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合作困境具有复杂的生成机理,它们在受到各种有序、规则的结构性因素影响的同时,还受到微观行动领域中行动者无序的、充满策略性的、交互行动结构的影响,即'有组织的无序'。缓解政府机构间合作困境的策略,不仅应考虑制度供给、权责划分和个体的理性选择等单边因素,更应考虑多方立体的互动结构。这种多方立体的互动结构,至少取决于四个重要环节:机构间的资源依赖结构、对合作行为的合法性判断、协商性的交换过程以及合作规则的形成过程。