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Abstract: Our country to introduce the concept of non engineering measures for nearly 20 years of history, and in some aspects of implementation and success. But we direct absorption and application of mostly limited to the natural state of the technical measures such as flood, flood forecasting, flood control decision support system. Non engineering measures for flood control of the essential aspects of social development, namely the adjustment to adapt floods, is the lack of. This is the flood control and disaster mitigation strategy shift in the focus of the implementation of sustainable development strategy, is also one of the key.
Key words: flood control and disaster reduction；sustainable development；the harmony between human and water；non engineering measures for flood control
中图分类号：TV87 文献标识码： A文章编号：2095-2104（2012）
摘要：我国引进非工程措施概念已有近２０年的历史，并在一些方面实行和取得成效。但我们直接吸收和应用的大多只限于针对自然态洪水的技术性措施，例如洪水预报、防洪决策支持系统等。而对非工程防洪措施最本质的方面，即调整社会发展以适应洪水，则相当缺乏。这是防洪减灾战略转变的重点所在，也是实施可持续发展战略重点之一。
关键词：防洪减灾可持续发展人水和谐非工程防洪措施
人类为了创造更适于自身生存和发展的环境，需要对不利的自然条件进行改造，自从人类社会诞生以来，伴随着自身的发展就从来没有停止过对洪水等灾害因素的斗争。
我国的洪水主要有凌汛，春汛，伏汛，秋汛等．而在北方乃至石家庄地区河流主要是桃汛为住．无论在石家庄还是在全国防洪的主要对象是每年的雨洪以及台风暴雨洪水．从大禹治水开始我国的历朝历代的手段都是增加泄洪能力，加固堤防，使安全泄量增大，从而达到抗洪的目的．在华北平原和石家庄地区主要采取的工程措施为:筑堤防洪与防汛抢险,疏浚与整治河道,还有各水库的蓄洪和滞洪.可以说我们石家庄在建国50多年来, 防洪工程建作为制约水灾必要的手段，在1991年和1998年的江淮抗洪斗争中发挥了巨大作用.
随着科技的发展我们石家庄的防洪工程措施也越来越先进，大堤从土堤到混凝土堤，高程也越来高．河道也是常常整治，泄洪能力也是越来越大．可是就是这些控制洪水的工程能力大幅度提高的同时，灾害的损失也是越来越大. 如96.8洪水河北省石家庄、邢台、邯郸、保定、廊房、承德、衡水等11个地市91个县市1517万人受灾，死亡671人，倒房114.8万间，受灾农田122.6万公顷，直接经济损失286.6亿元。此次水灾造成8条国道、29条省道多处中断，毁坏公路2492公里、桥涵7066座、堤防700多公里，死亡大牲畜16.8万头。而发生在1963年的特大洪水无论洪水总量（相当于“96.8”的４倍）和降雨量（相当于“96.8”的２倍）都比1996年要大．在工程措施远不如1996的情况下,经济损失相对来说相差不大.
由此可见在防洪中存在这样一种矛盾现象，首先，经过几十年的努力，一方面控制洪水的工程能力大幅度提高，另一方面灾害损失显著增长。如何理解这个表面矛盾着的现象？其次，从气象、水文等自然条件来看，虽然洪水的年际变化较大，但从一个时段来看，各条江河的自然态洪水都有相对稳定的量级和发生概率。然而，近代以来各主要洪水国家的水灾无不几倍、几十倍地增长。因此，将近几十年和前几十年相比较，洪水量级相差不多，水灾频率持续增长，水灾损失甚至于大幅度增加。许多环境专家认为，大规模修建沿河防洪堤岸只能防得住中、小洪水，却不能挡得住大洪水的冲击。但是这样做却可以给人们带来一种暂时的安全感，使人们产生了一种错觉，似乎生活居住在大堤之下是非常安全的。于是人们便蜂拥而至寻求发展，特别是在土地短缺的地方更是如此。最后当特大洪水来临的时候，河道里的水位就越高，溃堤溃坝的风险性也就越大，水灾的损失就越為惨重。可见水灾损失增加的主要原因，不是自然条件的改变，而是社会条件的变迁。像滥伐森林和陡坡开荒引起流域性的水土流失；开矿和修路的弃土造成水库和河湖的淤积；在洪水高风险和低洼地兴建城镇和大型工业企业；围湖垦殖降低了洪水的调蓄能力；围垦河滩地和在其中建厂，缩窄河道行洪断面；城市迅速扩展，不透水地面增加，使泄洪通道减少，改变了原有的产汇流条件；蓄滞洪区不适当发展，启用的赔偿制度不完善，导致启用困难等等。
由此可见，发生洪水灾害不能完全诿过于大自然，也要检讨人类自身活动是否存在促使灾害增长的因素。洪水虽然尚不能完全控制，但其灾害可以减轻。减轻灾害的努力，不仅限于控制自然态洪水，还应规范社会发展以适应自然规律。也就是说，应该在继续加强工程建设的同时努力寻求调整经济发展规划、加强洪泛区土地管理，制定超标准洪水时的减灾和救灾预案，设立防洪保险等。在社会安定和经济合理的前提下，最大限度地减轻洪水灾害损失，以维护社会的可持续发展为最终目标。其中工程性防洪措施是改造自然，非工程性减灾措施是适应自然，两者是同一目的，两种手段。
我国引进非工程措施概念已有近２０年的历史，并在一些方面实行和取得成效。但我们直接吸收和应用的大多只限于针对自然态洪水的技术性措施，例如洪水预报、防洪决策支持系统等。而对非工程防洪措施最本质的方面，即调整社会发展以适应洪水，则相当缺乏。这是防洪减灾战略转变的重点所在，也是实施可持续发展战略重点之一
一.实现人水和谐是新时期治水工作的努力方向。
石家庄是一个严重缺水的城市，同时又饱受洪水带来的自然灾害。一方面是十年九旱，另一方面是来水又非常集中，75％到80％的来水都在汛期的七八月份，一旦有大的来水就容易引发洪涝灾害。针对这种水资源的两面性特点，我们应该转变旧的治水观念，坚持科学发展观，推进全市水务工作全面、协调、可持续发展。在防洪抗旱方面，坚持防汛抗旱并举，由过去视洪水为猛兽，向人与洪水和谐相处转变，由控制洪水向洪水管理转变．
１９８７年联合国环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中，将可持续发展定义为“一种既满足当前人类需要，又不损害子孙后代满足他们自身需要的能力”的发展，指出了持续发展的最高目标是促进人类社会各地区、各阶层和当代与后代的和谐和公平发展。因此，实现有效减灾必须在体制和法制建设上做出努力，以协调和有效约束在防洪减灾中各方面利益（例如，蓄滞洪区与其所保护的防洪保护区，上游与下游，左岸与右岸。又例如破坏植被导致水土流失，盲目超采地下水引发地面下沉）之间的矛盾。自然灾害加大了社会贫富差距，带来了社会不稳定，更是不可持续发展的因素。
科学决策是科学治水的第一位問题。从根本上看，经济发展与环境恶化矛盾中的许多问题，是由管理层的非科学决策引起的。像长官意志、管理上的条块分割等，使之难以协调冲突，削弱管理效率。因此需要强调通过立法建立可持续发展的规则，以规范各地区、各部门和不同利益集团的社会行为，达到有效减灾的目的。这是提高减灾有效性的最重要的方面。
二.防洪减灾应注重与自然和谐
社会可持续发展，其本质是处理好人与自然的关系，使人类社会发展获得良好的自然环境支持。但在发展中也暴露出一些问题，例如短期利益削弱长期发展，局部利益妨碍全局发展，对资源无节制的掠夺和浪费，国土无计划地开发导致环境的退化等，都表现为人与自然的矛盾。在灾害事件中的表现尤为显著，低于防洪保障率的洪水致灾，有许多情况是人为不合理开发所引发，由于单方面的利益追求所引发，或是由于增加了一些人为因素而使灾害后果显著扩大。例如过度采伐森林放大了洪峰流量，无节制的围田抬高了江河水位。因此，要取得灾害损失减少，除了应修建防洪工程来抑制洪水泛滥之外，还要调整社会行为，适当抑制发展的欲望，使可持续发展成为可能，并由此获得减灾成效的提高。
洪灾随经济增长而增长的事实启发我们进一步考虑，如何合理科学地安排国土开发和调整经济布局以适应洪水规律，减轻水灾损失。水环境状况是决定产业合理布局的重要自然条件之一，这一点目前尚未得到应有的重视。一些地方和部门缺乏防洪观念，盲目采伐森林；将产业和居民区布置在低洼地、河滩地而未加设防；一些重要的工业企业甚至被安置在对于防洪是必不可少的蓄滞洪区中，而不考虑安置洪水必需的场所及其运行规律。在这种情况下，即使设防，也将付出很大的代价并带来防洪能力的衰减。为了减轻洪水灾害，在调整社会机制以适应自然方面，尚有许多工作有待落实。
国务院提出治水新思路，其中写道：“封山育林、退耕还林、退田还湖、移民建镇”。所体现出的精神实质是抑制不合理的国土开发，适度恢复被掠夺的自然水体和森林植被，为弥补过度开发土地资源造成的对防洪的重大损害，而给予自然以补偿。当然，观念的转变还要落实到全社会环境意识的转变上、落实到经济开发活动，以及防洪减灾的战略目标和具体政策上。
三.与洪水共生，寻求新的发展道路
经济建设、城镇建设都要尊重自然规律，都要正确对待“自然灾害”。“自然现象”不等于“自然灾害”，“自然现象”利害兼有，与生俱来，对人类来讲是一把双刃剑。当人类违背了自然规律的时候，自然现象就变成了地地道道的自然灾害，为害人类了；当人类认识自然规律、尊重自然规律的时候，自然现象不仅不会为害人类，还可以造福于人类。科学客观地认识自然规律，了解自然现象，采取灵活的对策“趋利避害”、“化害为利”，是化解自然灾害的根本举措，而顺其自然则是对待大自然的上上策．
例如河道人工化后不利于生物多样性保护，因此也应该逐步拆除一些河岸的水泥护坡、砖石护坡，还原于灌木、草本等植物，对曾经裁弯取直的人工河段，也开始逐步恢复自然弯曲的原貌，以此恢复河流的天然生机与活力。
此外，我们因该努力建造“避灾型”的社会防灾体系。如在城市布局时，将运动场、停车场、公路、绿地、公园和休闲地等不怕洪水侵害或受洪水危害较小的设施和场所安排在低洼地段。洪水来了损失不大，洪水过后照样可以使用。而重要的经济设施、居民居住区、政府和公司的办公楼等都建设在洪水淹没不到的地方。城市的近期发展，特别是远期发展都必须立足于“避灾”思想的基础之上。
与洪水和睦相处”是建设避灾型社会、维护河流健康生命和内在价值，坚持走合理利用、综合开发、有效保护相结合的道路。由只要树立了正确的指导思想，制定出一个符合我市情况的规划，坚持不懈地工作，转型过渡就会顺利实现。只有这样才能使经济社会的发展永远利于不败之地，也才能实现真正意义上的“水的可持续发展和人与自然的和谐”。
参考文献
[1] <中国洪涝灾害灾情表>
[2] <水利水能规划> 中国水利水电出版社 11-13
[3] <石家庄地区水利志> 河北人民出版社 383-401
Key words: flood control and disaster reduction；sustainable development；the harmony between human and water；non engineering measures for flood control
中图分类号：TV87 文献标识码： A文章编号：2095-2104（2012）
摘要：我国引进非工程措施概念已有近２０年的历史，并在一些方面实行和取得成效。但我们直接吸收和应用的大多只限于针对自然态洪水的技术性措施，例如洪水预报、防洪决策支持系统等。而对非工程防洪措施最本质的方面，即调整社会发展以适应洪水，则相当缺乏。这是防洪减灾战略转变的重点所在，也是实施可持续发展战略重点之一。
关键词：防洪减灾可持续发展人水和谐非工程防洪措施
人类为了创造更适于自身生存和发展的环境，需要对不利的自然条件进行改造，自从人类社会诞生以来，伴随着自身的发展就从来没有停止过对洪水等灾害因素的斗争。
我国的洪水主要有凌汛，春汛，伏汛，秋汛等．而在北方乃至石家庄地区河流主要是桃汛为住．无论在石家庄还是在全国防洪的主要对象是每年的雨洪以及台风暴雨洪水．从大禹治水开始我国的历朝历代的手段都是增加泄洪能力，加固堤防，使安全泄量增大，从而达到抗洪的目的．在华北平原和石家庄地区主要采取的工程措施为:筑堤防洪与防汛抢险,疏浚与整治河道,还有各水库的蓄洪和滞洪.可以说我们石家庄在建国50多年来, 防洪工程建作为制约水灾必要的手段，在1991年和1998年的江淮抗洪斗争中发挥了巨大作用.
随着科技的发展我们石家庄的防洪工程措施也越来越先进，大堤从土堤到混凝土堤，高程也越来高．河道也是常常整治，泄洪能力也是越来越大．可是就是这些控制洪水的工程能力大幅度提高的同时，灾害的损失也是越来越大. 如96.8洪水河北省石家庄、邢台、邯郸、保定、廊房、承德、衡水等11个地市91个县市1517万人受灾，死亡671人，倒房114.8万间，受灾农田122.6万公顷，直接经济损失286.6亿元。此次水灾造成8条国道、29条省道多处中断，毁坏公路2492公里、桥涵7066座、堤防700多公里，死亡大牲畜16.8万头。而发生在1963年的特大洪水无论洪水总量（相当于“96.8”的４倍）和降雨量（相当于“96.8”的２倍）都比1996年要大．在工程措施远不如1996的情况下,经济损失相对来说相差不大.
由此可见在防洪中存在这样一种矛盾现象，首先，经过几十年的努力，一方面控制洪水的工程能力大幅度提高，另一方面灾害损失显著增长。如何理解这个表面矛盾着的现象？其次，从气象、水文等自然条件来看，虽然洪水的年际变化较大，但从一个时段来看，各条江河的自然态洪水都有相对稳定的量级和发生概率。然而，近代以来各主要洪水国家的水灾无不几倍、几十倍地增长。因此，将近几十年和前几十年相比较，洪水量级相差不多，水灾频率持续增长，水灾损失甚至于大幅度增加。许多环境专家认为，大规模修建沿河防洪堤岸只能防得住中、小洪水，却不能挡得住大洪水的冲击。但是这样做却可以给人们带来一种暂时的安全感，使人们产生了一种错觉，似乎生活居住在大堤之下是非常安全的。于是人们便蜂拥而至寻求发展，特别是在土地短缺的地方更是如此。最后当特大洪水来临的时候，河道里的水位就越高，溃堤溃坝的风险性也就越大，水灾的损失就越為惨重。可见水灾损失增加的主要原因，不是自然条件的改变，而是社会条件的变迁。像滥伐森林和陡坡开荒引起流域性的水土流失；开矿和修路的弃土造成水库和河湖的淤积；在洪水高风险和低洼地兴建城镇和大型工业企业；围湖垦殖降低了洪水的调蓄能力；围垦河滩地和在其中建厂，缩窄河道行洪断面；城市迅速扩展，不透水地面增加，使泄洪通道减少，改变了原有的产汇流条件；蓄滞洪区不适当发展，启用的赔偿制度不完善，导致启用困难等等。
由此可见，发生洪水灾害不能完全诿过于大自然，也要检讨人类自身活动是否存在促使灾害增长的因素。洪水虽然尚不能完全控制，但其灾害可以减轻。减轻灾害的努力，不仅限于控制自然态洪水，还应规范社会发展以适应自然规律。也就是说，应该在继续加强工程建设的同时努力寻求调整经济发展规划、加强洪泛区土地管理，制定超标准洪水时的减灾和救灾预案，设立防洪保险等。在社会安定和经济合理的前提下，最大限度地减轻洪水灾害损失，以维护社会的可持续发展为最终目标。其中工程性防洪措施是改造自然，非工程性减灾措施是适应自然，两者是同一目的，两种手段。
我国引进非工程措施概念已有近２０年的历史，并在一些方面实行和取得成效。但我们直接吸收和应用的大多只限于针对自然态洪水的技术性措施，例如洪水预报、防洪决策支持系统等。而对非工程防洪措施最本质的方面，即调整社会发展以适应洪水，则相当缺乏。这是防洪减灾战略转变的重点所在，也是实施可持续发展战略重点之一
一.实现人水和谐是新时期治水工作的努力方向。
石家庄是一个严重缺水的城市，同时又饱受洪水带来的自然灾害。一方面是十年九旱，另一方面是来水又非常集中，75％到80％的来水都在汛期的七八月份，一旦有大的来水就容易引发洪涝灾害。针对这种水资源的两面性特点，我们应该转变旧的治水观念，坚持科学发展观，推进全市水务工作全面、协调、可持续发展。在防洪抗旱方面，坚持防汛抗旱并举，由过去视洪水为猛兽，向人与洪水和谐相处转变，由控制洪水向洪水管理转变．
１９８７年联合国环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中，将可持续发展定义为“一种既满足当前人类需要，又不损害子孙后代满足他们自身需要的能力”的发展，指出了持续发展的最高目标是促进人类社会各地区、各阶层和当代与后代的和谐和公平发展。因此，实现有效减灾必须在体制和法制建设上做出努力，以协调和有效约束在防洪减灾中各方面利益（例如，蓄滞洪区与其所保护的防洪保护区，上游与下游，左岸与右岸。又例如破坏植被导致水土流失，盲目超采地下水引发地面下沉）之间的矛盾。自然灾害加大了社会贫富差距，带来了社会不稳定，更是不可持续发展的因素。
科学决策是科学治水的第一位問题。从根本上看，经济发展与环境恶化矛盾中的许多问题，是由管理层的非科学决策引起的。像长官意志、管理上的条块分割等，使之难以协调冲突，削弱管理效率。因此需要强调通过立法建立可持续发展的规则，以规范各地区、各部门和不同利益集团的社会行为，达到有效减灾的目的。这是提高减灾有效性的最重要的方面。
二.防洪减灾应注重与自然和谐
社会可持续发展，其本质是处理好人与自然的关系，使人类社会发展获得良好的自然环境支持。但在发展中也暴露出一些问题，例如短期利益削弱长期发展，局部利益妨碍全局发展，对资源无节制的掠夺和浪费，国土无计划地开发导致环境的退化等，都表现为人与自然的矛盾。在灾害事件中的表现尤为显著，低于防洪保障率的洪水致灾，有许多情况是人为不合理开发所引发，由于单方面的利益追求所引发，或是由于增加了一些人为因素而使灾害后果显著扩大。例如过度采伐森林放大了洪峰流量，无节制的围田抬高了江河水位。因此，要取得灾害损失减少，除了应修建防洪工程来抑制洪水泛滥之外，还要调整社会行为，适当抑制发展的欲望，使可持续发展成为可能，并由此获得减灾成效的提高。
洪灾随经济增长而增长的事实启发我们进一步考虑，如何合理科学地安排国土开发和调整经济布局以适应洪水规律，减轻水灾损失。水环境状况是决定产业合理布局的重要自然条件之一，这一点目前尚未得到应有的重视。一些地方和部门缺乏防洪观念，盲目采伐森林；将产业和居民区布置在低洼地、河滩地而未加设防；一些重要的工业企业甚至被安置在对于防洪是必不可少的蓄滞洪区中，而不考虑安置洪水必需的场所及其运行规律。在这种情况下，即使设防，也将付出很大的代价并带来防洪能力的衰减。为了减轻洪水灾害，在调整社会机制以适应自然方面，尚有许多工作有待落实。
国务院提出治水新思路，其中写道：“封山育林、退耕还林、退田还湖、移民建镇”。所体现出的精神实质是抑制不合理的国土开发，适度恢复被掠夺的自然水体和森林植被，为弥补过度开发土地资源造成的对防洪的重大损害，而给予自然以补偿。当然，观念的转变还要落实到全社会环境意识的转变上、落实到经济开发活动，以及防洪减灾的战略目标和具体政策上。
三.与洪水共生，寻求新的发展道路
经济建设、城镇建设都要尊重自然规律，都要正确对待“自然灾害”。“自然现象”不等于“自然灾害”，“自然现象”利害兼有，与生俱来，对人类来讲是一把双刃剑。当人类违背了自然规律的时候，自然现象就变成了地地道道的自然灾害，为害人类了；当人类认识自然规律、尊重自然规律的时候，自然现象不仅不会为害人类，还可以造福于人类。科学客观地认识自然规律，了解自然现象，采取灵活的对策“趋利避害”、“化害为利”，是化解自然灾害的根本举措，而顺其自然则是对待大自然的上上策．
例如河道人工化后不利于生物多样性保护，因此也应该逐步拆除一些河岸的水泥护坡、砖石护坡，还原于灌木、草本等植物，对曾经裁弯取直的人工河段，也开始逐步恢复自然弯曲的原貌，以此恢复河流的天然生机与活力。
此外，我们因该努力建造“避灾型”的社会防灾体系。如在城市布局时，将运动场、停车场、公路、绿地、公园和休闲地等不怕洪水侵害或受洪水危害较小的设施和场所安排在低洼地段。洪水来了损失不大，洪水过后照样可以使用。而重要的经济设施、居民居住区、政府和公司的办公楼等都建设在洪水淹没不到的地方。城市的近期发展，特别是远期发展都必须立足于“避灾”思想的基础之上。
与洪水和睦相处”是建设避灾型社会、维护河流健康生命和内在价值，坚持走合理利用、综合开发、有效保护相结合的道路。由只要树立了正确的指导思想，制定出一个符合我市情况的规划，坚持不懈地工作，转型过渡就会顺利实现。只有这样才能使经济社会的发展永远利于不败之地，也才能实现真正意义上的“水的可持续发展和人与自然的和谐”。
参考文献
[1] <中国洪涝灾害灾情表>
[2] <水利水能规划> 中国水利水电出版社 11-13
[3] <石家庄地区水利志> 河北人民出版社 383-401