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[摘 要]采用文本挖掘、网络分析、政策工具挖掘等多种方法对我国137项创业政策文本分析发现，我国创业政策工具结构还有待合理运用，可以进一步增加政府小微采购、对外交流等开拓市场需求的政策，充分发挥政府导向，挖掘与“一带一路”国家的合作可能性，并体现在创业政策设计中。现行政策还存在重复发文占比较大问题，一种政策工具多次重复出现于各层面国家政策之中。创业政策稳定性导向较高，探索性导向不足，关注创业拉动就业，关注大学生、农民工等群体的创业，但是对相关小微发展的支持性政策设计有所不足。
[关键词]创业政策；政策结构；政策工具；文本挖掘；网络分析
[中图分类号]F272.2 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2019）01-0012-05
2013年10月，国务院常务会议强调“促进小微企业特别是创新型企业成长”[1]，2014年，李克强总理在达沃斯论坛上首次提出“大众创业”的国家战略，在“经济新常态”下，将小微创业作为拉动经济发展的重要战略抓手。中央和地方政府从实施创新驱动发展战略、建立创业创新示范基地、促进科技成果转化、取消行政审批事项等各方面，全面部署创业政策。然而，随着创业政策发布频率加快、数量增多，政策的复杂性也显现出来。因此我们不仅要关注政策内容，还应当挖掘政策内部结构所呈现出的特征，通过解构政策来更好地总体把握政策的制定和实施逻辑，这对于国家创业活动的推进及政策制定的前瞻甚至优化，具有重要的理论和现实意义。
一、文献回顾
Lois Stevenson和Anders Lundstrom较早关注了创业政策，认为创业政策是针对创业过程的预启动、启动和启动初期阶段，着眼于创业者创业动机、机会和技能，鼓励创业精神并提高其创业活动而采取的政策措施[2]。创业政策可看作一套复合的政策工具体系，分析和评价这套体系的恰当性和适配性，可以推动体系不断完善和优化[3]。政策工具理论是基于公共政策的“结构论”发展起来，将政策看作由“要素”或“模块”构成[4]。因此，可以将对政策工具的分析作为政策研究的路径之一，并据此来挖掘创业政策的内部结构（政策工具）。
自Kirschenti E.S.提出了64种一般化政策工具[5]后，学者们将政策工具归为不同类别，如Roy Rothwell和Walter Zegveld划分的供给型、需求型和环境型[6]，Lorraine McDonnell和Richard Elmore划分的命令型、激励型、能力建设型、系统变化4种类型[7]。在应用政策工具分析创业政策方面，国内研究主要包括：易朝辉和夏清华构建了创业政策工具体系，包括新企业形成维度的税收政策、孵化服务、创业教育等6项工具，以及新企业成长维度的风险投资、私募基金、成长型资助等5项工具[8]。李宏岳从供给型、需求型和环境型政策工具类型出发，对大学生创业政策进行分析[9]。伍虹儒和官建成将创业政策工具分为文化政策工具、培训政策工具、减少进入障碍政策工具、创新创业资金支持政策工具、创新创业商务支持政策工具等5类[10]。
综上所述，学者通过内容分析法等量化研究方法，借助创业政策工具探究了创业政策的现状、存在的问题和解决对策，获得了对不同创业群体的分析成果。然而，还未见对我国创业政策宏观整体的研究，也未见对我国创业政策结构和创业政策内部特点的研究，这为本文的分析提供了研究空间。
二、样本选取及研究设计
（一） 样本选取
本文以2013—2018年为区间，选取的政策文本主要包括中央和各部委（国务院、国务院办公厅，以及中国科学技术部、中国人力资源与社会保障部、中国工业和信息化部、中国财政部等部，国家发改委、证监会、银保监会等共12个中央级国家机构）公开发布的创业政策，政策文本来源为国家双创政策发布平台、科技政策匯平台、各部委官网以及北大法宝。政策文本的类型见表1。
本文所收集的创业政策文本中，国务院和国务院办公厅所发布的政策文本18件，占比13.1%，各部委发布的政策文件119件，占比86.9%。发文数量较多的是财政部（32件）、人力资源与社会保障部（19件）、工信部（16件）、发改委（15件）、农业部（13件），6年间发文95件，占比69.3%。创业政策的发布集中于2015年，2015年之后发布数量有所下滑（见图1），未来政策发布需要注意紧跟国家经济社会形式，避免政策过时。
（二）研究设计
1.创业政策内部结构研究设计
本文将利用共词分析法和文本数据挖掘（Text Mining）分析政策内部结构关系。共词分析法通过对研究主题的多个关键词出现在同一篇文献中的现象进行分析，展现学科的内容与结构[11]。文本挖掘是从大规模文本库中抽取隐含的、未知的、可能有用的信息和知识[12]的文本数据处理技术。创业政策的文本挖掘流程如图2所示。
第一，文本预处理。运用ROSTCM6的批量文件处理器合并文档，并进行分词。
第二，文本挖掘。选择词频分析功能，统计高频词汇，并人工去除无意义词汇。运用TF-IDF批量词频统计，进行特征词的提取。运用Ucinet软件对共词矩阵进行社会网络可视化分析，并通过中心性测量、小团体识别和聚类分析等，对于创业政策结构关系进行分析。
2.创业政策工具挖掘设计
创业政策在政策工具设计、搭配、组合及运用的基础上形成[11]。本文借鉴Rothwell和Zegveld的分类方式，并根据我国创业政策的特点，结合已有学者的研究综合得出创业政策工具分类（见表2）。然后，邀请专家阅读文本，进行文本编码，并形成分布统计结果。
三、实证分析
（一）高频词特征
对创业政策文本进行高频词处理，去除了创业、企业、政策、部门等创业文本必然会出现的词汇，以及促进、推进、建设、加强等动词词汇，形成表3中所对应的高频词表。由表3可以看出， 2013年以来政策关注重点为就业，以创业带动就业在政策中体现明显。关注资源、投资、人员投入、培训、技术等创业所需的资源和服务投入。对创业群体的关注主要集中于高校毕业生、农民工、农村返乡人口。这表明：（1）在我国“经济新常态”背景下，以创业促进就业稳定和社会和谐是政策导向和重点。（2）创业支持性工具仍然比较传统，集中于基础要素的投入，创新性不足。（3）政策对象主要是生存型创业者，缺乏对机会型创业者政策支持的考虑。（4）创业与产业的形成等国家战略关注点未体现在政策中。 （二）关键词网络
以Ucinet软件进行政策可视化分析，描绘创业政策文本中政策结构的内部关系和分布情况。由图3可见， 创业、就业、创新、服务等关键词在创业政策语义网络图谱中作用大，关系强，居于网络的核心地位，与其他关键词联系紧密。
（三） 中心性和小团体特征
中心性用于判断语义网络中，哪些关键词节点比其他节点更重要。应用NetDraw数据挖掘软件得到137件创业政策语义网络的点度中心度、相对中心度、节点中心性等指标值（见表4）。由表4可见，创业、创新、服务、企业、发展、资源等关键词的中心度所处地位最高，即在创业政策中最为重要。整个创业政策关键词网路的中心势指数为32.75%，说明我国创业政策具有一定的集中趋势，但是趋势还不太明显，政策文件相对较为分散。
运用n-clique分析将关键词分成了11个小团体（fitness=132），小团体1规模较大，其余小团体规模较小。从小团体分析（见表5）中可以看出，创新、创业二者关系紧密，说明双创政策推动了社会发展和经济建设。此外，社会资源的保障（尤其是人力资源的保障）、鼓励对创业企业开展服务、企业在管理和投资方面的能力等，都形成了对创业企业的支撑。
由表7可见，国务院和国务院办公厅出台的创业政策文本以环境型创业政策工具（54.6%）为主，其中又以公共服务支持占比最高（21.6%），其他环境型政策工具分布相对较为平均，其中又以金融支持数量较多些（11%），表明中央政府更加关注为创业活动提供公共资源、进行制度建设以及确保组织领导实施等公共服务，较为关注为创业活动提供信贷、担保等各类金融服务。在供给型政策工具中，人才激励和培训占比相对较高（10.2%），表明中央对创业人才的支持力度较强，在18件文件中多处提到人才市场建设问题。创业资金支持（7.8%）和创业教育（7.8%）数量也较多，表明资源的提供和人才的培育被给予了关注。创业技术支持（5.5%）、基础设施服务（1.6%）相对较少。需求型政策工具较之前两类政策工具占比明显较小，其中对外承包几乎没有政策文本提及，表明我国创业政策主要还是限于国内创业活动的调控，关于对外业务方面的规范和政策明显不足。
由表8可见，各部委的创业政策主要使用了环境型（59.6%）和供给型政策（38.9%）工具。在供给型政策工具中，资金支持（9.9%）和创业教育（11.3%）所占数量较多。技术支持（6.4%）和基础设施服务（7.8%）的数量次之，表明各部委对这两项政策工具的运用比国务院及国务院办公厅更多些，提出了更为具体的举措，贯彻了中央关于技术推动创业以及技术型创业的战略方针。但是，需求型政策工具同样使用较少，打破经营壁垒、开拓对外承包市场在政策中几乎没有提及，也表明了现行政策的未来策略空间。
将表7和表8进行汇总，形成表9 。由表9可见，环境型政策工具占比最高，主要表现为政策对创业活动的影响力，通过提供良好的政策环境，消除市场障碍，间接促进创业市场活动。供给型政策工具占比次之，主要表现为直接扩大创业活动的供给。需求型政策工具占比最小，表现为营造市场需求，减少市场的不确定性，拉动创业活动。
四、创业政策运用中存在的问题
（一） 政策工具结构有待调整
创业政策需要进一步增加对需求型工具的使用。在现行政策中，政府采购、对外承包、对外交流等工具运用较少，而且政府采购政策都散见于政策条款之中，通常一句话带过，很难起到相应的作用。需要充分发挥政府导向、挖掘与“一带一路”国家合作的可能性，并体现在创业政策设计之中。对资金、人员等传统支持型工具运用较多，而创新性不足，尤其在当前移动互联生态及未来技术革命爆发前夕，应当挖掘相关业态创业的科学支持性政策。
（二）重复发文占比较大
政策发文中，有一部分重复性很高，不仅用到同样的政策工具，而且政策文本的表述方式和表述内容都高度相近。例如多件政策文本提到要進行创业资金支持、完善金融支撑、进行人员培训等，虽然组合使用了各种政策工具，但结合政策文本来看，政策力度和深度都不够，而且难以贯彻和执行。
（三）稳定性导向较高，探索性导向不足
政策对创业就业、高校大学生、农民工及返乡群体创业等，关注度较高，在我国“经济新常态”背景下，具有其现实考量和政策导向。通过顶层设计和层层落实的方式，能够保证创业的拉动就业功能以及拓展特殊群体生存发展途径的功能，具有稳定性导向。但是，小微创业还被赋予通过市场机制探索未来产业发展方向等功能，因此创业产业政策等都应当被考虑，并突出相关小微发展的支持性政策设计，从而将国家战略关注点凸显在创业政策之中。
五、结语
综上所述，本文选取了中央及各部委2013—2018年颁行的137件创业政策，通过政策文本内容挖掘和政策工具挖掘的方式，进行了政策文本内部结构的分析，以及创业政策工具的分析。政策文本挖掘结果显示，我国创业政策文本趋向于创新型创业，并由此带动就业，并通过服务、资源、投资、管理、人员等多种支撑，达到对创业的支持作用。政策工具挖掘结果显示，创业政策还缺乏需求型政策工具，还有待围绕国家发展战略进一步丰富探索性政策，这也为未来的政策研究提供了空间。
[关键词]创业政策；政策结构；政策工具；文本挖掘；网络分析
[中图分类号]F272.2 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2019）01-0012-05
2013年10月，国务院常务会议强调“促进小微企业特别是创新型企业成长”[1]，2014年，李克强总理在达沃斯论坛上首次提出“大众创业”的国家战略，在“经济新常态”下，将小微创业作为拉动经济发展的重要战略抓手。中央和地方政府从实施创新驱动发展战略、建立创业创新示范基地、促进科技成果转化、取消行政审批事项等各方面，全面部署创业政策。然而，随着创业政策发布频率加快、数量增多，政策的复杂性也显现出来。因此我们不仅要关注政策内容，还应当挖掘政策内部结构所呈现出的特征，通过解构政策来更好地总体把握政策的制定和实施逻辑，这对于国家创业活动的推进及政策制定的前瞻甚至优化，具有重要的理论和现实意义。
一、文献回顾
Lois Stevenson和Anders Lundstrom较早关注了创业政策，认为创业政策是针对创业过程的预启动、启动和启动初期阶段，着眼于创业者创业动机、机会和技能，鼓励创业精神并提高其创业活动而采取的政策措施[2]。创业政策可看作一套复合的政策工具体系，分析和评价这套体系的恰当性和适配性，可以推动体系不断完善和优化[3]。政策工具理论是基于公共政策的“结构论”发展起来，将政策看作由“要素”或“模块”构成[4]。因此，可以将对政策工具的分析作为政策研究的路径之一，并据此来挖掘创业政策的内部结构（政策工具）。
自Kirschenti E.S.提出了64种一般化政策工具[5]后，学者们将政策工具归为不同类别，如Roy Rothwell和Walter Zegveld划分的供给型、需求型和环境型[6]，Lorraine McDonnell和Richard Elmore划分的命令型、激励型、能力建设型、系统变化4种类型[7]。在应用政策工具分析创业政策方面，国内研究主要包括：易朝辉和夏清华构建了创业政策工具体系，包括新企业形成维度的税收政策、孵化服务、创业教育等6项工具，以及新企业成长维度的风险投资、私募基金、成长型资助等5项工具[8]。李宏岳从供给型、需求型和环境型政策工具类型出发，对大学生创业政策进行分析[9]。伍虹儒和官建成将创业政策工具分为文化政策工具、培训政策工具、减少进入障碍政策工具、创新创业资金支持政策工具、创新创业商务支持政策工具等5类[10]。
综上所述，学者通过内容分析法等量化研究方法，借助创业政策工具探究了创业政策的现状、存在的问题和解决对策，获得了对不同创业群体的分析成果。然而，还未见对我国创业政策宏观整体的研究，也未见对我国创业政策结构和创业政策内部特点的研究，这为本文的分析提供了研究空间。
二、样本选取及研究设计
（一） 样本选取
本文以2013—2018年为区间，选取的政策文本主要包括中央和各部委（国务院、国务院办公厅，以及中国科学技术部、中国人力资源与社会保障部、中国工业和信息化部、中国财政部等部，国家发改委、证监会、银保监会等共12个中央级国家机构）公开发布的创业政策，政策文本来源为国家双创政策发布平台、科技政策匯平台、各部委官网以及北大法宝。政策文本的类型见表1。
本文所收集的创业政策文本中，国务院和国务院办公厅所发布的政策文本18件，占比13.1%，各部委发布的政策文件119件，占比86.9%。发文数量较多的是财政部（32件）、人力资源与社会保障部（19件）、工信部（16件）、发改委（15件）、农业部（13件），6年间发文95件，占比69.3%。创业政策的发布集中于2015年，2015年之后发布数量有所下滑（见图1），未来政策发布需要注意紧跟国家经济社会形式，避免政策过时。
（二）研究设计
1.创业政策内部结构研究设计
本文将利用共词分析法和文本数据挖掘（Text Mining）分析政策内部结构关系。共词分析法通过对研究主题的多个关键词出现在同一篇文献中的现象进行分析，展现学科的内容与结构[11]。文本挖掘是从大规模文本库中抽取隐含的、未知的、可能有用的信息和知识[12]的文本数据处理技术。创业政策的文本挖掘流程如图2所示。
第一，文本预处理。运用ROSTCM6的批量文件处理器合并文档，并进行分词。
第二，文本挖掘。选择词频分析功能，统计高频词汇，并人工去除无意义词汇。运用TF-IDF批量词频统计，进行特征词的提取。运用Ucinet软件对共词矩阵进行社会网络可视化分析，并通过中心性测量、小团体识别和聚类分析等，对于创业政策结构关系进行分析。
2.创业政策工具挖掘设计
创业政策在政策工具设计、搭配、组合及运用的基础上形成[11]。本文借鉴Rothwell和Zegveld的分类方式，并根据我国创业政策的特点，结合已有学者的研究综合得出创业政策工具分类（见表2）。然后，邀请专家阅读文本，进行文本编码，并形成分布统计结果。
三、实证分析
（一）高频词特征
对创业政策文本进行高频词处理，去除了创业、企业、政策、部门等创业文本必然会出现的词汇，以及促进、推进、建设、加强等动词词汇，形成表3中所对应的高频词表。由表3可以看出， 2013年以来政策关注重点为就业，以创业带动就业在政策中体现明显。关注资源、投资、人员投入、培训、技术等创业所需的资源和服务投入。对创业群体的关注主要集中于高校毕业生、农民工、农村返乡人口。这表明：（1）在我国“经济新常态”背景下，以创业促进就业稳定和社会和谐是政策导向和重点。（2）创业支持性工具仍然比较传统，集中于基础要素的投入，创新性不足。（3）政策对象主要是生存型创业者，缺乏对机会型创业者政策支持的考虑。（4）创业与产业的形成等国家战略关注点未体现在政策中。 （二）关键词网络
以Ucinet软件进行政策可视化分析，描绘创业政策文本中政策结构的内部关系和分布情况。由图3可见， 创业、就业、创新、服务等关键词在创业政策语义网络图谱中作用大，关系强，居于网络的核心地位，与其他关键词联系紧密。
（三） 中心性和小团体特征
中心性用于判断语义网络中，哪些关键词节点比其他节点更重要。应用NetDraw数据挖掘软件得到137件创业政策语义网络的点度中心度、相对中心度、节点中心性等指标值（见表4）。由表4可见，创业、创新、服务、企业、发展、资源等关键词的中心度所处地位最高，即在创业政策中最为重要。整个创业政策关键词网路的中心势指数为32.75%，说明我国创业政策具有一定的集中趋势，但是趋势还不太明显，政策文件相对较为分散。
运用n-clique分析将关键词分成了11个小团体（fitness=132），小团体1规模较大，其余小团体规模较小。从小团体分析（见表5）中可以看出，创新、创业二者关系紧密，说明双创政策推动了社会发展和经济建设。此外，社会资源的保障（尤其是人力资源的保障）、鼓励对创业企业开展服务、企业在管理和投资方面的能力等，都形成了对创业企业的支撑。
由表7可见，国务院和国务院办公厅出台的创业政策文本以环境型创业政策工具（54.6%）为主，其中又以公共服务支持占比最高（21.6%），其他环境型政策工具分布相对较为平均，其中又以金融支持数量较多些（11%），表明中央政府更加关注为创业活动提供公共资源、进行制度建设以及确保组织领导实施等公共服务，较为关注为创业活动提供信贷、担保等各类金融服务。在供给型政策工具中，人才激励和培训占比相对较高（10.2%），表明中央对创业人才的支持力度较强，在18件文件中多处提到人才市场建设问题。创业资金支持（7.8%）和创业教育（7.8%）数量也较多，表明资源的提供和人才的培育被给予了关注。创业技术支持（5.5%）、基础设施服务（1.6%）相对较少。需求型政策工具较之前两类政策工具占比明显较小，其中对外承包几乎没有政策文本提及，表明我国创业政策主要还是限于国内创业活动的调控，关于对外业务方面的规范和政策明显不足。
由表8可见，各部委的创业政策主要使用了环境型（59.6%）和供给型政策（38.9%）工具。在供给型政策工具中，资金支持（9.9%）和创业教育（11.3%）所占数量较多。技术支持（6.4%）和基础设施服务（7.8%）的数量次之，表明各部委对这两项政策工具的运用比国务院及国务院办公厅更多些，提出了更为具体的举措，贯彻了中央关于技术推动创业以及技术型创业的战略方针。但是，需求型政策工具同样使用较少，打破经营壁垒、开拓对外承包市场在政策中几乎没有提及，也表明了现行政策的未来策略空间。
将表7和表8进行汇总，形成表9 。由表9可见，环境型政策工具占比最高，主要表现为政策对创业活动的影响力，通过提供良好的政策环境，消除市场障碍，间接促进创业市场活动。供给型政策工具占比次之，主要表现为直接扩大创业活动的供给。需求型政策工具占比最小，表现为营造市场需求，减少市场的不确定性，拉动创业活动。
四、创业政策运用中存在的问题
（一） 政策工具结构有待调整
创业政策需要进一步增加对需求型工具的使用。在现行政策中，政府采购、对外承包、对外交流等工具运用较少，而且政府采购政策都散见于政策条款之中，通常一句话带过，很难起到相应的作用。需要充分发挥政府导向、挖掘与“一带一路”国家合作的可能性，并体现在创业政策设计之中。对资金、人员等传统支持型工具运用较多，而创新性不足，尤其在当前移动互联生态及未来技术革命爆发前夕，应当挖掘相关业态创业的科学支持性政策。
（二）重复发文占比较大
政策发文中，有一部分重复性很高，不仅用到同样的政策工具，而且政策文本的表述方式和表述内容都高度相近。例如多件政策文本提到要進行创业资金支持、完善金融支撑、进行人员培训等，虽然组合使用了各种政策工具，但结合政策文本来看，政策力度和深度都不够，而且难以贯彻和执行。
（三）稳定性导向较高，探索性导向不足
政策对创业就业、高校大学生、农民工及返乡群体创业等，关注度较高，在我国“经济新常态”背景下，具有其现实考量和政策导向。通过顶层设计和层层落实的方式，能够保证创业的拉动就业功能以及拓展特殊群体生存发展途径的功能，具有稳定性导向。但是，小微创业还被赋予通过市场机制探索未来产业发展方向等功能，因此创业产业政策等都应当被考虑，并突出相关小微发展的支持性政策设计，从而将国家战略关注点凸显在创业政策之中。
五、结语
综上所述，本文选取了中央及各部委2013—2018年颁行的137件创业政策，通过政策文本内容挖掘和政策工具挖掘的方式，进行了政策文本内部结构的分析，以及创业政策工具的分析。政策文本挖掘结果显示，我国创业政策文本趋向于创新型创业，并由此带动就业，并通过服务、资源、投资、管理、人员等多种支撑，达到对创业的支持作用。政策工具挖掘结果显示，创业政策还缺乏需求型政策工具，还有待围绕国家发展战略进一步丰富探索性政策，这也为未来的政策研究提供了空间。