论文部分内容阅读
[提 要] 乡(镇)政府起诉辍学学生家长的案件常见诸报端，在该类案件中，有的提起民事诉讼，有的提起行政诉讼。通过对现行立法分析，指出乡(镇)政府既没有民事诉讼主体的资格，也不具有行政诉讼主体的地位。但是，其作为行政主体对辍学学生家长可以依法行使批评教育､责令限期改正､罚款和采取其他措施以及申请人民法院强制执行等的权力。
[关键词] 乡(镇)政府;诉讼主体;资格
农村适龄儿童､少年的辍学问题是一个各地乡(镇)政府关注和重视的问题。关于乡(镇)政府起诉辍学学生家长或者其监护人的案件常见诸报端，在该类案件中，有的提起民事诉讼，人民法院以民事诉讼程序受理;有的提起行政诉讼，人民法院适用行政诉讼法判案。这就引发了我们对该类案件以下问题的思考。
一､乡(镇)政府起诉辍学学生家长引出的问题
新年伊始，正值沅江市各中小学开学之际，高高兴兴过完假期的学生纷纷前往学校报到。北大乡北大中学和南京中学两个初级中学的老师发现，有40多名学生未报到。这引起了学校领导､以及北大乡党委､政府的高度重视。他们立即组织乡职校､乡司法所的干部及部分老师进行家访。少数家长以“孩子已外出打工”､“经济拮据､送不起”､“孩子不想读书､读不进”为由进行搪塞和敷衍。虽然经过多次走村串户，登门劝学，却收效甚微，仍有43名学生的父母就是不送子女读书，致使这些学生无法顺利完成九年义务教育。经过向有关部门咨询后，北大乡政府决定起诉这些不履行法定义务的学生父母，通过法律途径解决辍学问题。3月3日，北大乡政府向沅江市人民法院南大法庭递交了诉状。在法院开庭时，乡长亲自出庭，并聘请了律师。可见，在该案中，乡政府是民事诉讼的原告，在诉讼中与辍学学生及其家长处于平等的法律地位。法院处理纠纷的程序是民事诉讼程序，适用的法律是《民事诉讼法》。
在实践中，乡(镇)政府也有以行政主体资格状告学生家长的情形。在这类诉讼案件中，乡(镇)政府是行政诉讼的原告，与不送子女读书的家长之间的关系是命令与服从的行政关系。法院对此类案件运用的程序是行政诉讼程序，适用的法律是《行政诉讼法》。
由上可知，乡(镇)政府可以不同法律关系主体的身份向人民法院起诉，其在不同性质的诉讼中地位不同，法院据以适用的审判程序和法律也不一样。由此，引出下列问题:一是乡(镇)政府可以以原告资格提起民事诉讼吗?二是乡(镇)政府在行政诉讼中可以当原告吗?如果不能提起上述两种诉讼，乡(镇)政府在实施义务教育中，可以行使哪些权利，应当履行哪些职责?以下就上述问题展开讨论。
二､乡(镇)政府是否具有民事诉讼或者行政诉讼原告资格
（一）乡(镇)政府是否具有民事诉讼原告的资格
1､关于乡(镇)政府是民事诉讼的适格原告问题。《民事诉讼法》第108条规定，原告是与本案有直接利害关系的公民､法人和其他组织。第56条规定，对当事人双方的诉讼标的，第三人认为有独立请求权的，有权提起诉讼。对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。根据上述规定，在民事诉讼中，原告须与案件有法律上的利害关系。在乡(镇)政府状告学生家长案件中，其与案件没有法律上的利害关系，不能作为民事诉讼的原告。
2､关于乡(镇)政府为辍学学生的监护人问题。《民事诉讼法》第57条规定，无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。根据《民法通则》第16条规定，未成年人的监护人是父母，祖父母､外祖父母，兄､姐，关系密切的其他亲属､朋友，未成年人的父､母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会､村民委员会或者民政部门。可见，乡(镇)政府不在上述监护人之列，不是未成年人的法定监护人。
综上分析，乡(镇)政府既与状告学生家长的案件没有法律上的利害关系，也不是辍学学生的监护人。因此，依照法律规定，乡(镇)政府不具有民事诉讼原告的资格，不能成为状告学生家长案件的原告。
(二)乡(镇)政府是否具有行政诉讼原告的资格
1､关于行政诉讼原告资格的立法。《行政诉讼法》第24条规定，依照本法提起诉讼的公民､法人或者其他组织是原告。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民､法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
由上可见，行政诉讼原告的类型:一是自然人，二是法人，三是其他组织。行政诉讼原告的资格条件:一是行政诉讼原告必须是自己的合法权益受到侵害的人，他不能以国家利益､他人利益或者公共利益受到侵害为由提起行政诉讼;二是行政诉讼原告与具体行政行为之间存在法律上的利害关系，即法律上的权利､义务关系。
2､关于乡(镇)政府行政诉讼原告资格的分析。上述规定表明，行政诉讼中的原告具有固定性，他只能是自然人､法人或者其他组织，而不可能是国家行政机关。在乡(镇)政府状告学生家长案中，由于学生家长没有侵害乡(镇)政府的合法权益，他们之间不存在法律上的利害关系。因此，乡(镇)政府不具有行政诉讼原告资格就是一种合乎逻辑的判断。
此外，《行政诉讼法》第25条明确规定行政诉讼的被告是行政机关或法律､法规或规章授权的组织，学生家长不能为行政诉讼的被告。
三､乡(镇)政府保障辍学学生受教育权的职责与权力
(一)乡(镇)政府应当履行保障辍学学生受教育权的职责
1､新修订的《义务教育法》第13条规定，县级人民政府教育行政部门和乡镇人民政府组织和督促适龄儿童､少年入学，帮助解决适龄儿童､少年接受义务教育的困难，采取措施防止适龄儿童､少年辍学。第53条规定，县级人民政府教育行政部门或者乡镇人民政府未采取措施组织适龄儿童､少年入学或者防止辍学的，依照前款规定追究法律责任。
2､《教育法》第18条规定，国家实行九年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童､少年就学。
3､《义务教育法实施细则》第11条规定，当地基层人民政府或者其授权的实施义务教育的学校至迟在新学年始业前十五天，将应当接受义务教育的儿童､少年的入学通知发给其父母或者其他监护人。
(二)乡(镇)政府应当行使保障辍学学生受教育权的权力
1､《义务教育法》第11条规定，适龄儿童､少年因身体状况需要延缓入学或者休学的，其父母或者其他法定监护人应当提出申请，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门批准。第58条规定，适龄儿童､少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童､少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。
2､《义务教育法实施细则》第40条规定，适龄儿童､少年的父母或者其他监护人未按规定送子女或者其他被监护人就学接受义务教育的，城市由市､市辖区人民政府或者其指定机构，农村由乡级人民政府，进行批评教育;经教育仍拒不送其子女或者其他被监护人就学的，可视具体情况处以罚款，并采取其他措施使其子女或者其他被监护人就学。
3､《教育行政处罚暂行实施办法》第11条规定，适龄儿童､少年的父母或监护人，未按法律规定送子女或被监护人就学接受义务教育的，城市由市､市辖区人民政府或其指定机构，农村由乡级人民政府，对经教育仍拒绝送子女或被监护人就学的，根据情节轻重，给予罚款的处罚。
4､《行政诉讼法》第66条规定，公民､法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
可见，乡(镇)政府在履行其实施义务教育的职责中，对适龄儿童､少年因身体状况需要延缓入学或者休学的，当其父母或者其他法定监护人提出申请时，有批准的权力;对无正当理由未依照本法规定送适龄儿童､少年入学接受义务教育的父母或者其他法定监护人，有给予批评教育，责令限期改正的权力;对未按法律规定送子女或被监护人就学接受义务教育的，经教育仍拒绝送子女或被监护人就学的，有罚款和采取其他措施的权力;对父母或者其他监护人在校接受义务教育的适龄子女或者其他被监护人辍学的，有采取措施，使其送子女或者其他被监护人就学的权力;对未依照法律规定送适龄儿童､少年入学接受义务教育的父母或者其他法定监护人实施的处罚，其在法定期间不提起诉讼又不履行的，有申请人民法院强制执行的权力。
四､结语
以上分析表明，按照现行法律规定，乡(镇)政府对不送子女读书的家长或者其监护人既不能向人民法院提起民事诉讼，也不能提起行政诉讼;在诉讼中，它们既不具有民事诉讼的原告资格，也不具有行政诉讼的原告资格。因此，上述案件中乡(镇)政府对辍学学生家长提起诉讼没有法律根据，不符合现行法律规定。对家长不送子女读书之情形，乡(镇)政府可以依法行政，实施以下具体行政行为:批评教育､责令限期改正､罚款､采取其他措施､申请人民法院强制执行。
[参考文献]
[1]不送子女读书乡政府告家长[J].农村致富之友，2001，（9）.
[作者简介]胡林龙，男，中国人民大学博士生，宜春学院经济与管理学院院长，教授。
[责任编辑:徐永祥]
[关键词] 乡(镇)政府;诉讼主体;资格
农村适龄儿童､少年的辍学问题是一个各地乡(镇)政府关注和重视的问题。关于乡(镇)政府起诉辍学学生家长或者其监护人的案件常见诸报端，在该类案件中，有的提起民事诉讼，人民法院以民事诉讼程序受理;有的提起行政诉讼，人民法院适用行政诉讼法判案。这就引发了我们对该类案件以下问题的思考。
一､乡(镇)政府起诉辍学学生家长引出的问题
新年伊始，正值沅江市各中小学开学之际，高高兴兴过完假期的学生纷纷前往学校报到。北大乡北大中学和南京中学两个初级中学的老师发现，有40多名学生未报到。这引起了学校领导､以及北大乡党委､政府的高度重视。他们立即组织乡职校､乡司法所的干部及部分老师进行家访。少数家长以“孩子已外出打工”､“经济拮据､送不起”､“孩子不想读书､读不进”为由进行搪塞和敷衍。虽然经过多次走村串户，登门劝学，却收效甚微，仍有43名学生的父母就是不送子女读书，致使这些学生无法顺利完成九年义务教育。经过向有关部门咨询后，北大乡政府决定起诉这些不履行法定义务的学生父母，通过法律途径解决辍学问题。3月3日，北大乡政府向沅江市人民法院南大法庭递交了诉状。在法院开庭时，乡长亲自出庭，并聘请了律师。可见，在该案中，乡政府是民事诉讼的原告，在诉讼中与辍学学生及其家长处于平等的法律地位。法院处理纠纷的程序是民事诉讼程序，适用的法律是《民事诉讼法》。
在实践中，乡(镇)政府也有以行政主体资格状告学生家长的情形。在这类诉讼案件中，乡(镇)政府是行政诉讼的原告，与不送子女读书的家长之间的关系是命令与服从的行政关系。法院对此类案件运用的程序是行政诉讼程序，适用的法律是《行政诉讼法》。
由上可知，乡(镇)政府可以不同法律关系主体的身份向人民法院起诉，其在不同性质的诉讼中地位不同，法院据以适用的审判程序和法律也不一样。由此，引出下列问题:一是乡(镇)政府可以以原告资格提起民事诉讼吗?二是乡(镇)政府在行政诉讼中可以当原告吗?如果不能提起上述两种诉讼，乡(镇)政府在实施义务教育中，可以行使哪些权利，应当履行哪些职责?以下就上述问题展开讨论。
二､乡(镇)政府是否具有民事诉讼或者行政诉讼原告资格
（一）乡(镇)政府是否具有民事诉讼原告的资格
1､关于乡(镇)政府是民事诉讼的适格原告问题。《民事诉讼法》第108条规定，原告是与本案有直接利害关系的公民､法人和其他组织。第56条规定，对当事人双方的诉讼标的，第三人认为有独立请求权的，有权提起诉讼。对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。根据上述规定，在民事诉讼中，原告须与案件有法律上的利害关系。在乡(镇)政府状告学生家长案件中，其与案件没有法律上的利害关系，不能作为民事诉讼的原告。
2､关于乡(镇)政府为辍学学生的监护人问题。《民事诉讼法》第57条规定，无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。根据《民法通则》第16条规定，未成年人的监护人是父母，祖父母､外祖父母，兄､姐，关系密切的其他亲属､朋友，未成年人的父､母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会､村民委员会或者民政部门。可见，乡(镇)政府不在上述监护人之列，不是未成年人的法定监护人。
综上分析，乡(镇)政府既与状告学生家长的案件没有法律上的利害关系，也不是辍学学生的监护人。因此，依照法律规定，乡(镇)政府不具有民事诉讼原告的资格，不能成为状告学生家长案件的原告。
(二)乡(镇)政府是否具有行政诉讼原告的资格
1､关于行政诉讼原告资格的立法。《行政诉讼法》第24条规定，依照本法提起诉讼的公民､法人或者其他组织是原告。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民､法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
由上可见，行政诉讼原告的类型:一是自然人，二是法人，三是其他组织。行政诉讼原告的资格条件:一是行政诉讼原告必须是自己的合法权益受到侵害的人，他不能以国家利益､他人利益或者公共利益受到侵害为由提起行政诉讼;二是行政诉讼原告与具体行政行为之间存在法律上的利害关系，即法律上的权利､义务关系。
2､关于乡(镇)政府行政诉讼原告资格的分析。上述规定表明，行政诉讼中的原告具有固定性，他只能是自然人､法人或者其他组织，而不可能是国家行政机关。在乡(镇)政府状告学生家长案中，由于学生家长没有侵害乡(镇)政府的合法权益，他们之间不存在法律上的利害关系。因此，乡(镇)政府不具有行政诉讼原告资格就是一种合乎逻辑的判断。
此外，《行政诉讼法》第25条明确规定行政诉讼的被告是行政机关或法律､法规或规章授权的组织，学生家长不能为行政诉讼的被告。
三､乡(镇)政府保障辍学学生受教育权的职责与权力
(一)乡(镇)政府应当履行保障辍学学生受教育权的职责
1､新修订的《义务教育法》第13条规定，县级人民政府教育行政部门和乡镇人民政府组织和督促适龄儿童､少年入学，帮助解决适龄儿童､少年接受义务教育的困难，采取措施防止适龄儿童､少年辍学。第53条规定，县级人民政府教育行政部门或者乡镇人民政府未采取措施组织适龄儿童､少年入学或者防止辍学的，依照前款规定追究法律责任。
2､《教育法》第18条规定，国家实行九年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童､少年就学。
3､《义务教育法实施细则》第11条规定，当地基层人民政府或者其授权的实施义务教育的学校至迟在新学年始业前十五天，将应当接受义务教育的儿童､少年的入学通知发给其父母或者其他监护人。
(二)乡(镇)政府应当行使保障辍学学生受教育权的权力
1､《义务教育法》第11条规定，适龄儿童､少年因身体状况需要延缓入学或者休学的，其父母或者其他法定监护人应当提出申请，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门批准。第58条规定，适龄儿童､少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童､少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。
2､《义务教育法实施细则》第40条规定，适龄儿童､少年的父母或者其他监护人未按规定送子女或者其他被监护人就学接受义务教育的，城市由市､市辖区人民政府或者其指定机构，农村由乡级人民政府，进行批评教育;经教育仍拒不送其子女或者其他被监护人就学的，可视具体情况处以罚款，并采取其他措施使其子女或者其他被监护人就学。
3､《教育行政处罚暂行实施办法》第11条规定，适龄儿童､少年的父母或监护人，未按法律规定送子女或被监护人就学接受义务教育的，城市由市､市辖区人民政府或其指定机构，农村由乡级人民政府，对经教育仍拒绝送子女或被监护人就学的，根据情节轻重，给予罚款的处罚。
4､《行政诉讼法》第66条规定，公民､法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
可见，乡(镇)政府在履行其实施义务教育的职责中，对适龄儿童､少年因身体状况需要延缓入学或者休学的，当其父母或者其他法定监护人提出申请时，有批准的权力;对无正当理由未依照本法规定送适龄儿童､少年入学接受义务教育的父母或者其他法定监护人，有给予批评教育，责令限期改正的权力;对未按法律规定送子女或被监护人就学接受义务教育的，经教育仍拒绝送子女或被监护人就学的，有罚款和采取其他措施的权力;对父母或者其他监护人在校接受义务教育的适龄子女或者其他被监护人辍学的，有采取措施，使其送子女或者其他被监护人就学的权力;对未依照法律规定送适龄儿童､少年入学接受义务教育的父母或者其他法定监护人实施的处罚，其在法定期间不提起诉讼又不履行的，有申请人民法院强制执行的权力。
四､结语
以上分析表明，按照现行法律规定，乡(镇)政府对不送子女读书的家长或者其监护人既不能向人民法院提起民事诉讼，也不能提起行政诉讼;在诉讼中，它们既不具有民事诉讼的原告资格，也不具有行政诉讼的原告资格。因此，上述案件中乡(镇)政府对辍学学生家长提起诉讼没有法律根据，不符合现行法律规定。对家长不送子女读书之情形，乡(镇)政府可以依法行政，实施以下具体行政行为:批评教育､责令限期改正､罚款､采取其他措施､申请人民法院强制执行。
[参考文献]
[1]不送子女读书乡政府告家长[J].农村致富之友，2001，（9）.
[作者简介]胡林龙，男，中国人民大学博士生，宜春学院经济与管理学院院长，教授。
[责任编辑:徐永祥]