正在显现，如城市科技人员下乡、大学生回乡、农民工返乡创新创业面临用地难、贷款难、子女上学难等问题。城市居民下乡常住养老也面临居住难、就医难、异地结算难等与进城农民工类似的问题[13 ]。
2.4.3 农村金融发展滞后 随着农村三产融合和农业现代化发展，新型经营主体对规模化、长期性贷款需求增加，但现行的金融制度难以提供有效供给，农业生产经营主体贷款难与金融机构放贷难问题并存。近年来，尽管县域金融机构涉农贷款和当地存款用于当地的鼓励农村金融发展的政策不断完善，农村金融服务得到明显改善，但金融机构资产从农村净流出的局面仍未实质改变。
3 甘肃省城乡融合发展的实现路径
3.1 完善城乡融合发展制度和政策体系
3.1.1 加快推进农业转移人口市民化 健全农村转移人口市民化机制，坚持自愿、分类、有序的原则，全面放开城市落户限制，实现城市、城镇落户“零门槛”，进一步促进劳动力和人才社会性流动;以就近就地城镇化为发展方向，简化户籍迁移手续，引导重点人群落户城镇;推动未落户常住人口逐步享有与当地市民同等的教育、医疗、养老、住房等城镇基本公共服务。加强对农业转移人口的职业技能培训，大力推进职业教育，打造“技能甘肃”;推广“互联网+就业创业服务”，提升全方位公共就业服务。健全“人地钱挂钩”的配套激励政策，加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，完善财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市的基础设施投资补助机制;健全完善城镇建设用地的增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制[14 ]。
3.1.2 加强农村集体产权和土地制度管理与创新 一是建立完善进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出機制，积极推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，建立健全农村产权流转市场体系。二是以促进农业规模经营为目标，进一步扩大农用地产权结构的开放性，健全农村土地交易平台。继续推进农村土地“三权分置”，稳定农户承包权，落实集体所有权，鼓励经营权流转和土地集中经营[15 ]。三是以顺应城乡人口双向流动为目标，有序扩大宅基地产权结构的开放性，适度放活农民房屋和宅基地使用权。四是加快推进城乡建设用地和新增耕地增减挂钩节余指标跨区域调剂使用。五是以提高配置效率为目标，进一步扩大集体经营性建设用地产权结构的开放性，盘活建设用地用于支持乡村新业态和返乡下乡创业，健全推进集体经营性建设用地就地入市制度[15 ]。 3.1.3 构建促进城乡融合发展的金融服务体系和机制 完善乡村金融服务体系，扩大资金的城乡间双向流动。一是健全涉农信贷的激励约束机制，完善涉农资金供给体制，推行“保险+期货”和农业大灾保险机制，鼓励创新涉农金融产品。二是更好地发挥政策性银行的作用，鼓励推进业务模式创新，加大对农村基础设施建设长期贷款的投放力度。三是进一步发挥农村合作金融的作用，鼓励资金互助社、合作社、集体经济组织参股信用社、村镇银行等金融机构，通过改善农村金融机构的股权结构来促进信贷资源向农村投放。四是整合分散在各部门的农户和小微企业信息，加强涉农信贷数据的共享。五是积极争取国家城乡融合发展基金支持。
3.1.4 建立健全科技和人才下乡机制 一是设立专项扶持资金，提供创业平台，完善财政、金融、社会保障等政策，吸引各类人才返乡创业。做好“大学生村官”等工作，优化农村基层干部队伍结构，让青年优秀人才走上推动乡村振兴的重要岗位。二是培养一批乡村本土人才，组织乡村干部参观学习先进乡村建设经验，强化乡村振兴人才支撑。三是推进城市教科文卫体等系统工作人员定期服务乡村，深入推行科技特派员制度，建立选派第一书记工作长效机制。四是完善科技成果入乡转化机制。探索经营性和公益性农技推广融合发展机制，健全产学研用合作机制和涉农技术创新市场导向机制，完善科技人员下乡创业激励机制，探索赋予科研人员科技成果所有權[16 ]。
3.2 打造新型城镇化空间格局
持续推进新型城镇化，进一步强化以城带乡的作用。一是加快城市群建设，突出区域带动。重点支持兰西城市群、兰白都市圈、兰州榆中生态创新城及兰州新区的发展，形成全省新的增长极。二是不断夯实县区、乡镇综合发展基础，提升城镇化水平。县城做好公共服务设施提标扩面、市政公用设施提档升级、产业配套设施提质增效、环境卫生设施提级扩能[14 ]，提升城市品质和人居环境质量，全面提升综合承载能力;乡镇以特色小镇建设为抓手，提高产业集聚、配套、融合发展的综合实力。有序推进“市改区”“县改区”“县改市”，合理推进“乡（镇）改街道”“乡改镇”和“乡镇撤并”。
3.3 推动乡村经济多元发展
3.3.1 打造现代农业物流枢纽制高点 抢抓“一带一路”建设机遇，构建“甘味”品牌现代农业物流通道枢纽体系，打造以兰州为中心，辐射西北、沟通西南、连接中西亚、联通东南亚的“一带一路”现代农业物流枢纽。以兰州国际陆港为重点，推动兰州、武威、天水、敦煌、嘉峪关等地陆港空港协同发展，形成农产品物流产业集群。完善市、县、乡三级农产品市场体系，重点推进兰州国际高原夏菜副食品采购中心建设，形成农产品流通网络，提升物流枢纽集聚辐射带动能力。建设现代农业物流大数据平台及大数据物联网配套支撑系统，依托丝绸之路信息港，建设特色农产品云平台，促进形成甘肃现代农业跨产业协同和全新发展空间[17 ]。
3.3.2 打造现代农业产业园区 以产业集群建设为重点，建设主导产业优势明显、生产基地建设规模化、产品加工能力配套、农产品市场体系完善、品牌带动能力强、一、二、三产深度融合的现代农业产业园。发挥产业集群效应，使现代农业产业园成为农业技术研发和成果转化的孵化器。力争在“十四五”期间，创建100个省级现代农业产业园，以产业园为载体，推动农业经营体系、生产体系、产业体系转型升级，创新完善农业支持保护制度，率先在产业园实施城乡融合发展的体制机制和政策体系，促进城乡融合发展。
3.3.3 推动农村一、二、三产业深度融合 大力发展特色现代丝路寒旱农业，以“质量兴农、绿色兴农、品牌强农”为目标，建设现代丝路寒旱农业综合示范区，推动农业产业向高端化、绿色化、智能化、融合化方向发展。构建“大产业、大市场、大流通”的产业融合发展新格局，延长产业链、打造供应链、提升价值链，健全完善适应高质量发展要求的长效体制机制。培育农村新产业新业态，着力推动互联网、大数据、人工智能、5G等信息技术与农业深度融合，发展数字农业、智慧农业等，推动农业产业经济与数字乡村发展深入融合。充分挖掘农业文化、生态、休闲价值，促进创意农业、农耕体验、文化科普、康养旅游等新产业发展[18 - 19 ]，加快农业农村建设步伐。
3.4 促进城乡公共服务普惠共享
3.4.1 大力推动农村基础教育优质均衡发展
结合《甘肃教育信息化2.0行动计划》的落实，支持城市与农村学校建立网络教研共同体，打造智慧教育云平台，实现优质课程资源共享，促进城乡教育均衡发展。建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制，全面优化师资资源配置，实行义务教育学校教师“县管校聘”。增强乡村普惠性学前教育资源配置，加强寄宿制学校建设，缩小校际、区际、城乡之间的教育水平差距[20 ]。
3.4.2 建立城乡医疗资源均衡配置机制 推动形成统一的城乡居民基本医疗保险制度，实现“六统一”管理。健全完善医保支付结算、分级诊疗转诊、医保利益调控等机制。强化三级医院对口帮扶县级医院力度，建立紧密型医联体、县域医共体，不断提高基层医疗服务能力。加快推动县、乡、村医疗卫生机构设备配备和基础设施建设，推动乡村医生“乡聘村用”，确保乡镇卫生院、村卫生室有合格医生。打造省、市、县、乡全民健康信息实体平台，实现数据精准对接和互联互通，有效弥补基层诊疗短板[21 ]。
3.4.3 强化公共文化服务体系 按照“补短板、强弱项、保基本”的要求，统筹推进城乡公共文化设施一体规划、布局和建设，优化资源配置，健全公共文化服务城乡联动机制，扩大优质文化覆盖面。构建城乡公共文化服务参与式管理，提供公共文化服务目录，开展“菜单式”“订单式”服务，促进公共文化服务供需匹配。 3.4.4 完善城乡社会保障和救助体系 健全社会保险公共服务平台，完善城乡统一的基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制 度[15 ]，统筹提高城乡居民医疗保障水平。推进低保制度城乡统筹，健全低保标准动态调整机制。建立多层次农村养老保障体系，推动社会求助、抚恤安置等制度统筹，推动基本医保、大病保险、医疗救助“一站式服务、一窗口办理、一单制结算”，提高农村居民保障水平。
3.5 加快农村基础设施联通化
3.5.1 加强农村公路建设，完善农村客运网络 加强农村公路建设，打通农村公路网中的断头路，实现农村公路网的有效联通;新改造的农村公路可适当加宽路面，提升路网通行能力。建立农村公路管理养护体制，农村公路养护资金、管理机构运行费用和人员支出纳入一般公共财政预算，各市州内农村公路年均养护工程比例不低于5%，中等及以上农村公路占比不低于75%[22 ]。进一步加强乡镇客运站、村级候车亭的运、管、养与升级改造工作，客运站与新建农村公路同步设计、同步建设、同步交付使用，逐步提高农村公交微循环覆盖率。
3.5.2 加强农村电网及功能能力建设 农村电网改造升级工程是乡村振兴战略实施和农村基础设施补短板的主要任务和重要支撑。结合农村电网精细化规划和“十四五”配电网规划，以构建安全、可靠、绿色、高效的现代农村电网为总体目标，加快推动电网转型升级，确保不断提升资源优化和配置能力。实施乡村电气化惠农富民提升工程，推广建设电能替代技术等，促进乡村电气化与农业、农村产业相融合，提高农业生产效率，改善农村生产条件，为乡村产业发展和百姓致富提供强劲动力。
3.5.3 提高农村水务建设与管理水平 一是实施农村饮水提档升级工程，加强饮用水水源保护，强化饮用水水质监测监管，打好安全清洁饮用水攻坚战。二是建立政府与市场有机结合的水利投入、建设和运营机制，建设“互联网+农村供水”智慧供水模式，推进城乡供水排水一体化、农村供水规模化、水质检测自动化、运行管理信息化，推进农村饮水由“有水喝”向“喝好水”发展[10 ]。三是加大农村水利基础设施建设力度，推进六盘山区、秦巴山区、少数民族地区和革命老区重点水利骨干工程建设，补齐农村水利工程短板。四是建设农业节水设施，推广微灌、喷灌、管灌、水肥一体化等节水技术，提高农田灌溉水利用效率。
3.5.4 持续改善农村人居环境 按照因地制宜、分类指导，示范引领、整体推进，梯次安排、循序渐进的原则，着力构建财政资金引导、农民和集体积极投入、社会力量广泛参与的农村人居环境整治多元投入机制，持续推进农村厕所、垃圾及村容村貌三大革命，开展硬化、绿化、亮化、美化，提升村容村貌，实现农村人居环境改善与农业产业融合发展，与美丽乡村建设互促互进，助推农村经济发展。
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（本文责编：杨 杰）
收稿日期：2021 - 08 - 03
基金项目：甘肃省软科学专项（20CX9ZA094）;甘肃省哲学社会科学规划重点招标课题（20ZD005）;甘肃省农业科学院农业科技创新专项（2017GAAS75）;甘肃省农业科学院农业科技创新专项（2017GAAS76）。
作者简介：李红霞（1977 — ），女，甘肃庆阳人，副研究员，国家注册咨询工程师，研究方向为农业经济、工程咨询。联系电话：（0）13659452018。Email：610752593@qq.com。
关键词：城乡融合;产业融合;发展路径;甘肃省
中图分类号：F327 文献标志码：A 文章编号：1001-1463（2021）10-0091-08
doi：10.3969/j.issn.1001-1463.2021.10.018
The Path of Urban-rural Integration Development in Gansu Province
LI Hongxia， TANG Yingfang
（Institute of Agricultural Economy and Information， Gansu Academy of Agricultural Science， Lanzhou Gansu 730070，China）
Abstract：Since the 19th National Congress， Gansu Province has actively promoted urban-rural integrated development and achieved good results. Policy Innovation for urban-rural integrated development has been constantly strengthened， the living standards of the residents have improved significantly， new progress has been made in the equalization of public services and new results have been achieved in the improvement of rural infrastructure. However， there are some problems： the development of urban-rural integration is not balanced， the level and quality of urbanization is not high， and the mechanism of balanced allocation of public resources is not perfect. In order to promote the integrated development of urban and rural areas， the following suggestions are put forward： to improve the system and policy for the integrated development of urban and rural areas in Gansu Province， to create a new spatial pattern of urbanization， to promote the diversified development of rural economy， to promote the sharing of the benefits of urban and rural public services and to speed up rural infrastructure connection.
Key words：Urban-rural integration;Industrial integration;Path of development; Gansu province
2017年黨的十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，明确了城乡融合发展是中国特色社会主义进入新时期城乡关系的新认识与新定位。目前，我国经济社会发展进入新阶段，正在进入城乡融合发展的加速期[1 ]，城镇化水平持续提升及城乡居民收入稳步增加、消费结构优化升级、生活质量和生产条件持续改善，极大地促进了城乡商品要素双向流动;粮食生产能力大幅提升，乡村的经济价值、社会价值、文化价值、生态价值不断凸显[2 ]。虽然在以城带乡、公共资源配置、要素双向流动等方面仍存在不少体制机制障碍，但随着农业农村优先发展总方针的落实和城乡体制改革联动的深入、城乡市场交互作用的增强，城乡融合发展将进一步加快。
甘肃省积极推进城乡融合发展，取得了良好成效，城乡融合发展的政策创新不断加强，居民生活水平显著提高，公共服务均等化取得新进展，农村基础设施补短板取得新成效。但仍然存在一些问题：城乡融合发展进展不平衡，城镇化水平和质量不高，公共资源均衡配置体制机制不健全。甘肃省2019年出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策措施的实施意见》，2020年出台了《甘肃省关于加快推进新型城镇化和城乡融合发展的政策措施》，全面开启构建甘肃省新型城乡关系新阶段，初步形成了城市支持乡村、工业反哺农业的发展框架，城乡融合效果显著，农村居民生活、公共服务、基础设施、要素市场、治理能力等方面都有所提高，城乡差距总体呈缩小趋势。
1 甘肃省城乡融合发展的主要成效
1.1 居民生活水平明显提高 甘肃省城乡居民的收入构成从单一占比较高走向多元共同增长，城乡、区域和居民间收入差距持续缩小，消费结构不断改善，生活质量逐步提高。2019年城乡居民人均可支配收入比为3.35，与2002年的3.97相比呈下降趋势。农村居民收入来源由单一的集体经营收入转为家庭经营、工资、转移性收入等多元途径，人均可支配收入9 628.9元，同比增长9.4%。随着收入的增长，农村居民在生活用品、服务类、交通通信、教育文化娱乐类等方面的消费支出呈两位数增长，居住、医疗保健、食品烟酒增长也较快，生活水平明显提高。
1.2 积极推进农村集体产权改革
稳步推进增减挂钩节余指标省域内交易，建立了三级节余指标管理台账，形成节余指标省域内交易和跨省交易机制，落实节余指标跨省域调剂资金93.46亿元。扎实推进农村“三变”改革试点，通过实行“股份制合作”，把企业、村集体和农户连为一体，建立利益联结机制，不断激活“资源要素”，重塑“经营体系”，打造“股份农民”，促进生态增值、产业增效、农户增收。截至2018年9月末，全省共有85个县市区、1 742个村开展农村“三变”改革试点，辐射带动53万农户，形成了“分类指导、分层推进、多点探索”的良好局面，“三变”改革成效初步显现[3 ]。
1.3 财政资金投入和农村金融服务力度加大
2018年以来，累计发放特色农业产业贷款925.00亿元，累计落实到户产业扶持资金155.60亿元[4 ]。2019年甘肃省专项扶贫资金投入207.67亿元，乡村建设取得了巨大成就。同时，引导工商资本为人居环境整治、城乡融合发展提供资金支持，制定金融支持乡村振兴意见，加强农村金融服务。全省农村地区共建成助农取款服务点 2.24 万个，农村金融综合服务室乡镇覆盖率达到85%。建立了“甘肃省农（牧）户信用信息管理系统”，各金融机构对全省已建立信用档案的404.33万农户累计投放贷款2 955.00亿元[5 ]。
1.4 公共服务均等化获得新进展
甘肃省贫困人口医疗救助参保资助政策已全部落实，县、乡、村医疗机构和人员“空白点”全面消除[6 ]，城乡居民养老保险、医疗保险已实现制度并轨，城乡居民基本公共服务均等化大幅提升。
1.4.1 农村医疗服务水平稳步提高 基本医疗保障制度不断健全，将村卫生室转为乡镇卫生院的派出机构;解决了合格村医缺口，村医身份由个体转为乡镇卫生院聘用职工，由农民转为职业医生;为87.52%的在岗村医购买养老保险，为97.67%的离岗村医发放养老补助 [4 ]。
1.4.2 乡村教育服务水平有效提升 乡村教师业务能力和办学条件得到了大幅提升和有效改善。2018年，普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右，九年义务教育巩固率达到96%，高中阶段毛入学率达到94%。
1.4.3 农村公共文化服务体系日臻完善 文化产品逐渐丰富，供给水平不断提高。打造了40多个民族文化品牌，实现了文化产品供给与市场需求的有效对接，带动了群众就业增收，提高了乡村公共文化服务能力[4 ]。
1.4.4 社会保障体系逐步完善 建成覆盖省、市、县三级的全省养老服务信息平台。居家养老服务已在40多个县区展开，吸纳加盟企业600多家，部分城镇初步形成了“15分钟养老服务圈”，全省共有各类社区养老机构和设施7 829个[7 ]。支持城乡社区日间照料中心（农村互助老人幸福院、老年人活动中心）建设，养老服务设施已覆盖88%的城市社区和50%的行政村（社区）。
1.5 农村基础设施补短板取得新成效
1.5.1 农村公路建设和服务水平明显提高
“十三五”以来，全省有农村公路13.19万km，确保了具备条件的建制村100%通硬化路、通客车，建设产业路、资源路、旅游路1 595 km，硬化“千村美丽”示范村组道路6 008 km，乡镇快递网点覆蓋率达96.5%，带动了乡镇工业、特色产业、旅游服务业蓬勃发展[8 ]。
1.5.2 农村电网安全水平持续加强 农村地区已全面实现“户户通电”，“村村通”动力电，城乡居民用电同质同价，理顺了农电管理体制。农村电网供电可靠率达99.8%，综合电压合格率达到99.7%，智能电表全覆盖率，初步建成坚固可靠的农村电网[9 ]。
1.5.3 农村饮水安全巩固提升 基本建成以集中供水工程为主、分散供水工程为辅的农村人饮供水网络。全省农村集中式供水人口比例达到95%，农村自来水普及率达到92%[10 ];建立了县级农村饮水安全专管机构，基本实现了现行标准下的农村饮水安全目标。
1.5.4 农村环境卫生得到有效改善 全省开展“垃圾革命”“厕所革命”“三清一改”“风貌革命”等清洁行动，形成了“户分类、村收集、镇转运、市县处理”的垃圾处理方式闭环，实现了绿化美化环境、净化村容的目的。2019年，行政村生活垃圾收集、运输率95.0%，生活垃圾处理率80.0%，卫生公厕覆盖率76.7%，极大地改善了大部分村庄环境卫生状况[4 ]。
2 甘肃省城乡融合发展存在的突出问题
2.1 城乡融合发展进展不平衡，不同领域、地区之间差距较大
目前，甘肃城乡商品（主要指农产品）市场已基本实现一体化。城乡居民收入差距持续缩小，但与发达省份相比差距仍然较大;在制度层面城乡公共服务均等化取得积极进展，但服务质量和水平仍存在差距;城乡基础设施一体化进展参差不齐，城乡人居环境差距还较大，乡村无害化卫生厕所、污水处理普及率还较低。城乡要素市场一体化（人员、土地、资金、技术等）处于试点阶段 [11 ]。 总体来看，兰州、嘉峪关、金昌、张掖、酒泉等经济发展较快、城镇化率较高地区，城乡融合水平层次良好[12 ]，农村公共服务、基础设施水平较高，城乡之间人员、要素流动也更顺畅，而陇东、陇南地区城乡融合发展水平较低。从县区层面看，城镇化率高的地区，与城市联通好的地区，城乡融合总体较好。
2.2 城镇化水平和质量不高， 以城带乡的作用发挥不够
城乡融合发展的基础是城镇化带动，城市为乡村提供了广阔的市场需求、雄厚的资金后盾和强大的技术支撑，为乡村发展提供强大动力。城镇化水平越高，城市对农产品的吸纳作用越大，城市消费下乡越多，人才、技术下乡也更有可能。2019年甘肃省城镇化率48.49%，远低于全国城镇化率60.60%的平均水平，城市对乡村的带动作用远远不够。
城镇化质量不高，户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率，二者的差距中绝大部分是户籍在农村的农民工，农民工工资水平、社保比例、工伤保险总体较低，在城市的消费水平也低于城市户籍居民[13 ]。城乡之间的连接性不够。全省农村道路是按照行政隶属关系建设的，没有系统规划，存在断头路和局部拥堵节点，同时养护费用不足、养护能力有限，造成路网通行能力差，跨村镇、乡镇的横向交通连接性差，人流、物流、信息流不能顺畅流动，阻碍了城市消费下乡和资源要素下乡。
2.3 公共资源均衡配置体制机制不健全， 城乡居民公共服务实际水平差距大
农村基础设施落后，偏远村庄卫生厕所普及率较低，部分村庄生活垃圾未得到清运处理，仅城镇周边村庄的农村生活污水得到了集中处理。40%的村庄主要道路没有路灯。农村饮水设施标准低，质量不高。城乡之间、不同地区农村之间的基础设施水平差距还很大。农村基础设施运营管护缺钱、缺人、缺机制的问题突出。城乡公共服务存在差异，制度一体化存在较大水平差距。居民基本养老保险、医疗保险虽然已实现城乡制度并轨，但农村居民的保障水平要低于城镇居民;农村养老服务体系建设滞后于城市;农村学校条件总体薄弱，一些地区存在失学辍学现象;很多村没有执业医师，农村居民实际医疗保障水平明显低于城镇居民，城乡间医疗服务、教育水平差距大。城乡文化资源供给不均衡。近年来，甘肃省不断加强农村公共文化设施，但重硬件设施建设，轻运行管理，活动开展少，实际利用率不高。
2.4 城乡要素双向流动机制尚未建立， 要素长期单向流动造成乡村“失血”
2.4.1 土地要素合理利用机制不完善 城乡土地市场的二元分割特征仍十分明显，城乡土地市场仍存在不同权、不同价现象。在土地发展权方面，农村集体土地的发展权受到了严格限制;在使用权流转方面，城市国有土地可以多种形式租赁、抵押、转让，但农村宅基地使用权流转受到了诸多限制;在物权保护方面，农村宅基地比城市国有用地少了收益的权能，大部分农村土地不能单独抵押[13 ]。农村集体建设用地高度分散、不连片，大部分闲置。虽然国家鼓励盘活利用农村闲置建设用地，但现行政策制度衔接不够，实际可利用率较低。2015年以来，甘肃省推进农村集体经营性建设用地入市试点、农地和农房“两权”抵押贷款试点工作，出台了相关指导意见，但实际推进效果并不明显，政策执行仍然不顺畅，体制机制还需进一步理顺。
2.4.2 人口双向流动机制有待健全 一方面，虽然国家出台了一系列法规、政策，以保障农民工的权益，鼓励农民工进城落户，但农民工进城落户定居仍面临不少“玻璃门”“弹簧门”，农民工要成为真正的“市民”，还有很长一段路要走。另一方面，城里人“下乡难”的问题也正在显现，如城市科技人员下乡、大学生回乡、农民工返乡创新创业面临用地难、贷款难、子女上学难等问题。城市居民下乡常住养老也面临居住难、就医难、异地结算难等与进城农民工类似的问题[13 ]。
2.4.3 农村金融发展滞后 随着农村三产融合和农业现代化发展，新型经营主体对规模化、长期性贷款需求增加，但现行的金融制度难以提供有效供给，农业生产经营主体贷款难与金融机构放贷难问题并存。近年来，尽管县域金融机构涉农贷款和当地存款用于当地的鼓励农村金融发展的政策不断完善，农村金融服务得到明显改善，但金融机构资产从农村净流出的局面仍未实质改变。
3 甘肃省城乡融合发展的实现路径
3.1 完善城乡融合发展制度和政策体系
3.1.1 加快推进农业转移人口市民化 健全农村转移人口市民化机制，坚持自愿、分类、有序的原则，全面放开城市落户限制，实现城市、城镇落户“零门槛”，进一步促进劳动力和人才社会性流动;以就近就地城镇化为发展方向，简化户籍迁移手续，引导重点人群落户城镇;推动未落户常住人口逐步享有与当地市民同等的教育、医疗、养老、住房等城镇基本公共服务。加强对农业转移人口的职业技能培训，大力推进职业教育，打造“技能甘肃”;推广“互联网+就业创业服务”，提升全方位公共就业服务。健全“人地钱挂钩”的配套激励政策，加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，完善财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市的基础设施投资补助机制;健全完善城镇建设用地的增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制[14 ]。
3.1.2 加强农村集体产权和土地制度管理与创新 一是建立完善进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出機制，积极推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，建立健全农村产权流转市场体系。二是以促进农业规模经营为目标，进一步扩大农用地产权结构的开放性，健全农村土地交易平台。继续推进农村土地“三权分置”，稳定农户承包权，落实集体所有权，鼓励经营权流转和土地集中经营[15 ]。三是以顺应城乡人口双向流动为目标，有序扩大宅基地产权结构的开放性，适度放活农民房屋和宅基地使用权。四是加快推进城乡建设用地和新增耕地增减挂钩节余指标跨区域调剂使用。五是以提高配置效率为目标，进一步扩大集体经营性建设用地产权结构的开放性，盘活建设用地用于支持乡村新业态和返乡下乡创业，健全推进集体经营性建设用地就地入市制度[15 ]。 3.1.3 构建促进城乡融合发展的金融服务体系和机制 完善乡村金融服务体系，扩大资金的城乡间双向流动。一是健全涉农信贷的激励约束机制，完善涉农资金供给体制，推行“保险+期货”和农业大灾保险机制，鼓励创新涉农金融产品。二是更好地发挥政策性银行的作用，鼓励推进业务模式创新，加大对农村基础设施建设长期贷款的投放力度。三是进一步发挥农村合作金融的作用，鼓励资金互助社、合作社、集体经济组织参股信用社、村镇银行等金融机构，通过改善农村金融机构的股权结构来促进信贷资源向农村投放。四是整合分散在各部门的农户和小微企业信息，加强涉农信贷数据的共享。五是积极争取国家城乡融合发展基金支持。
3.1.4 建立健全科技和人才下乡机制 一是设立专项扶持资金，提供创业平台，完善财政、金融、社会保障等政策，吸引各类人才返乡创业。做好“大学生村官”等工作，优化农村基层干部队伍结构，让青年优秀人才走上推动乡村振兴的重要岗位。二是培养一批乡村本土人才，组织乡村干部参观学习先进乡村建设经验，强化乡村振兴人才支撑。三是推进城市教科文卫体等系统工作人员定期服务乡村，深入推行科技特派员制度，建立选派第一书记工作长效机制。四是完善科技成果入乡转化机制。探索经营性和公益性农技推广融合发展机制，健全产学研用合作机制和涉农技术创新市场导向机制，完善科技人员下乡创业激励机制，探索赋予科研人员科技成果所有權[16 ]。
3.2 打造新型城镇化空间格局
持续推进新型城镇化，进一步强化以城带乡的作用。一是加快城市群建设，突出区域带动。重点支持兰西城市群、兰白都市圈、兰州榆中生态创新城及兰州新区的发展，形成全省新的增长极。二是不断夯实县区、乡镇综合发展基础，提升城镇化水平。县城做好公共服务设施提标扩面、市政公用设施提档升级、产业配套设施提质增效、环境卫生设施提级扩能[14 ]，提升城市品质和人居环境质量，全面提升综合承载能力;乡镇以特色小镇建设为抓手，提高产业集聚、配套、融合发展的综合实力。有序推进“市改区”“县改区”“县改市”，合理推进“乡（镇）改街道”“乡改镇”和“乡镇撤并”。
3.3 推动乡村经济多元发展
3.3.1 打造现代农业物流枢纽制高点 抢抓“一带一路”建设机遇，构建“甘味”品牌现代农业物流通道枢纽体系，打造以兰州为中心，辐射西北、沟通西南、连接中西亚、联通东南亚的“一带一路”现代农业物流枢纽。以兰州国际陆港为重点，推动兰州、武威、天水、敦煌、嘉峪关等地陆港空港协同发展，形成农产品物流产业集群。完善市、县、乡三级农产品市场体系，重点推进兰州国际高原夏菜副食品采购中心建设，形成农产品流通网络，提升物流枢纽集聚辐射带动能力。建设现代农业物流大数据平台及大数据物联网配套支撑系统，依托丝绸之路信息港，建设特色农产品云平台，促进形成甘肃现代农业跨产业协同和全新发展空间[17 ]。
3.3.2 打造现代农业产业园区 以产业集群建设为重点，建设主导产业优势明显、生产基地建设规模化、产品加工能力配套、农产品市场体系完善、品牌带动能力强、一、二、三产深度融合的现代农业产业园。发挥产业集群效应，使现代农业产业园成为农业技术研发和成果转化的孵化器。力争在“十四五”期间，创建100个省级现代农业产业园，以产业园为载体，推动农业经营体系、生产体系、产业体系转型升级，创新完善农业支持保护制度，率先在产业园实施城乡融合发展的体制机制和政策体系，促进城乡融合发展。
3.3.3 推动农村一、二、三产业深度融合 大力发展特色现代丝路寒旱农业，以“质量兴农、绿色兴农、品牌强农”为目标，建设现代丝路寒旱农业综合示范区，推动农业产业向高端化、绿色化、智能化、融合化方向发展。构建“大产业、大市场、大流通”的产业融合发展新格局，延长产业链、打造供应链、提升价值链，健全完善适应高质量发展要求的长效体制机制。培育农村新产业新业态，着力推动互联网、大数据、人工智能、5G等信息技术与农业深度融合，发展数字农业、智慧农业等，推动农业产业经济与数字乡村发展深入融合。充分挖掘农业文化、生态、休闲价值，促进创意农业、农耕体验、文化科普、康养旅游等新产业发展[18 - 19 ]，加快农业农村建设步伐。
3.4 促进城乡公共服务普惠共享
3.4.1 大力推动农村基础教育优质均衡发展
结合《甘肃教育信息化2.0行动计划》的落实，支持城市与农村学校建立网络教研共同体，打造智慧教育云平台，实现优质课程资源共享，促进城乡教育均衡发展。建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制，全面优化师资资源配置，实行义务教育学校教师“县管校聘”。增强乡村普惠性学前教育资源配置，加强寄宿制学校建设，缩小校际、区际、城乡之间的教育水平差距[20 ]。
3.4.2 建立城乡医疗资源均衡配置机制 推动形成统一的城乡居民基本医疗保险制度，实现“六统一”管理。健全完善医保支付结算、分级诊疗转诊、医保利益调控等机制。强化三级医院对口帮扶县级医院力度，建立紧密型医联体、县域医共体，不断提高基层医疗服务能力。加快推动县、乡、村医疗卫生机构设备配备和基础设施建设，推动乡村医生“乡聘村用”，确保乡镇卫生院、村卫生室有合格医生。打造省、市、县、乡全民健康信息实体平台，实现数据精准对接和互联互通，有效弥补基层诊疗短板[21 ]。
3.4.3 强化公共文化服务体系 按照“补短板、强弱项、保基本”的要求，统筹推进城乡公共文化设施一体规划、布局和建设，优化资源配置，健全公共文化服务城乡联动机制，扩大优质文化覆盖面。构建城乡公共文化服务参与式管理，提供公共文化服务目录，开展“菜单式”“订单式”服务，促进公共文化服务供需匹配。 3.4.4 完善城乡社会保障和救助体系 健全社会保险公共服务平台，完善城乡统一的基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制 度[15 ]，统筹提高城乡居民医疗保障水平。推进低保制度城乡统筹，健全低保标准动态调整机制。建立多层次农村养老保障体系，推动社会求助、抚恤安置等制度统筹，推动基本医保、大病保险、医疗救助“一站式服务、一窗口办理、一单制结算”，提高农村居民保障水平。
3.5 加快农村基础设施联通化
3.5.1 加强农村公路建设，完善农村客运网络 加强农村公路建设，打通农村公路网中的断头路，实现农村公路网的有效联通;新改造的农村公路可适当加宽路面，提升路网通行能力。建立农村公路管理养护体制，农村公路养护资金、管理机构运行费用和人员支出纳入一般公共财政预算，各市州内农村公路年均养护工程比例不低于5%，中等及以上农村公路占比不低于75%[22 ]。进一步加强乡镇客运站、村级候车亭的运、管、养与升级改造工作，客运站与新建农村公路同步设计、同步建设、同步交付使用，逐步提高农村公交微循环覆盖率。
3.5.2 加强农村电网及功能能力建设 农村电网改造升级工程是乡村振兴战略实施和农村基础设施补短板的主要任务和重要支撑。结合农村电网精细化规划和“十四五”配电网规划，以构建安全、可靠、绿色、高效的现代农村电网为总体目标，加快推动电网转型升级，确保不断提升资源优化和配置能力。实施乡村电气化惠农富民提升工程，推广建设电能替代技术等，促进乡村电气化与农业、农村产业相融合，提高农业生产效率，改善农村生产条件，为乡村产业发展和百姓致富提供强劲动力。
3.5.3 提高农村水务建设与管理水平 一是实施农村饮水提档升级工程，加强饮用水水源保护，强化饮用水水质监测监管，打好安全清洁饮用水攻坚战。二是建立政府与市场有机结合的水利投入、建设和运营机制，建设“互联网+农村供水”智慧供水模式，推进城乡供水排水一体化、农村供水规模化、水质检测自动化、运行管理信息化，推进农村饮水由“有水喝”向“喝好水”发展[10 ]。三是加大农村水利基础设施建设力度，推进六盘山区、秦巴山区、少数民族地区和革命老区重点水利骨干工程建设，补齐农村水利工程短板。四是建设农业节水设施，推广微灌、喷灌、管灌、水肥一体化等节水技术，提高农田灌溉水利用效率。
3.5.4 持续改善农村人居环境 按照因地制宜、分类指导，示范引领、整体推进，梯次安排、循序渐进的原则，着力构建财政资金引导、农民和集体积极投入、社会力量广泛参与的农村人居环境整治多元投入机制，持续推进农村厕所、垃圾及村容村貌三大革命，开展硬化、绿化、亮化、美化，提升村容村貌，实现农村人居环境改善与农业产业融合发展，与美丽乡村建设互促互进，助推农村经济发展。
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（本文责编：杨 杰）
收稿日期：2021 - 08 - 03
基金项目：甘肃省软科学专项（20CX9ZA094）;甘肃省哲学社会科学规划重点招标课题（20ZD005）;甘肃省农业科学院农业科技创新专项（2017GAAS75）;甘肃省农业科学院农业科技创新专项（2017GAAS76）。
作者简介：李红霞（1977 — ），女，甘肃庆阳人，副研究员，国家注册咨询工程师，研究方向为农业经济、工程咨询。联系电话：（0）13659452018。Email：610752593@qq.com。