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摘 要：2018年，中央开启了新一轮自上而下的机构改革，赋予了司法行政部门更加重大的政治责任和新的历史使命，将司法部和国务院法制办公室的职责整合重新组建司法部，把中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，省市地方参照执行。本文从整体政府角度出发，立足于地方政府法制办和司法局职能调整的实践，探讨司法行政部门在职能调整后存在的问题、原因，并提出提升政府间协同的发展路径。
关键词：整体政府;机构改革;协同;司法行政部门
一、引言
2018年2月28日，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》，确定了新一轮机构改革的指导思想、基本思路、重点任务与战略步骤，由此拉开了我国自上而下的机构改革序幕。[1]本轮改革中，党中央从全面依法治国的全局和战略高度，赋予了司法部更加重大的政治责任和新的历史使命，将司法部和国务院法制办公室的职责整合重新组建司法部，把中央全面依法治国委员会办公室设在司法部。[2]自上而下改革具体到地方政府，司法行政部门在完成职能转变后，如何与政府部门强化协同，构建“最佳”模式的“整体政府”，进而推进治理体系和治理能力现代化，是本文探讨的重点。
二、整体政府理论及分析框架
（一）整体政府理论
整体政府理论由英国学者佩里·希克斯提出，主张以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以整合、协调和责任为治理机制，跨越组织功能边界，在政策、规章、服务、监督四个方面，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系統等碎片化问题，进行有机整合与协调，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙、非分离的整体性政府公共服务。[3]
（二）分析框架
整体政府理论被西方诸多国家运用于实践探索，取得了明显效果。英国学者汤姆·林从实用主义类型学出发，在总结西方各国整体政府建设实践经验基础上，归纳了整体政府建设“内、外、上、下”四个维度的“最佳”实践模式。“内”指创新组织结构，通过组织内部合作，在新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等方面实现联合;“外”指创新工作方式，通过组织之间合作，在联合团队建设、融合性结构、分享领导权等方式实现联合;“上”指创新责任和激励机制，通过由上而下设定组织目标，并对上承担责任，以结果为导向的目标分享、绩效评估、公共服务协议等方式实现联合;“下”指创新服务方式，以满足公众需要为服务宗旨，让服务对象介入服务过程，通过联合磋商、“一站式服务”、公众参与等方式实现联合。这种实践模式是从主体角度进行的总结。[4]
三、整体政府视角下的部门协同实践——基于J市X区政府法制办和司法局职能调整
（一）J市X区机构改革背景
1、机构方面：2019年1月，J市X区委制定《J市X区机构改革方案》（以下简称《方案》），对全区深化机构改革工作进行部署。《方案》调整优化区级党政机构和职能，将区委建设法治X区工作领导小组改为区委全面依法治区委员会，作为区委议事协调机构。区委全面依法治区委员会办公室设在区司法局。重新组建区司法局，将区司法局、区政府法制办公室（区行政复议局）的职责整合，作为区政府工作部门，不再保留区政府法制办公室。
2、人员方面：机构改革后，原区政府法制办副主任及下设法制科科长转隶至区司法局，从事行政复议与法制工作。
3、职能方面：司法局调整后的工作职责被赋予了“一个统筹、四个职能”的新内涵，即统筹协调全面依法治区，全面履行政府法律事务、行政执法协调监督、刑事执行和公共法律服务四大职能。其中涉及到职能移转的为区政府法制办承担的规范性文件合法性审核、报送备案审查、管理等职能及行政复议案件办理职能划转至区司法局。
4、机制考核方面：机构改革后，2019年市委依法治市办将规范性文件因内容违法或超越法定职权被纠错的、未按程序制定被通报、报备等情形予以考核扣分，并将责任单位落实为司法局。2020年，市委依法治市办修改了考核标准，增加了法治建设纳入巡视巡察工作推进情况的考核标准;在规范性文件方面，将行政规范性文件管理作为评分标准，对行政规范性文件合法性审核、备案审查、建议审查等情形予以扣分，并将责任落实为司法局。此外，增加了创建省级法治政府建设示范单位等加分项。
（二）机构改革后部门间协同存在的问题
1、内部机构运作不畅。主要体现为以往由区政府法制办承担的规范性文件合法性审核职能在划转至区司法局后，由于人员转隶、衔接不及时等导致在审查、发布、报备等环节均出现遗漏或不及时问题。2019年，政府全年向人大常委会报送规范性文件数量下降30%。2020年上半年，政府办分管领导和科室负责人变动后，政府报送规范性文件数量再次急剧下降。对此，司法局表示其无法了解政府的全部规范性文件，而政府办认为该职能已划转至司法局，具体应由司法局负责。
2、外源协调动力不足。机构改革后，针对政府办和司法局在规范性文件的报送、管理上不力的问题，区人大常委会采取了多种督促方式，包括与该项工作负责人沟通，与政府办召开座谈会，通过人大主任会议专题听取该项工作，要求政府办开展自查等，但人大的监督对推动区政府办和区司法局的协作明显动力不足，成效一般。
3、激励机制不健全。从J市对县（市、区）考核标准的变化可以看出，目前的考核仍存在不够合理的方面。如考核内容主要是条块式，仅关注绩效，而忽视了部门之间协同这一重要过程。具体到涉及职能调整的考核项，如法治建设纳入巡察工作推进情况过于宏观，在实践中难以操作把握;虽在机构改革后将规范性文件管理纳入考核，但责任单位仅落实为司法局，缺乏人大作为权力机关对此的监督;加分内容较少，正向激励作用不足。以上不足均无法引起政府对相关职能的重视，也就无法激励部门之间在相关职能上的协作。 4、公众参与协商不足。公众参与是服务型政府的重要评价标准，部门间合作共治和协同治理，能够优化公共服务，为人民群众提供更多便利。规范性文件是行政管理的重要依据，涉及到公民的权利与义务，目前公众参与政府部门间协作共同决策的程度显然不足，如规范性文件的制定主要采取政府内部研讨、参照上位法规定等“闭门造车”方式，缺乏听证会、座谈会等公众参与方式，显然不利于提升决策的科学民主水平，进而影响行政相对人的利益，不利于政府公信力的构建。
（三）原因剖析
1、思想认识不统一。J市X区机构改革后，原区政府法制办副主任及下设法制科科长转隶至区司法局，从事行政复议与法制工作。对区政府办来说，法制办职能已全部劃转至司法局，主观上对涉及该项职能的工作存在“与我无关”的思想，并且由于人员调整频繁，造成政府无专人与司法局对接该项工作，政府出台的文件无法全部、及时地移送司法局审查。事实上，政府办仍需承担规范性文件管理工作，而司法局承担具体的合法性审核、备案等工作。
2、组织机构不对等。也就是部门间地位不对等，政府法制办过去隶属于政府，“背靠大树好乘凉”，如今划转至司法局后，变成政府的下属部门，身份地位“有所下降”。具体表现在，机构改革之前，政府法制办以该级人民政府的名义对下属部门制定的规范性文件进行审查，此时的审查是基于上下级隶属关系的层级监督。而机构改革之后，由司法行政机关审查同一级政府工作部门制定的行政规范性文件，此时的审查由改革前的上级部门转变为现在的同级部门作出，地位的转变大大影响了部门之间协作的积极性。
3、内外利益不协同。政府部门虽然是公共部门，但也有自利性，也会计算利益得失，不同部门之间的利益关系是政府部门壁垒的最重要原因。[5]一是部门之间利益不协同，机构改革前，法制办因隶属于政府，与政府办具有利益共同性，而机构改革后，司法行政部门被赋予了统筹协调全面依法治区的职能，既要作为政府的下属部门，又要高站位地统筹协调各部门之间的关系，其部门利益和其他同级行政部门的利益之间，和政府的无私利性之间的平衡具有挑战性，而现行的考核机制也导致部门间以各自利益为阵，不利于协作;二是与权力机关利益不协同，我国《宪法》规定了人民代表大会及其常务委员会对政府行使监督职责。监督主体与被监督对象本身存在利益不协同，尤其是长期以来，人大对政府的监督方式较为温和，因而监督力度不足。三是与群众利益不协同，政府部门的自利性使得部门利益凌驾于公共利益之上，在共同协作决策的过程中对关系到部门自身利益的核心信息，往往不愿意公开，或不愿群众参与。
四、提升政府间协同的发展路径
（一）内部整合——完善组织结构、人员管理协同。司法局要充分发挥区委全面依法治区委员会作为区委议事协调机构的地位和作用，增强党委、政府凝聚力。树立合作理念，加强对人员管理，倡导团队意识，塑造协作、互助理念，促进政府各部门优势互补、协调一致，提升组织凝聚力。[6]加强信息互通，政府不同层级、不同部门之间要打破信息壁垒，增进协调沟通，以洽谈、联席、信息共享等形式增进协同合作，使得政令通达，施政有力，保障组织和运行机制。[7]
（二）外部整合——推动各类监督贯通协同。实施行政有效层级监督监管，加强上下级行政部门的监督，充分发挥监察、人大、舆论等监督。如可以参照J市H县做法，加强区委巡察组对规范性文件管理的监督。加强人大对政府的监督力度，充分利用专题询问、特定问题调查等“刚性”手段，推动政府依法行政。加强社会力量的监督，加大政府信息公开。
（三）“上”部整合——加强考核机制平衡协同。西方国家对整体政府改革的研究和实践表明，部门利益是客观存在的，只要有分工、有部门边界，它就永远存在，无法对其进行根除。[8]因而，必须完善考核机制，让部门利益与公共利益最大限度地接近平衡，实现整体利益对部门利益的消解。要通过细化考核标准推进职责、督察工作机制等具体规定，合理设置责任单位，增加正向激励措施，进一步平衡部门间利益，发挥考核倒逼部门协作的作用。此外，可以将部门协同列入考核标准，针对部门推诿扯皮、协作不力等情形予以扣分，对部门协作达成的机制、创建的项目从成效性上赋予加分，推动部门间协作。
（四）“下”部整合——拓展多元化协商主体。一方面，政府要提升依法行政决策能力，严格落实《重大行政决策程序暂行条例》，优化公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，完善政府法律顾问、公职律师履职、激励和保障机制，推动法律顾问事前介入、事中参与。[9]另一方面，要拓展多平台建设，通过职务代表进代表联络站、官方公众号、网站、政务APP等多种方式听取民众的意见建议，促使公众与政府决策相互作用，相互影响，以“整体主义观”推进部门间协同。
参考文献：
[1]中共中央关于深化党和国家机构改革的决定（2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过）http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/content_5270704.htm
[2]刘建武.深入理解深化党和国家机构改革的重大意义和原则[J].求是.2018.4
[3]吴德星.以整体政府观深化机构和行政体制改革[J].人民论坛.2018.1
[4]谭海波、蔡立辉.论“碎片化”政府管理模式及其改革路径——“整体型政府”的分析视角[J].社会科学.2010.8
[5]沈荣华、何瑞文.整体政府视角下跨部门政务协同——以行政服务中心为例[J]新视野.2013.2
[6]吴德星.以整体政府观深化机构和行政体制改革[J]人民论坛.2018.1
[7]吴德星.以整体政府观深化机构和行政体制改革[J]人民论坛.2018.1
[8]闫 建、艾光利.我国政府机构改革的范式与路径研究———基于结构功能主义的视角[J].重庆理工大学学报（社会科学）.2020.8
[9] 伍美玉.政府部门间协调和合作的困境及选择——基于整体主义的视角[D].2013.5
[10]刘莘.《行政立法研究》[M].法律出版社， 2003 年版，第 125 页。
作者简介：
舒阅（1988—），女，浙江嘉兴人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。
上海交通大学 国际与公共事务学院 舒 阅
关键词：整体政府;机构改革;协同;司法行政部门
一、引言
2018年2月28日，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》，确定了新一轮机构改革的指导思想、基本思路、重点任务与战略步骤，由此拉开了我国自上而下的机构改革序幕。[1]本轮改革中，党中央从全面依法治国的全局和战略高度，赋予了司法部更加重大的政治责任和新的历史使命，将司法部和国务院法制办公室的职责整合重新组建司法部，把中央全面依法治国委员会办公室设在司法部。[2]自上而下改革具体到地方政府，司法行政部门在完成职能转变后，如何与政府部门强化协同，构建“最佳”模式的“整体政府”，进而推进治理体系和治理能力现代化，是本文探讨的重点。
二、整体政府理论及分析框架
（一）整体政府理论
整体政府理论由英国学者佩里·希克斯提出，主张以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以整合、协调和责任为治理机制，跨越组织功能边界，在政策、规章、服务、监督四个方面，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系統等碎片化问题，进行有机整合与协调，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙、非分离的整体性政府公共服务。[3]
（二）分析框架
整体政府理论被西方诸多国家运用于实践探索，取得了明显效果。英国学者汤姆·林从实用主义类型学出发，在总结西方各国整体政府建设实践经验基础上，归纳了整体政府建设“内、外、上、下”四个维度的“最佳”实践模式。“内”指创新组织结构，通过组织内部合作，在新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等方面实现联合;“外”指创新工作方式，通过组织之间合作，在联合团队建设、融合性结构、分享领导权等方式实现联合;“上”指创新责任和激励机制，通过由上而下设定组织目标，并对上承担责任，以结果为导向的目标分享、绩效评估、公共服务协议等方式实现联合;“下”指创新服务方式，以满足公众需要为服务宗旨，让服务对象介入服务过程，通过联合磋商、“一站式服务”、公众参与等方式实现联合。这种实践模式是从主体角度进行的总结。[4]
三、整体政府视角下的部门协同实践——基于J市X区政府法制办和司法局职能调整
（一）J市X区机构改革背景
1、机构方面：2019年1月，J市X区委制定《J市X区机构改革方案》（以下简称《方案》），对全区深化机构改革工作进行部署。《方案》调整优化区级党政机构和职能，将区委建设法治X区工作领导小组改为区委全面依法治区委员会，作为区委议事协调机构。区委全面依法治区委员会办公室设在区司法局。重新组建区司法局，将区司法局、区政府法制办公室（区行政复议局）的职责整合，作为区政府工作部门，不再保留区政府法制办公室。
2、人员方面：机构改革后，原区政府法制办副主任及下设法制科科长转隶至区司法局，从事行政复议与法制工作。
3、职能方面：司法局调整后的工作职责被赋予了“一个统筹、四个职能”的新内涵，即统筹协调全面依法治区，全面履行政府法律事务、行政执法协调监督、刑事执行和公共法律服务四大职能。其中涉及到职能移转的为区政府法制办承担的规范性文件合法性审核、报送备案审查、管理等职能及行政复议案件办理职能划转至区司法局。
4、机制考核方面：机构改革后，2019年市委依法治市办将规范性文件因内容违法或超越法定职权被纠错的、未按程序制定被通报、报备等情形予以考核扣分，并将责任单位落实为司法局。2020年，市委依法治市办修改了考核标准，增加了法治建设纳入巡视巡察工作推进情况的考核标准;在规范性文件方面，将行政规范性文件管理作为评分标准，对行政规范性文件合法性审核、备案审查、建议审查等情形予以扣分，并将责任落实为司法局。此外，增加了创建省级法治政府建设示范单位等加分项。
（二）机构改革后部门间协同存在的问题
1、内部机构运作不畅。主要体现为以往由区政府法制办承担的规范性文件合法性审核职能在划转至区司法局后，由于人员转隶、衔接不及时等导致在审查、发布、报备等环节均出现遗漏或不及时问题。2019年，政府全年向人大常委会报送规范性文件数量下降30%。2020年上半年，政府办分管领导和科室负责人变动后，政府报送规范性文件数量再次急剧下降。对此，司法局表示其无法了解政府的全部规范性文件，而政府办认为该职能已划转至司法局，具体应由司法局负责。
2、外源协调动力不足。机构改革后，针对政府办和司法局在规范性文件的报送、管理上不力的问题，区人大常委会采取了多种督促方式，包括与该项工作负责人沟通，与政府办召开座谈会，通过人大主任会议专题听取该项工作，要求政府办开展自查等，但人大的监督对推动区政府办和区司法局的协作明显动力不足，成效一般。
3、激励机制不健全。从J市对县（市、区）考核标准的变化可以看出，目前的考核仍存在不够合理的方面。如考核内容主要是条块式，仅关注绩效，而忽视了部门之间协同这一重要过程。具体到涉及职能调整的考核项，如法治建设纳入巡察工作推进情况过于宏观，在实践中难以操作把握;虽在机构改革后将规范性文件管理纳入考核，但责任单位仅落实为司法局，缺乏人大作为权力机关对此的监督;加分内容较少，正向激励作用不足。以上不足均无法引起政府对相关职能的重视，也就无法激励部门之间在相关职能上的协作。 4、公众参与协商不足。公众参与是服务型政府的重要评价标准，部门间合作共治和协同治理，能够优化公共服务，为人民群众提供更多便利。规范性文件是行政管理的重要依据，涉及到公民的权利与义务，目前公众参与政府部门间协作共同决策的程度显然不足，如规范性文件的制定主要采取政府内部研讨、参照上位法规定等“闭门造车”方式，缺乏听证会、座谈会等公众参与方式，显然不利于提升决策的科学民主水平，进而影响行政相对人的利益，不利于政府公信力的构建。
（三）原因剖析
1、思想认识不统一。J市X区机构改革后，原区政府法制办副主任及下设法制科科长转隶至区司法局，从事行政复议与法制工作。对区政府办来说，法制办职能已全部劃转至司法局，主观上对涉及该项职能的工作存在“与我无关”的思想，并且由于人员调整频繁，造成政府无专人与司法局对接该项工作，政府出台的文件无法全部、及时地移送司法局审查。事实上，政府办仍需承担规范性文件管理工作，而司法局承担具体的合法性审核、备案等工作。
2、组织机构不对等。也就是部门间地位不对等，政府法制办过去隶属于政府，“背靠大树好乘凉”，如今划转至司法局后，变成政府的下属部门，身份地位“有所下降”。具体表现在，机构改革之前，政府法制办以该级人民政府的名义对下属部门制定的规范性文件进行审查，此时的审查是基于上下级隶属关系的层级监督。而机构改革之后，由司法行政机关审查同一级政府工作部门制定的行政规范性文件，此时的审查由改革前的上级部门转变为现在的同级部门作出，地位的转变大大影响了部门之间协作的积极性。
3、内外利益不协同。政府部门虽然是公共部门，但也有自利性，也会计算利益得失，不同部门之间的利益关系是政府部门壁垒的最重要原因。[5]一是部门之间利益不协同，机构改革前，法制办因隶属于政府，与政府办具有利益共同性，而机构改革后，司法行政部门被赋予了统筹协调全面依法治区的职能，既要作为政府的下属部门，又要高站位地统筹协调各部门之间的关系，其部门利益和其他同级行政部门的利益之间，和政府的无私利性之间的平衡具有挑战性，而现行的考核机制也导致部门间以各自利益为阵，不利于协作;二是与权力机关利益不协同，我国《宪法》规定了人民代表大会及其常务委员会对政府行使监督职责。监督主体与被监督对象本身存在利益不协同，尤其是长期以来，人大对政府的监督方式较为温和，因而监督力度不足。三是与群众利益不协同，政府部门的自利性使得部门利益凌驾于公共利益之上，在共同协作决策的过程中对关系到部门自身利益的核心信息，往往不愿意公开，或不愿群众参与。
四、提升政府间协同的发展路径
（一）内部整合——完善组织结构、人员管理协同。司法局要充分发挥区委全面依法治区委员会作为区委议事协调机构的地位和作用，增强党委、政府凝聚力。树立合作理念，加强对人员管理，倡导团队意识，塑造协作、互助理念，促进政府各部门优势互补、协调一致，提升组织凝聚力。[6]加强信息互通，政府不同层级、不同部门之间要打破信息壁垒，增进协调沟通，以洽谈、联席、信息共享等形式增进协同合作，使得政令通达，施政有力，保障组织和运行机制。[7]
（二）外部整合——推动各类监督贯通协同。实施行政有效层级监督监管，加强上下级行政部门的监督，充分发挥监察、人大、舆论等监督。如可以参照J市H县做法，加强区委巡察组对规范性文件管理的监督。加强人大对政府的监督力度，充分利用专题询问、特定问题调查等“刚性”手段，推动政府依法行政。加强社会力量的监督，加大政府信息公开。
（三）“上”部整合——加强考核机制平衡协同。西方国家对整体政府改革的研究和实践表明，部门利益是客观存在的，只要有分工、有部门边界，它就永远存在，无法对其进行根除。[8]因而，必须完善考核机制，让部门利益与公共利益最大限度地接近平衡，实现整体利益对部门利益的消解。要通过细化考核标准推进职责、督察工作机制等具体规定，合理设置责任单位，增加正向激励措施，进一步平衡部门间利益，发挥考核倒逼部门协作的作用。此外，可以将部门协同列入考核标准，针对部门推诿扯皮、协作不力等情形予以扣分，对部门协作达成的机制、创建的项目从成效性上赋予加分，推动部门间协作。
（四）“下”部整合——拓展多元化协商主体。一方面，政府要提升依法行政决策能力，严格落实《重大行政决策程序暂行条例》，优化公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，完善政府法律顾问、公职律师履职、激励和保障机制，推动法律顾问事前介入、事中参与。[9]另一方面，要拓展多平台建设，通过职务代表进代表联络站、官方公众号、网站、政务APP等多种方式听取民众的意见建议，促使公众与政府决策相互作用，相互影响，以“整体主义观”推进部门间协同。
参考文献：
[1]中共中央关于深化党和国家机构改革的决定（2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过）http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/content_5270704.htm
[2]刘建武.深入理解深化党和国家机构改革的重大意义和原则[J].求是.2018.4
[3]吴德星.以整体政府观深化机构和行政体制改革[J].人民论坛.2018.1
[4]谭海波、蔡立辉.论“碎片化”政府管理模式及其改革路径——“整体型政府”的分析视角[J].社会科学.2010.8
[5]沈荣华、何瑞文.整体政府视角下跨部门政务协同——以行政服务中心为例[J]新视野.2013.2
[6]吴德星.以整体政府观深化机构和行政体制改革[J]人民论坛.2018.1
[7]吴德星.以整体政府观深化机构和行政体制改革[J]人民论坛.2018.1
[8]闫 建、艾光利.我国政府机构改革的范式与路径研究———基于结构功能主义的视角[J].重庆理工大学学报（社会科学）.2020.8
[9] 伍美玉.政府部门间协调和合作的困境及选择——基于整体主义的视角[D].2013.5
[10]刘莘.《行政立法研究》[M].法律出版社， 2003 年版，第 125 页。
作者简介：
舒阅（1988—），女，浙江嘉兴人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。
上海交通大学 国际与公共事务学院 舒 阅