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摘 要：从历史制度主义视角分析，三种主要政治因素及其相互作用下的政治行为决定着男女同龄退休政策改革的过程和结果：制度因素，包括宪法的原则性规定、行政决策制度、妇联组织的地位与参与方式等；利益因素，女干部、女工人及以男性为主体的决策部门所具有的不同利益；观念因素，在社会发展背景下利益各方对性别平等和退休年龄关系的理解也即对实现男女平等途径的不同认识。由于社会性别观念的深入、社会性别主流化在我国的发展及人口老龄化背景下的劳动力问题和养老问题等常量的变化，男女同龄退休政策的改革将成为可能。
关键词：社会政策；男女同龄退休；历史制度主义；制度；利益；观念
中图分类号：D632文献标志码：A文章编号：1002-7408（2010）12-0017-04
随着我国人口老龄化程度的加剧，关于退休的社会政策越来越受到关注。我国的退休年龄目前仍采用建国之初的政策，在改革开放30多年来经济社会变化及新兴利益群体崛起的形势下，它越来越多地引起争议。在学术界，2000年后至今中国期刊网上收录的以“退休年龄”为题的论文有220多篇，其中绝大部分涉及退休年龄的性别差异。全国妇联从上个世纪80年代后期一直就男女同龄退休问题向人大、政协提出提议案。但无论是学术研究和倡导或有关团体政治行动，退休年龄政策仍然没有改变，显示出强烈的路径依赖特征。本文基于历史制度主义视角进行分析，试图揭示在经济社会发展的大背景下制约或推动政策变革的各个要素以及相互的关系，以弥补国内学术界仅从性别视角和劳动力视角进行研究的不足。历史制度主义以中观层面上的组织与制度为研究的核心，强调政治制度对于公共政策和政治后果的重要性，以及各政治变量之间的结构关系或者说变量之间的排列方式对政治结果的影响。 [1]而“观念、制度与利益之间的互动图景及其共同作用之下的政治行为，是历史制度主义分析模式中所处理的主要变量”。[2]本文将对影响退休年龄改革这三个方面的政治变量逐一展开分析，探究有关退休年龄的制度、利益与观念因素在男女同龄退休政策中的相互作用对政策改革的影响及改革的前景。
一、男女同龄退休政策改革中的制度因素
在历史制度主义者那里，制度被界定为“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”。[3]在历史制度主义分析范式中，制度始终位于分析的中心。它认为制度能够以一种重要的方式塑造和约束政治策略，它的作用在于“通过构造政治变量间的相互关系而影响政治产出”，“制度框架能够通过提供一种视角来识别这些不同的变量是如何相互联结的，从而对某一政治现象做出解释”。[4]在退休政策中，影响着改革进行的制度因素有：宪法中关于社会政策及性别平等的原则性规定，经济体制改革的社会背景，社会政策立法与决策的正式与非正式的规则，妇女组织的职能与活动方式。这一系列政治变量的相互作用，阻碍或推进着退休年龄政策的改革。
宪法为退休年龄的规定提供制度框架的原则有：公民具有劳动的权利和义务；国家实行退休制度，公民有年老等情况下获得社会帮助的权利；男女平等，国家保护妇女的权利和利益。在我国宪法中，劳动既是权利又是义务。退休是公民劳动义务的解除，也是享受国家和社会物质帮助的权利的开始。同时强制性退休制度也意味着社会劳动权利的丧失。我国实行男女平等的政策，国家保护女性在政治、经济、文化、社会和家庭生活等各方面享有同男子平等的权利。但同时妇女的权利和利益可以得到不同于男性的特殊保护。劳动与社会保障权与男女平等的原则两种规定给退休年龄争议打下制度背景：退休年龄既可以男女相同，这体现平等对待，保障男女平等的就业权；也可以男女不同，这体现对女性的倾斜保护，对具有特殊生理特点的女性的照顾。
宪法中这些抽象的原则性规定，为相关部门制定政策提供了相当大的自由空间。建国后我国关于退休政策的规定都是由政府部门制定。1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》、1955年国务院颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、1958年《国务院关于工人、职工退休处理的暂行规定》中一致规定男干部的退休年龄为60岁，女干部为55岁，女工人和女职员为50岁。其后相关法规均沿袭并实施至今，虽或有变动，但被后续法律否定了。也就是说，建国以后60多年我国的退休政策一直没变，表现出了相当大的稳定性。退休政策由行政部门制定，行政立法与决策的规则与程序对退休政策的变迁具有决定性的影响。长期以来“体制内输入” 政策模式决定着政策的过程。政府在政策资源的配置中担任主角，“社会利益的表达与综合并非由各种社会力量来承担，而是由权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去”，[5]这种权力精英为主导的单向的决策模式具有“封闭性”特征，往往决策信息不对称、决策程序不透明。作为政策目标群体的社会公众无从知晓政策系统的内部结构和具体运作机制，其参与政策过程的程度和范围受到限制。政府外的力量影响政策的能力不足，政策变迁的动力则更多地来自政府内部。虽然退休年龄的争议持续了近二十年，作为女性劳动者的代表妇联一直就男女同龄退休在努力，但一直没有结果。这表明来自政府外的影响力有限，不足以影响政策的进程，无法使此建议列入政府亟待解决的议题内。退休政策的变革受行政决策制度的约束。
在退休年龄争议持续的近二十年间，我国正处于改革开放的关键时期，经济背景影响了政府对社会政策的选择。在经济转型期，对经济目标的追求使我国的社会政策更多地为经济发展服务。当传统的社会政策影响经济发展时，这些政策会引起政府的高度重视而得以逐步解决，如企业职工养老保险制度；当社会政策与经济发展关系不明确时，行政决策对此关注度较少，主要是维持现状以保持政策稳定为目标，体现历史制度主义所强调的制度的路径依赖特征。由于退休年龄的变动可能会影响劳动力市场，改革便成为和经济发展有所关联的一个不可知的变量，因而政府对此尤为谨慎。经济背景是约束退休年龄变革的一个重要因素。
在我国受退休政策负面影响的主要是女性公务员、事业单位女性人员和企业单位的女性技术人员等，这些人以妇联组织为平台，积极推进退休年龄的改革，这就使妇联组织作为一个政治变量进入退休年龄改革的议题中。妇联组织的性质与职能影响其政策参与的程度与效果。全国妇联是代表妇女利益的社会团体，由于它承担“中国共产党和中国政府联系妇女群众的桥梁和纽带”的任务，因而具有半官方的性质，在国家结构中具有重要的地位。妇联作为中国最大的妇女组织，其职能为代表和维护妇女利益，促进男女平等，当某项政策不利于其组织目标时，它能够以法律赋予的职权进行积极活动，参与有关性别平等立法与政策的制定，为法律和政策中实现性别平等提供意见和建议，是妇联的主要活动方式。因此，在退休年龄方面，从80年代后期就男女同龄退休问题，其不断向全国人大和政协提出提议案，使退休年龄问题进入立法者的视野，并引起社会舆论关注，成为每年两会时期的一个热门议题。妇联组织为利益相同的个体提供一个表达利益的渠道和平台，成为一个有利于政策推进的制度因素。 综上，尽管在男女同龄退休上宪法作了争议性的原则规定，妇联组织亦为政策推进作了努力，但由于我国的经济背景及“体制内输入”政策模式，使得其政策制定仍有路要走。
二、男女同龄退休政策改革中的利益关系
现代社会是一个利益多元化的社会，作为利益主体的公民及其组织通过界定自己的利益，在政策过程中积极寻求有利于自己的利益分配。不同于理性选择理论所认为的政治行动者是理性个体，会自动寻求自我利益最大化的假设，历史制度主义者认为，制度塑造了个体对自我利益的认知。“制度提供了个体解释自我利益的背景，并因此界定其政策偏好。在不同的制度环境中，任何理性行为者的行为都是不同的”。[6]妇联、普通民众和以政府为代表的决策者对自己利益的界定的不同导致其选择不同的行动目标，进行影响政策路径的选择。
妇联组织在我国是代表妇女利益的最大社会团体。然而妇女本身是一个利益分化巨大的群体。在退休年龄改革的行动中，妇联作为女性的代表出现，而在社会调查中，男女同龄退休的建议并不能得到大部分的女性劳动者的支持。[7]女性劳动者所在的社会阶层及制度的改变可能对她们利益的影响决定她们对政策的态度。在退休政策中，女性劳动者被分为女干部与女工人两类人，其退休年龄分别55岁和50岁。女干部包括女性公务员、事业单位女性人员和企业的女性技术人员，她们所从事的脑力劳动对体力的要求有限，男女的生理差异在工作中表现不明显，年龄对其工作能力影响不大。相反，早退休政策会影响其在职时的升迁，减少其进入领导岗位和高层就职的机会。而且退休金和工龄挂钩，早退休会使其工龄缩短，退休金偏低，经济利益受损。[8]现行的退休年龄政策影响了这部分人的利益，因而她们成为政策改革的推动者，尤其是其中的女性领导干部和高级知识分子。由于教育水平高与社会阶层相对较重要，她们拥有更多的影响政策的政治资源，在退休年龄的政策上拥有更多的话语权。而企业的女工人是体力劳动者，年龄对于其工作能力影响很大，因而劳动强度大、工资收入低的女工人，赞同现行的退休政策，而下岗女职工、困难企业、生产一线的女职工希望提早退休，因为退休可使她们得到稳定的收入——养老金。[7]这些人的利益表达渠道有限，但她们人数相对庞大，是政策制定者不能不考虑的群体。目前妇联将男女同龄退休政策目标主要锁定在女性行政管理人员和高级技术人员两个群体，正是考虑到社会公众的心理承受能力以提高可行性。
决策者在出台政策前需要考虑公众的意见，平衡各方面的利益。但决策者本身也是利益群体，制度赋予高层决策群体在政策中的主导地位，他们的利益在退休年龄上起着主要作用。而决策部门本身也存在利益分化。在决策群体中，受退休年龄性别差异影响的主要是女性公务员特别是高层女性公务员，男性公务员则是制度的既得利益者。在我国，女性决策人员的相对缺少影响了她们的利益表达。国际上公认，当一个性别群体在决策上的人数低于40%时，这个群体的利益是难以得到保障的。1995年第四届世界妇女大会在我国召开后，社会性别概念进入我国，我国开始了社会性别主流化的进程，但在实践中社会性别主流化进展缓慢，相关的机制并没建立起来，以男性为主体的决策者还是以传统的男性的利益视角进行决策，他们在退休年龄上更多考虑的是政策的社会经济后果，较少从性别平等的角度去看待这个问题。政绩是行政部门人员在决策时要考虑的关系切身利益的问题，而目前政绩的考核与经济数据密切相关，如假定退休年龄的变动有可能会不利于经济业绩，决策者最稳妥的做法是保持政策的不变，这即使不会产生正面作用，至少不会出现失误。
综上所述，既定制度赋予不同的政治行动者不同的利益，女干部、女工人及以男性为主体的决策部门因不同的利益而产生不同的政策偏好，进而作为政治行动者在政策变革中采取不同的选择。但由于我国政策制定过程的封闭性特点，利益博弈的几方力量并不均衡，以政府为主体的决策者显然占有更有利的形势，导致政策的稳定性的势力格局并没有改变。
三、男女同龄退休政策改革中的观念冲突
在现在的制度框架下，退休年龄的政策改革的困境与政策参与者各方所持观念的冲突有关。“尽管他们（历史制度主义者）极其关注政治生活中制度所扮演的角色，但是很少有历史制度主义者坚持说，制度是产生政治结果的唯一因素……历史制度主义者尤其倾向于关注制度与观念信仰间的相互关系。”[3]在退休年龄的改革中观念争论主要体现在对性别平等和退休年龄的关系的理解上。建国后我国实行男女平等的政策，在已经颁布的几部宪法中对此都有规定。鉴于传统影响造成的女性地位偏低以及男女两性不同的生理特点，改革开放以前的社会观念认为，为了实现男女平等的目标，国家政策应对女性进行倾斜，保护女性特殊权益，以达到事实上的男女地位的平等。女性劳动者可以比男性提早退休，就是这种观念下的一种照顾措施。其政策依据是：当时的女性预期寿命比男性略低，女性生儿育女较多，家务负担较重， [9]而且当时的退休金与工资的差距比现在要小得多，退休意味着可以合法地免除社会劳动的义务，享受社会的帮助。1978年关于退休年龄政策的两个重要文件就体现了退休是一种照顾和保护的理念。随着社会的发展，女性早退休是一种照顾的观念遭到一部分女性的置疑。20世纪80年代后期，一些知识女性提出了男女同龄退休的问题。主张同龄退休的理由主要是：妇女的平均寿命已长于男性；由于生育率的降低、家务劳动现代化和社会化程度提高，女性在人类再生产方面的负担已经大大减轻。女性过早退休是一种人力资源的浪费。[9]这时女性诉求背后的观念是男女具有平等的就业权，强制早退休政策是对劳动权利的剥夺，早于男性退休会造成政治和经济利益的受损。对这种观念认同的主要群体是女性高级知识分子、领导干部。
男女退休年龄相同与不同，哪种更有利于男女平等，至今仍是退休年龄改革的一个争议性问题。从观念上认同男女不同退休年龄到对这种观念进行置疑，本身就显示出一种社会的进步，女性地位的提升。部分女性能够和男性站在同等的位置进行竞争，而对其进行保护的政策会影响她们参与竞争的机会。但对于其他女性劳动者来说，接受政策照顾的观念依然没有改变，因为先天存在生理的差异无法使她们和男性进行同等的竞争，差异若在退休政策中不予以考虑，将严重影响她们的生活，拉大与男性的差距。
退休年龄上的观念的争议根源是对于男女平等的含义与争取男女平等的途径的认识不同，它不但影响了政策制定者的观念，同时也影响女性劳动者对现行政策的评价。西方女性主义思想与社会性别观念的传入使女性知识分子对男女平等有了重新认识。关于女性主义平等理念中同一性平等和差异性平等的争论，不仅在西方女权观念的发展中存在，第四届世界妇女大会在北京召开后它也传入中国，影响了以妇联为代表的中国女性的观念，进而影响了女性在争取男女平等时所采取的对策。在同一性平等的观念中，男女两性都是有理性的人，在给予相同机会的基础上，男性和女性可以公平竞争。这里的平等是指机会平等，争取平等的途径是使女性在法律方面享有和男性相同的权利，反对对妇女实施任何保护措施。差异性平等则承认两性的生理差异和历史传统造成的社会差异，主张采取措施消除由于差异而带来的各种不平等。平等是指结果的平等，是指“对不同群体采取不同的政策和措施以便将它们开始存在的不平等变成最终的平等 。”[10]在我国的社会政策中，一些体现了同一性的平等观念，如在就业权、教育权、政治权利等方面，禁止性别歧视；一些体现了差异性平等观念，如在婚姻家庭权利方面、在政治权利方面的有关女性的特殊规定，最为明确的是在女性劳动保护方面。然而这两种观念都遭到对方的批评。同一性平等被认为忽视了男女两性存在的不可改变的生理差异和业已存在的社会差异，其所提倡的平等是以男性为标尺的平等，不利于女性特质的发挥和权益的保障。差异性平等则被认为过度强调两性差异，往往会成为性别歧视的借口，因为男女本身存在的差异会使人们认为不平等对待有其合理性。
具体到退休年龄上，政策应该追求同一性平等还是差异性平等？对于女性阶层中上层，已经具备和男性相同的竞争地位，其想得到的是公平竞争的机会，是同一性平等；对于女性中的下层，生理差异导致其不利的处境仍使她们将政策的保护作为目标，她们想得到的是差异性平等。对于具有父爱主义的决策者来说，保护女性是其义务更是其不愿放弃的权利。因而在观念的冲突中，政策一直保持不变。
“利益、观念和制度三者间的结构性关系一直是历史制度主义关注的核心”，[1]28在退休年龄改革中不同的观念背后是不同的利益。而各种利益不同是因制度在起作用。已存的制度造成不同的利益群体，这些利益群体在宣传着自己的理念为自己的利益服务，进而影响着制度的变革。观念、制度、利益三者相互作用决定着目前退休年龄政策的稳定与变迁。
四、男女同龄退休政策改革的前景
历史制度主义者在分析制度的变迁时，强调关键节点的作用。但在关键节点到来之前，某些常量的变化及积累是必不可少的。在退休年龄上，有些常量的变化影响着目前退休年龄的稳定，使男女同龄退休政策的改革成为可能。
1.社会性别观念的深入和社会性别主流化在我国的发展。1995年在中国召开的第四届世界妇女大会将社会性别主流化作为促进性别平等的全球战略，社会性别观念开始进入我国并影响了女性知识阶层，此后对社会性别的宣传也使决策者对社会性别的认识程度加深，性别问题逐渐为政府所重视，社会性别主流化开始进入我国社会政策制定过程中。社会性别主流化是指“在处理提高妇女地位的机制问题时，各国政府和其他行动者应提倡一项积极鲜明的政策，将性别观点纳入所有政策和方案的主流，以便在做出决定以前分析对妇女和男子各有什么影响”。在社会性别主流化过程中，政府明确做出对性别平等的承诺，并在政策和措施中体现出来。在国内外妇女组织的推动下，社会性别主流化在我国逐渐发展，在政策制定中发挥了越来越大的影响。在退休政策中它将会使政府更多考虑女性劳动者各个阶层的需求。女性领导干部和知识分子的要求有其合理性，而女性体力劳动者亦需要政策的保护，因此妇联所倡导的弹性退休制度是解决利益不同群体退休年龄的较好方式。随着社会性别观念的深入和社会性别主流化在我国政策制定中作用的日益增强，妇联的倡导将会逐渐得到有关决策者的重视并可导致政策的变革。
2.人口老龄化背景下的劳动力问题和养老问题。有学者根据第五次人口普查的数据计算出，从2001年到2050年，中国的老年抚养比将从 8.9 %上升到40.83%；少儿抚养比将从 23.61 %上升到33.38 %；总抚养比将从32.51 %上升到 74.21%；制度赡养比将从 19.13 %上升到 75.7%；65岁以上人口占总人口比重将从6.71%上升到23.44 %。中国人口老龄化危机已经出现，在2035年左右达到高峰。[11]人口老龄化一方面会使经济建设所必须的劳动力减少，进而影响经济的发展；另一方面，会给现行养老保险制度收支均衡带来极大的压力。而延迟退休年龄有利于劳动力问题和养老金问题的解决。退休年龄的推迟可以使劳动力的使用期延长，减缓劳动力缺少的压力；同时可以通过增加缴费人数和缴费年限来增加养老保险基金的收入；可以通过减少养老金的支付时间来增加养老保险基金的收入，从而有利于养老保险制度的正常运转。女性寿命比男性更长，科学技术的发展使职业对体力的要求更少，男女生理差异将对退休年龄的影响愈来愈小，因此，在未来延迟退休年龄改革中，男女同龄退休政策将会成为一项必然举措。
参考文献：
[1]何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式[J].国外社会科学，2002，（5）.
[2]何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构[D].复旦大学博士学位论文，2003：iv.
[3]彼得
关键词：社会政策；男女同龄退休；历史制度主义；制度；利益；观念
中图分类号：D632文献标志码：A文章编号：1002-7408（2010）12-0017-04
随着我国人口老龄化程度的加剧，关于退休的社会政策越来越受到关注。我国的退休年龄目前仍采用建国之初的政策，在改革开放30多年来经济社会变化及新兴利益群体崛起的形势下，它越来越多地引起争议。在学术界，2000年后至今中国期刊网上收录的以“退休年龄”为题的论文有220多篇，其中绝大部分涉及退休年龄的性别差异。全国妇联从上个世纪80年代后期一直就男女同龄退休问题向人大、政协提出提议案。但无论是学术研究和倡导或有关团体政治行动，退休年龄政策仍然没有改变，显示出强烈的路径依赖特征。本文基于历史制度主义视角进行分析，试图揭示在经济社会发展的大背景下制约或推动政策变革的各个要素以及相互的关系，以弥补国内学术界仅从性别视角和劳动力视角进行研究的不足。历史制度主义以中观层面上的组织与制度为研究的核心，强调政治制度对于公共政策和政治后果的重要性，以及各政治变量之间的结构关系或者说变量之间的排列方式对政治结果的影响。 [1]而“观念、制度与利益之间的互动图景及其共同作用之下的政治行为，是历史制度主义分析模式中所处理的主要变量”。[2]本文将对影响退休年龄改革这三个方面的政治变量逐一展开分析，探究有关退休年龄的制度、利益与观念因素在男女同龄退休政策中的相互作用对政策改革的影响及改革的前景。
一、男女同龄退休政策改革中的制度因素
在历史制度主义者那里，制度被界定为“嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”。[3]在历史制度主义分析范式中，制度始终位于分析的中心。它认为制度能够以一种重要的方式塑造和约束政治策略，它的作用在于“通过构造政治变量间的相互关系而影响政治产出”，“制度框架能够通过提供一种视角来识别这些不同的变量是如何相互联结的，从而对某一政治现象做出解释”。[4]在退休政策中，影响着改革进行的制度因素有：宪法中关于社会政策及性别平等的原则性规定，经济体制改革的社会背景，社会政策立法与决策的正式与非正式的规则，妇女组织的职能与活动方式。这一系列政治变量的相互作用，阻碍或推进着退休年龄政策的改革。
宪法为退休年龄的规定提供制度框架的原则有：公民具有劳动的权利和义务；国家实行退休制度，公民有年老等情况下获得社会帮助的权利；男女平等，国家保护妇女的权利和利益。在我国宪法中，劳动既是权利又是义务。退休是公民劳动义务的解除，也是享受国家和社会物质帮助的权利的开始。同时强制性退休制度也意味着社会劳动权利的丧失。我国实行男女平等的政策，国家保护女性在政治、经济、文化、社会和家庭生活等各方面享有同男子平等的权利。但同时妇女的权利和利益可以得到不同于男性的特殊保护。劳动与社会保障权与男女平等的原则两种规定给退休年龄争议打下制度背景：退休年龄既可以男女相同，这体现平等对待，保障男女平等的就业权；也可以男女不同，这体现对女性的倾斜保护，对具有特殊生理特点的女性的照顾。
宪法中这些抽象的原则性规定，为相关部门制定政策提供了相当大的自由空间。建国后我国关于退休政策的规定都是由政府部门制定。1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》、1955年国务院颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、1958年《国务院关于工人、职工退休处理的暂行规定》中一致规定男干部的退休年龄为60岁，女干部为55岁，女工人和女职员为50岁。其后相关法规均沿袭并实施至今，虽或有变动，但被后续法律否定了。也就是说，建国以后60多年我国的退休政策一直没变，表现出了相当大的稳定性。退休政策由行政部门制定，行政立法与决策的规则与程序对退休政策的变迁具有决定性的影响。长期以来“体制内输入” 政策模式决定着政策的过程。政府在政策资源的配置中担任主角，“社会利益的表达与综合并非由各种社会力量来承担，而是由权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去”，[5]这种权力精英为主导的单向的决策模式具有“封闭性”特征，往往决策信息不对称、决策程序不透明。作为政策目标群体的社会公众无从知晓政策系统的内部结构和具体运作机制，其参与政策过程的程度和范围受到限制。政府外的力量影响政策的能力不足，政策变迁的动力则更多地来自政府内部。虽然退休年龄的争议持续了近二十年，作为女性劳动者的代表妇联一直就男女同龄退休在努力，但一直没有结果。这表明来自政府外的影响力有限，不足以影响政策的进程，无法使此建议列入政府亟待解决的议题内。退休政策的变革受行政决策制度的约束。
在退休年龄争议持续的近二十年间，我国正处于改革开放的关键时期，经济背景影响了政府对社会政策的选择。在经济转型期，对经济目标的追求使我国的社会政策更多地为经济发展服务。当传统的社会政策影响经济发展时，这些政策会引起政府的高度重视而得以逐步解决，如企业职工养老保险制度；当社会政策与经济发展关系不明确时，行政决策对此关注度较少，主要是维持现状以保持政策稳定为目标，体现历史制度主义所强调的制度的路径依赖特征。由于退休年龄的变动可能会影响劳动力市场，改革便成为和经济发展有所关联的一个不可知的变量，因而政府对此尤为谨慎。经济背景是约束退休年龄变革的一个重要因素。
在我国受退休政策负面影响的主要是女性公务员、事业单位女性人员和企业单位的女性技术人员等，这些人以妇联组织为平台，积极推进退休年龄的改革，这就使妇联组织作为一个政治变量进入退休年龄改革的议题中。妇联组织的性质与职能影响其政策参与的程度与效果。全国妇联是代表妇女利益的社会团体，由于它承担“中国共产党和中国政府联系妇女群众的桥梁和纽带”的任务，因而具有半官方的性质，在国家结构中具有重要的地位。妇联作为中国最大的妇女组织，其职能为代表和维护妇女利益，促进男女平等，当某项政策不利于其组织目标时，它能够以法律赋予的职权进行积极活动，参与有关性别平等立法与政策的制定，为法律和政策中实现性别平等提供意见和建议，是妇联的主要活动方式。因此，在退休年龄方面，从80年代后期就男女同龄退休问题，其不断向全国人大和政协提出提议案，使退休年龄问题进入立法者的视野，并引起社会舆论关注，成为每年两会时期的一个热门议题。妇联组织为利益相同的个体提供一个表达利益的渠道和平台，成为一个有利于政策推进的制度因素。 综上，尽管在男女同龄退休上宪法作了争议性的原则规定，妇联组织亦为政策推进作了努力，但由于我国的经济背景及“体制内输入”政策模式，使得其政策制定仍有路要走。
二、男女同龄退休政策改革中的利益关系
现代社会是一个利益多元化的社会，作为利益主体的公民及其组织通过界定自己的利益，在政策过程中积极寻求有利于自己的利益分配。不同于理性选择理论所认为的政治行动者是理性个体，会自动寻求自我利益最大化的假设，历史制度主义者认为，制度塑造了个体对自我利益的认知。“制度提供了个体解释自我利益的背景，并因此界定其政策偏好。在不同的制度环境中，任何理性行为者的行为都是不同的”。[6]妇联、普通民众和以政府为代表的决策者对自己利益的界定的不同导致其选择不同的行动目标，进行影响政策路径的选择。
妇联组织在我国是代表妇女利益的最大社会团体。然而妇女本身是一个利益分化巨大的群体。在退休年龄改革的行动中，妇联作为女性的代表出现，而在社会调查中，男女同龄退休的建议并不能得到大部分的女性劳动者的支持。[7]女性劳动者所在的社会阶层及制度的改变可能对她们利益的影响决定她们对政策的态度。在退休政策中，女性劳动者被分为女干部与女工人两类人，其退休年龄分别55岁和50岁。女干部包括女性公务员、事业单位女性人员和企业的女性技术人员，她们所从事的脑力劳动对体力的要求有限，男女的生理差异在工作中表现不明显，年龄对其工作能力影响不大。相反，早退休政策会影响其在职时的升迁，减少其进入领导岗位和高层就职的机会。而且退休金和工龄挂钩，早退休会使其工龄缩短，退休金偏低，经济利益受损。[8]现行的退休年龄政策影响了这部分人的利益，因而她们成为政策改革的推动者，尤其是其中的女性领导干部和高级知识分子。由于教育水平高与社会阶层相对较重要，她们拥有更多的影响政策的政治资源，在退休年龄的政策上拥有更多的话语权。而企业的女工人是体力劳动者，年龄对于其工作能力影响很大，因而劳动强度大、工资收入低的女工人，赞同现行的退休政策，而下岗女职工、困难企业、生产一线的女职工希望提早退休，因为退休可使她们得到稳定的收入——养老金。[7]这些人的利益表达渠道有限，但她们人数相对庞大，是政策制定者不能不考虑的群体。目前妇联将男女同龄退休政策目标主要锁定在女性行政管理人员和高级技术人员两个群体，正是考虑到社会公众的心理承受能力以提高可行性。
决策者在出台政策前需要考虑公众的意见，平衡各方面的利益。但决策者本身也是利益群体，制度赋予高层决策群体在政策中的主导地位，他们的利益在退休年龄上起着主要作用。而决策部门本身也存在利益分化。在决策群体中，受退休年龄性别差异影响的主要是女性公务员特别是高层女性公务员，男性公务员则是制度的既得利益者。在我国，女性决策人员的相对缺少影响了她们的利益表达。国际上公认，当一个性别群体在决策上的人数低于40%时，这个群体的利益是难以得到保障的。1995年第四届世界妇女大会在我国召开后，社会性别概念进入我国，我国开始了社会性别主流化的进程，但在实践中社会性别主流化进展缓慢，相关的机制并没建立起来，以男性为主体的决策者还是以传统的男性的利益视角进行决策，他们在退休年龄上更多考虑的是政策的社会经济后果，较少从性别平等的角度去看待这个问题。政绩是行政部门人员在决策时要考虑的关系切身利益的问题，而目前政绩的考核与经济数据密切相关，如假定退休年龄的变动有可能会不利于经济业绩，决策者最稳妥的做法是保持政策的不变，这即使不会产生正面作用，至少不会出现失误。
综上所述，既定制度赋予不同的政治行动者不同的利益，女干部、女工人及以男性为主体的决策部门因不同的利益而产生不同的政策偏好，进而作为政治行动者在政策变革中采取不同的选择。但由于我国政策制定过程的封闭性特点，利益博弈的几方力量并不均衡，以政府为主体的决策者显然占有更有利的形势，导致政策的稳定性的势力格局并没有改变。
三、男女同龄退休政策改革中的观念冲突
在现在的制度框架下，退休年龄的政策改革的困境与政策参与者各方所持观念的冲突有关。“尽管他们（历史制度主义者）极其关注政治生活中制度所扮演的角色，但是很少有历史制度主义者坚持说，制度是产生政治结果的唯一因素……历史制度主义者尤其倾向于关注制度与观念信仰间的相互关系。”[3]在退休年龄的改革中观念争论主要体现在对性别平等和退休年龄的关系的理解上。建国后我国实行男女平等的政策，在已经颁布的几部宪法中对此都有规定。鉴于传统影响造成的女性地位偏低以及男女两性不同的生理特点，改革开放以前的社会观念认为，为了实现男女平等的目标，国家政策应对女性进行倾斜，保护女性特殊权益，以达到事实上的男女地位的平等。女性劳动者可以比男性提早退休，就是这种观念下的一种照顾措施。其政策依据是：当时的女性预期寿命比男性略低，女性生儿育女较多，家务负担较重， [9]而且当时的退休金与工资的差距比现在要小得多，退休意味着可以合法地免除社会劳动的义务，享受社会的帮助。1978年关于退休年龄政策的两个重要文件就体现了退休是一种照顾和保护的理念。随着社会的发展，女性早退休是一种照顾的观念遭到一部分女性的置疑。20世纪80年代后期，一些知识女性提出了男女同龄退休的问题。主张同龄退休的理由主要是：妇女的平均寿命已长于男性；由于生育率的降低、家务劳动现代化和社会化程度提高，女性在人类再生产方面的负担已经大大减轻。女性过早退休是一种人力资源的浪费。[9]这时女性诉求背后的观念是男女具有平等的就业权，强制早退休政策是对劳动权利的剥夺，早于男性退休会造成政治和经济利益的受损。对这种观念认同的主要群体是女性高级知识分子、领导干部。
男女退休年龄相同与不同，哪种更有利于男女平等，至今仍是退休年龄改革的一个争议性问题。从观念上认同男女不同退休年龄到对这种观念进行置疑，本身就显示出一种社会的进步，女性地位的提升。部分女性能够和男性站在同等的位置进行竞争，而对其进行保护的政策会影响她们参与竞争的机会。但对于其他女性劳动者来说，接受政策照顾的观念依然没有改变，因为先天存在生理的差异无法使她们和男性进行同等的竞争，差异若在退休政策中不予以考虑，将严重影响她们的生活，拉大与男性的差距。
退休年龄上的观念的争议根源是对于男女平等的含义与争取男女平等的途径的认识不同，它不但影响了政策制定者的观念，同时也影响女性劳动者对现行政策的评价。西方女性主义思想与社会性别观念的传入使女性知识分子对男女平等有了重新认识。关于女性主义平等理念中同一性平等和差异性平等的争论，不仅在西方女权观念的发展中存在，第四届世界妇女大会在北京召开后它也传入中国，影响了以妇联为代表的中国女性的观念，进而影响了女性在争取男女平等时所采取的对策。在同一性平等的观念中，男女两性都是有理性的人，在给予相同机会的基础上，男性和女性可以公平竞争。这里的平等是指机会平等，争取平等的途径是使女性在法律方面享有和男性相同的权利，反对对妇女实施任何保护措施。差异性平等则承认两性的生理差异和历史传统造成的社会差异，主张采取措施消除由于差异而带来的各种不平等。平等是指结果的平等，是指“对不同群体采取不同的政策和措施以便将它们开始存在的不平等变成最终的平等 。”[10]在我国的社会政策中，一些体现了同一性的平等观念，如在就业权、教育权、政治权利等方面，禁止性别歧视；一些体现了差异性平等观念，如在婚姻家庭权利方面、在政治权利方面的有关女性的特殊规定，最为明确的是在女性劳动保护方面。然而这两种观念都遭到对方的批评。同一性平等被认为忽视了男女两性存在的不可改变的生理差异和业已存在的社会差异，其所提倡的平等是以男性为标尺的平等，不利于女性特质的发挥和权益的保障。差异性平等则被认为过度强调两性差异，往往会成为性别歧视的借口，因为男女本身存在的差异会使人们认为不平等对待有其合理性。
具体到退休年龄上，政策应该追求同一性平等还是差异性平等？对于女性阶层中上层，已经具备和男性相同的竞争地位，其想得到的是公平竞争的机会，是同一性平等；对于女性中的下层，生理差异导致其不利的处境仍使她们将政策的保护作为目标，她们想得到的是差异性平等。对于具有父爱主义的决策者来说，保护女性是其义务更是其不愿放弃的权利。因而在观念的冲突中，政策一直保持不变。
“利益、观念和制度三者间的结构性关系一直是历史制度主义关注的核心”，[1]28在退休年龄改革中不同的观念背后是不同的利益。而各种利益不同是因制度在起作用。已存的制度造成不同的利益群体，这些利益群体在宣传着自己的理念为自己的利益服务，进而影响着制度的变革。观念、制度、利益三者相互作用决定着目前退休年龄政策的稳定与变迁。
四、男女同龄退休政策改革的前景
历史制度主义者在分析制度的变迁时，强调关键节点的作用。但在关键节点到来之前，某些常量的变化及积累是必不可少的。在退休年龄上，有些常量的变化影响着目前退休年龄的稳定，使男女同龄退休政策的改革成为可能。
1.社会性别观念的深入和社会性别主流化在我国的发展。1995年在中国召开的第四届世界妇女大会将社会性别主流化作为促进性别平等的全球战略，社会性别观念开始进入我国并影响了女性知识阶层，此后对社会性别的宣传也使决策者对社会性别的认识程度加深，性别问题逐渐为政府所重视，社会性别主流化开始进入我国社会政策制定过程中。社会性别主流化是指“在处理提高妇女地位的机制问题时，各国政府和其他行动者应提倡一项积极鲜明的政策，将性别观点纳入所有政策和方案的主流，以便在做出决定以前分析对妇女和男子各有什么影响”。在社会性别主流化过程中，政府明确做出对性别平等的承诺，并在政策和措施中体现出来。在国内外妇女组织的推动下，社会性别主流化在我国逐渐发展，在政策制定中发挥了越来越大的影响。在退休政策中它将会使政府更多考虑女性劳动者各个阶层的需求。女性领导干部和知识分子的要求有其合理性，而女性体力劳动者亦需要政策的保护，因此妇联所倡导的弹性退休制度是解决利益不同群体退休年龄的较好方式。随着社会性别观念的深入和社会性别主流化在我国政策制定中作用的日益增强，妇联的倡导将会逐渐得到有关决策者的重视并可导致政策的变革。
2.人口老龄化背景下的劳动力问题和养老问题。有学者根据第五次人口普查的数据计算出，从2001年到2050年，中国的老年抚养比将从 8.9 %上升到40.83%；少儿抚养比将从 23.61 %上升到33.38 %；总抚养比将从32.51 %上升到 74.21%；制度赡养比将从 19.13 %上升到 75.7%；65岁以上人口占总人口比重将从6.71%上升到23.44 %。中国人口老龄化危机已经出现，在2035年左右达到高峰。[11]人口老龄化一方面会使经济建设所必须的劳动力减少，进而影响经济的发展；另一方面，会给现行养老保险制度收支均衡带来极大的压力。而延迟退休年龄有利于劳动力问题和养老金问题的解决。退休年龄的推迟可以使劳动力的使用期延长，减缓劳动力缺少的压力；同时可以通过增加缴费人数和缴费年限来增加养老保险基金的收入；可以通过减少养老金的支付时间来增加养老保险基金的收入，从而有利于养老保险制度的正常运转。女性寿命比男性更长，科学技术的发展使职业对体力的要求更少，男女生理差异将对退休年龄的影响愈来愈小，因此，在未来延迟退休年龄改革中，男女同龄退休政策将会成为一项必然举措。
参考文献：
[1]何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义的分析范式[J].国外社会科学，2002，（5）.
[2]何俊志.结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构[D].复旦大学博士学位论文，2003：iv.
[3]彼得