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摘 要 依据全面推进依法治国、全面推进依法治校的总体要求，“全面推进依法治国背景下高校法治文化建设研究”课题组开展了问卷调查，分析了目前高校在依法治校和制度建设中存在的问题及其原因，侧重从法治文化的角度作出了若干思考。
关键词 高校 依法治校 制度建设
作者简介：凡靖，安徽省皖西学院，政工师；徐开忠，安徽省皖西学院，副教授。
中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.341
全面依法治国是我们党“四个全面”战略布局的重要组成部分。教育部《全面推进依法治校实施纲要》指出：要以提高学校章程及制度建设质量、规范和制约管理权力运行、推动基层民主建设、健全权利保障和救济机制为着力点，增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力。安徽省皖西学院是一所位于革命老区的地方本科高校，目前学校的依法治校与制度建设已取得阶段性成效，这可从我们组织的一次问卷调查结果得到验证。我们向全校各院系、各部门的党员干部和教师共发出200份问卷，回收195份。统计结果显示，干部职工对学校依法治校与制度建设状况的总体评价为：认为“很好”的占26.7%，“较好”的占43.6%。可见，超过七成的被调查者认为学校依法治校与制度建设的总体状况是好的。
一、调查问卷内容及结果统计
本次调查问卷总共有八个问题，均为单项选择，具体情况如下：
1.您认为学校依法治校与制度建設的总体情况如何？
A、很好（52人）
B、较好（85人）
C、一般（38人）
D、不好（20人）
2.您认为学校依法治校与制度建设存在的主要问题是什么？
A、规章制度不健全（24人）
B、制度执行不力（124人）
C、其他（47人）
3.您认为学校制度规定在执行方面的总体情况如何？
A、很好（15人）
B、较好（89人）
C、一般（72人）
D、不好（19人）
4.您认为学校制度规定在执行方面遇到的主要阻碍是什么？
A、部门利益、个人利益驱动（68人）
B、领导干部的人治思想（60人）
C、人们的监督意识不够（44人）
D、学校风气不正（22人）
5.您认为为提高学校制度建设的质量应首先注重什么？
A、具体内容体现全面性、针对性（54人）
B、条款设计体现严密性、可操作性（65人）
C、总体结构体现系统性、协调性（29人）
D、运用现代科技手段，体现公平性（45人）
6.您认为为改善学校制度的执行环境应首先注重什么？
A、领导干部的示范带头作用（130人）
B、宣传教育的推动作用（21人）
C、党风廉政建设责任制等工作机制的促进作用（42人）
7.您认为为保障学校制度规定得到执行应首先注重什么？
A、加强对制度建设工作的组织领导（18人）
B、职能部门充分履行监督职责（37人）
C、深化校务公开，推进民主监督（105人）
D、加大对违规者责任追究的力度（35人）
8.您认为为提高学校制度的执行力，最重要的措施是什么？
A、提高制度建设的质量（22人）
B、改善制度执行的环境（44人）
C、强化领导、监督、追究等保障措施（128人）
二、高校依法治校与制度建设中的问题
高校作为社会组织之一，为了实现高等教育的目标，需要制定规章制度约束学校中的各类成员。在市场经济环境下，高校制度建设面临着许多新情况、新问题、新挑战，而发生在基建工程、物资采购等领域的一起起领导干部违纪违法案件，更是暴露出高校依法治校与制度建设中存在的严重问题和不足。经过相关调查研究，我们认为目前高校制度建设主要存在以下问题：
（一）制定偏慢，缺乏及时性
高校建设发展的速度很快，而一些制度规定滞后于实践。有些问题存在已久，但相关领域规章制度没有及时跟上，难以适应形势发展需要。
（二）立项偏松，缺乏规范性
高校有些制度在制定的时候没有严格按照程序来进行，往往是“个人代替部门，部门代替学校”，就是由拟稿人起草相关制度文稿，职能部门没有经过充分的论证就上报给学校领导签发，正式文件随即仓促出台。如此一来，制度规定中难免不带有一定的个人意志和部门利益色彩。
（三）设计偏粗，缺乏系统性
表现在高校缺乏制度建设的整体规划，往往是上级部门下发了什么文件，就安排相应的职能部门出台对应的文件。而有些职能部门往往是照搬照抄，忽视了学校自身实际，致使出台的文件缺少系统考量，甚至出现有些规定之间内容相互重叠或相互抵触的现象，难以得到有效执行。
（四）规定偏虚，缺乏约束性
表现在一些制度规定内容过于原则，约束性不强，过多采用“原则上”、“一般要求”、“特殊情况报分管领导同意”等词句，这就给制度执行者打开了变通的“绿色通道”。可见这样的制度规定就像是“牛栏关猫，进出自由”，甚至在一定程度上给执行者留下了谋取私利的空间。
（五）宣传偏弱，缺乏群众性
表现在一些制度出台之后往往是通过红头文件向各院系、各部门“一发了之”，职能部门不宣讲、不辅导，不具体抓落实，导致教职工不熟悉、不掌握、不了解制度内容，工作中遇到具体问题还是习惯于找领导解决，而不找制度规定。这样一来，导致一些制度规定往往被束之高阁。 （六）落实偏软，缺乏有效性
由于受到社会上一些不良风气的影响，在一些人的心目中“制度千万条，不如领导的批条”，重“潜规则”而轻“显规则”。如在纠正公款吃喝等不正之风的问题上，有的学校三令五申却难以根治，制度“写在纸上、挂在墙上”却没有真正奏效。
（七）督查偏少，缺乏制约性
有的高校重制定、轻执行，一些制度出台以后就无人问津，既缺乏对执行过程的监督，也没有对执行效果的检查。或者是“检查像阵风，吹过就放松”，存在时紧时松现象。监督检查的力度不大，手段不多，方法不新，机制不灵。
（八）追究偏宽，缺乏权威性
有的高校对小的违规现象或者疏于管理不能追究，或者碍于人情不愿追究，即使有所追查也仅限于采取口头批评、教育的手段，对违规者的处罚失之于软、失之于宽，不能及时把小问题消灭在萌芽状态，直至违规变成了违纪违法，造成严重后果，才不得不运用责任追究的手段。
三、高校管理制度执行不力的原因分析
高校制度建设中既存在制度本身的缺陷，也有执行方面的问题。从我们问卷调查的结果来看，有63.6%的调查对象认为高校制度建设中存在的主要问题是“制度执行不力”。究其原因，主要有：
（一）管理者的人治思想
高校管理的行政化，造成了学校依法管理的意识不强。有的领导干部因受几千年封建腐朽文化余毒影响，形成了“人治大于法治”的思维定势，习惯于以权力代替制度。个别领导干部特别是“一把手”自恃特殊，把自己凌驾于组织之上，游离于制度之外，对人是马列主义，对己是自由主义。领导的步子是下级的尺子，如果领导干部不能自律，制度执行就会乏力。
（二）部门利益驱动
制度不落实或执行不到位，部门利益、个人利益从中作梗是关键原因。由此导致一些人在执行中变形走样，搞实用主义，有利的就执行，不利则充耳不闻。由于存在少数干部违反制度没有及时受到处理的现象，使得其他人产生了“谁执行制度谁吃亏”的错误观念，不仅监督制度执行的意识淡薄，甚至产生效仿心理、趋同心理，以致违反制度的情况屡禁不止。
（三）监督制约机制不健全
高校内部专门监督机构和力量的不足，是制度执行不力的重要原因。囿于高校现行管理体制的束缚，高校纪监部门在实际职权行使过程中未能发挥应有的作用，其监督职能明显虚化。
从整体来看，上级监督下级难以全面了解具体情况；下级监督上级难以实现；外部监督内部因不了解情况而无从监督；内部自身监督则由于同属利益共同体，碍于情面、怕伤和气而不愿监督。监督制约机制不健全，是制度执行不力的又一因素。
四、从法治文化角度作出的思考
高校管理中存在的制度执行不力问题，根本原因就在于依法治校落实不到位。教育部《全面推进依法治校实施纲要》是推进教育治理体系与治理能力现代化建设的指导性文件，也是高等学校实现管理方式根本性转变的行动指南，其中明确提出了“深入开展法制宣传教育，形成浓厚的学校法治文化氛围”的重大任务。高校法治文化是法治文化在校园这一特定区域的外延，是校园文化法治化的结果，是融注在高校法律关系主体中的观念和行为方式中的法治意识、法律原则和法治精神的总和，其核心是高校法律关系主体的法治文化意识、价值追求和行为方式。
这里，就深入推进高校法治文化建设尝试提出“三个三”布局。所谓“三个三”，就是高校法治文化建设所依赖的三个主体、三个层面和三条途径。所谓“三个主体”，即管理干部依法办学、教师员工依法从教、大学生学法尊法；“三个层面”即思想认识精神层面、制度规范行为层面、校园环境物质层面；“三条途径”即宣传教育方面、管理服务方面、理论研究方面。
参考文献：
[1]刘永林.我国高校规章制度法治化研究文獻综述.当代教育论坛.2011（4）.
[2]李希聪、吴文平.论社会主义核心价值观视阈下高校法治文化建设.民族论坛.2015（1）.
[3]尹晓敏.透明度、权力监督与高校腐败治理.高等教育研究.2012（10）.
[4]戴仁荣.高校法治文化建设的路径.教育探究.2012（4）.
关键词 高校 依法治校 制度建设
作者简介：凡靖，安徽省皖西学院，政工师；徐开忠，安徽省皖西学院，副教授。
中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.341
全面依法治国是我们党“四个全面”战略布局的重要组成部分。教育部《全面推进依法治校实施纲要》指出：要以提高学校章程及制度建设质量、规范和制约管理权力运行、推动基层民主建设、健全权利保障和救济机制为着力点，增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力。安徽省皖西学院是一所位于革命老区的地方本科高校，目前学校的依法治校与制度建设已取得阶段性成效，这可从我们组织的一次问卷调查结果得到验证。我们向全校各院系、各部门的党员干部和教师共发出200份问卷，回收195份。统计结果显示，干部职工对学校依法治校与制度建设状况的总体评价为：认为“很好”的占26.7%，“较好”的占43.6%。可见，超过七成的被调查者认为学校依法治校与制度建设的总体状况是好的。
一、调查问卷内容及结果统计
本次调查问卷总共有八个问题，均为单项选择，具体情况如下：
1.您认为学校依法治校与制度建設的总体情况如何？
A、很好（52人）
B、较好（85人）
C、一般（38人）
D、不好（20人）
2.您认为学校依法治校与制度建设存在的主要问题是什么？
A、规章制度不健全（24人）
B、制度执行不力（124人）
C、其他（47人）
3.您认为学校制度规定在执行方面的总体情况如何？
A、很好（15人）
B、较好（89人）
C、一般（72人）
D、不好（19人）
4.您认为学校制度规定在执行方面遇到的主要阻碍是什么？
A、部门利益、个人利益驱动（68人）
B、领导干部的人治思想（60人）
C、人们的监督意识不够（44人）
D、学校风气不正（22人）
5.您认为为提高学校制度建设的质量应首先注重什么？
A、具体内容体现全面性、针对性（54人）
B、条款设计体现严密性、可操作性（65人）
C、总体结构体现系统性、协调性（29人）
D、运用现代科技手段，体现公平性（45人）
6.您认为为改善学校制度的执行环境应首先注重什么？
A、领导干部的示范带头作用（130人）
B、宣传教育的推动作用（21人）
C、党风廉政建设责任制等工作机制的促进作用（42人）
7.您认为为保障学校制度规定得到执行应首先注重什么？
A、加强对制度建设工作的组织领导（18人）
B、职能部门充分履行监督职责（37人）
C、深化校务公开，推进民主监督（105人）
D、加大对违规者责任追究的力度（35人）
8.您认为为提高学校制度的执行力，最重要的措施是什么？
A、提高制度建设的质量（22人）
B、改善制度执行的环境（44人）
C、强化领导、监督、追究等保障措施（128人）
二、高校依法治校与制度建设中的问题
高校作为社会组织之一，为了实现高等教育的目标，需要制定规章制度约束学校中的各类成员。在市场经济环境下，高校制度建设面临着许多新情况、新问题、新挑战，而发生在基建工程、物资采购等领域的一起起领导干部违纪违法案件，更是暴露出高校依法治校与制度建设中存在的严重问题和不足。经过相关调查研究，我们认为目前高校制度建设主要存在以下问题：
（一）制定偏慢，缺乏及时性
高校建设发展的速度很快，而一些制度规定滞后于实践。有些问题存在已久，但相关领域规章制度没有及时跟上，难以适应形势发展需要。
（二）立项偏松，缺乏规范性
高校有些制度在制定的时候没有严格按照程序来进行，往往是“个人代替部门，部门代替学校”，就是由拟稿人起草相关制度文稿，职能部门没有经过充分的论证就上报给学校领导签发，正式文件随即仓促出台。如此一来，制度规定中难免不带有一定的个人意志和部门利益色彩。
（三）设计偏粗，缺乏系统性
表现在高校缺乏制度建设的整体规划，往往是上级部门下发了什么文件，就安排相应的职能部门出台对应的文件。而有些职能部门往往是照搬照抄，忽视了学校自身实际，致使出台的文件缺少系统考量，甚至出现有些规定之间内容相互重叠或相互抵触的现象，难以得到有效执行。
（四）规定偏虚，缺乏约束性
表现在一些制度规定内容过于原则，约束性不强，过多采用“原则上”、“一般要求”、“特殊情况报分管领导同意”等词句，这就给制度执行者打开了变通的“绿色通道”。可见这样的制度规定就像是“牛栏关猫，进出自由”，甚至在一定程度上给执行者留下了谋取私利的空间。
（五）宣传偏弱，缺乏群众性
表现在一些制度出台之后往往是通过红头文件向各院系、各部门“一发了之”，职能部门不宣讲、不辅导，不具体抓落实，导致教职工不熟悉、不掌握、不了解制度内容，工作中遇到具体问题还是习惯于找领导解决，而不找制度规定。这样一来，导致一些制度规定往往被束之高阁。 （六）落实偏软，缺乏有效性
由于受到社会上一些不良风气的影响，在一些人的心目中“制度千万条，不如领导的批条”，重“潜规则”而轻“显规则”。如在纠正公款吃喝等不正之风的问题上，有的学校三令五申却难以根治，制度“写在纸上、挂在墙上”却没有真正奏效。
（七）督查偏少，缺乏制约性
有的高校重制定、轻执行，一些制度出台以后就无人问津，既缺乏对执行过程的监督，也没有对执行效果的检查。或者是“检查像阵风，吹过就放松”，存在时紧时松现象。监督检查的力度不大，手段不多，方法不新，机制不灵。
（八）追究偏宽，缺乏权威性
有的高校对小的违规现象或者疏于管理不能追究，或者碍于人情不愿追究，即使有所追查也仅限于采取口头批评、教育的手段，对违规者的处罚失之于软、失之于宽，不能及时把小问题消灭在萌芽状态，直至违规变成了违纪违法，造成严重后果，才不得不运用责任追究的手段。
三、高校管理制度执行不力的原因分析
高校制度建设中既存在制度本身的缺陷，也有执行方面的问题。从我们问卷调查的结果来看，有63.6%的调查对象认为高校制度建设中存在的主要问题是“制度执行不力”。究其原因，主要有：
（一）管理者的人治思想
高校管理的行政化，造成了学校依法管理的意识不强。有的领导干部因受几千年封建腐朽文化余毒影响，形成了“人治大于法治”的思维定势，习惯于以权力代替制度。个别领导干部特别是“一把手”自恃特殊，把自己凌驾于组织之上，游离于制度之外，对人是马列主义，对己是自由主义。领导的步子是下级的尺子，如果领导干部不能自律，制度执行就会乏力。
（二）部门利益驱动
制度不落实或执行不到位，部门利益、个人利益从中作梗是关键原因。由此导致一些人在执行中变形走样，搞实用主义，有利的就执行，不利则充耳不闻。由于存在少数干部违反制度没有及时受到处理的现象，使得其他人产生了“谁执行制度谁吃亏”的错误观念，不仅监督制度执行的意识淡薄，甚至产生效仿心理、趋同心理，以致违反制度的情况屡禁不止。
（三）监督制约机制不健全
高校内部专门监督机构和力量的不足，是制度执行不力的重要原因。囿于高校现行管理体制的束缚，高校纪监部门在实际职权行使过程中未能发挥应有的作用，其监督职能明显虚化。
从整体来看，上级监督下级难以全面了解具体情况；下级监督上级难以实现；外部监督内部因不了解情况而无从监督；内部自身监督则由于同属利益共同体，碍于情面、怕伤和气而不愿监督。监督制约机制不健全，是制度执行不力的又一因素。
四、从法治文化角度作出的思考
高校管理中存在的制度执行不力问题，根本原因就在于依法治校落实不到位。教育部《全面推进依法治校实施纲要》是推进教育治理体系与治理能力现代化建设的指导性文件，也是高等学校实现管理方式根本性转变的行动指南，其中明确提出了“深入开展法制宣传教育，形成浓厚的学校法治文化氛围”的重大任务。高校法治文化是法治文化在校园这一特定区域的外延，是校园文化法治化的结果，是融注在高校法律关系主体中的观念和行为方式中的法治意识、法律原则和法治精神的总和，其核心是高校法律关系主体的法治文化意识、价值追求和行为方式。
这里，就深入推进高校法治文化建设尝试提出“三个三”布局。所谓“三个三”，就是高校法治文化建设所依赖的三个主体、三个层面和三条途径。所谓“三个主体”，即管理干部依法办学、教师员工依法从教、大学生学法尊法；“三个层面”即思想认识精神层面、制度规范行为层面、校园环境物质层面；“三条途径”即宣传教育方面、管理服务方面、理论研究方面。
参考文献：
[1]刘永林.我国高校规章制度法治化研究文獻综述.当代教育论坛.2011（4）.
[2]李希聪、吴文平.论社会主义核心价值观视阈下高校法治文化建设.民族论坛.2015（1）.
[3]尹晓敏.透明度、权力监督与高校腐败治理.高等教育研究.2012（10）.
[4]戴仁荣.高校法治文化建设的路径.教育探究.2012（4）.