论文部分内容阅读
中国的改革是由农村开始的，从土地承包人手，在农村进行了以家庭承包责任制为主的经济体制改革。家庭经营的普遍实行，改变了人民公社体制下集体和国家主导的状况，重新恢复了农民在生产经营中的主体地位，激发了农民生产经营的积极性。经营制度的改善，极大地刺激了农民增加对土地耕作的劳动力和生产性资本的投入，从而带来了农业产出和农民收入的增加。但是家庭承包责任制非集体化的改革倾向，逐步动摇了原来集体化的耕作制度在集中提供地方公共产品方面的制度安排，而现有的农村公共产品供给制度也没有完全适应新的制度环境，不能适应农村经济社会发展的需要。
一、现行制度下我国农村公共产品供给的现状
(一)我国农村公共产品供给总体不足
我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况，特别是农民急需的和涉及农村可持续发展的公共产品供给严重不足。党的十一届三中全会以后，国家经济发展战略发生了重大的转变，从工业优先发展转向工农业协调发展，国家和社会对农业的投入在总量上不断增加，但是我国财政用于农业支出的数额占财政支出的比重虽然有所徘徊，总体趋势是降低的。而且国家财政性支农支出中农业和农民的直接受益份额偏小，如农林水利气象等部门事业费支出占财政支农支出的比重超过三分之一。而这些资金主要用于各级农业行政事业单位事业经费开支，名义上属于支农支出，实际上大部分却流向了城市。财政支农资金的不足，造成了农村公共产品紧缺。
(二)某些农村公共产品供给与需求不相适应：相对过剩和结构失衡
在分散经营的条件下，农民对公共产品的依赖性加大，但农民对不同公共产品的需求程度并不相同。但是农村公共产品的供给，对需求动态适应性不强，使供给过剩和短缺并存，如政府机构作为一种公共产品，它的供给也应该遵循效益原则。但我国现在的地方政府机构却是机构臃肿、人员繁多，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率低，对农民来说这样的公共产品供给显然过剩。而且部分公共产品的提供损害了农民的利益。即使政府的出发点是好的，政府提供的公共产品也并不一定会使农民受益，政府同样存在决策失误、信息失灵、管理成本、税收效率损失等等，影响了资源的配置效率。甚至存在以权谋私的现象，导致“豆腐渣”工程等。
二、当前农村公共产品供给制度存在的缺陷
我国农村公共产品供给长期不足主要是由于农村公共产品供给制度不合理造成的。随着家庭联产承包责任制在农村的普遍推广，最终瓦解了人民公社体制，建立了乡人民政府，相应设立了乡财政。但由于各种原因，农村公共产品供给的机制仍然延续着人民公社时期的农村公共产品供给机制，极不适应现阶段农村生产力发展的要求。
(一)非均衡的城乡公共产品供给制度
非均衡工农发展模式，导致农村公共产品制度缺失，新中国建立以来，我国坚持实施非均衡发展战略和赶超战略，以农补工，促进农村资源向城市和工业转移。在这种思想的指导下，我国的“三农”剩余从农村、农业部门大量流入城市工业部门，转变为工业利润和城市居民的收入。
(二)政府间财权事权的非均衡划分
实行分税制以来，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78％下降到2004年的45.1％：中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从1993年的22％上升到2004年的54.9％。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直徘徊在70％左右的水平。这说明地方政府用45％的相对财政收入支撑了70％的相对财政支出责任。地方政府财权过小导致乡镇政府财力匮乏，无力为农村提供足够的公共产品。
(三)农村公共产品供给的资金使用与管理缺乏有效的监督机制
由于信息的不对称、预算的不完整性和行政体制改革的滞后等问题的困扰，对于农村公共资源的使用过程，往往缺乏有效的监督机制。主要表现在：1、政府对农村公共产品资金的筹措、使用缺乏规范的监督，没有实行专门统一的管理，经常被挪作他用，造成了公共资金的管理混乱。2、政府提供的农村公共产品的中间环节过多，公共资金被层层“过滤”，公共产品层层加价。3、在生产和提供农村公共产品的过程中，地区之间、部门之间竞相攀比，导致农村公共产品供给效率低下和增长无序，增加了农村公共产品的供给成本。4、公共资金管理透明度不高。
(四)农村公共产品供给渠道单一
在现行体制下，私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。受决策目标和资金的限制，政府提供的公共产品数量有限，质量不高，难以满足农民对公共产品多样性、高质量的要求，既影响了农村经济的发展，也造成了农民对政府的不满情绪。在传统制度下，一方面制度外公共产品供给加重了农村负担，使农民没有能力再提供更多的公共产品：另一方面，农民对政府提供公共产品形成了依赖。
(五)农民缺乏有效的需求表达机制
农民缺乏有效的需求表达机制导致农村公共产品偏离需求。我国的农村公共产品供给实行的是“自上而下”决策机制。由于组织化程度过低，农民在同非农业部门和政府进行交易、谈判中处于弱势地位，难以参与国家公共决策，无法充分表达自身的利益诉求，而基层政府与部门又不可能准确地了解和掌握农民对农村公共产品的需求状况，农村社会公共产品的供给对需求的动态反应性不强。对于农村纯公共产品而言，由于存在着“搭便车”心理使消费者隐瞒自己的偏好以逃避税负的可能性，期望借助于公民投票选举的政治过程来建立公共产品的需求表达机制是不可行的，对该类公共物品而言，“自上而下”的公共产品供给决策机制是必要的。对于农村准公共产品而言，由于其具有不完全的非竞争性或非排他性，受益人数有限且边界相对清晰，外溢效果较小，村民一般不会隐瞒对该类物品的偏好。
三、我国农村公共产品供给制度创新内容
(一)创新农村公共产品供给决策机制，实现由“供给主导型”向“需求主导型”转变
创新农村公共产品供给决策制度，就是要实现农村公共产品供给决策程序由“政府决策——农民被动接受的”供给主导型向“民主表达需求意愿——政府集中决策”的“需求主导型”转变，这是农民减负和满足农民对公共产品需求的关键：由外生变量及来自社区外部的各种因素，来决定公共产品的供给，会加大公共资源筹集的压力，导致公共资源筹集制度无论怎么改都会使农民感到负担过重，建立由外部需求决定公共产品的供给制度从下列三个方面着手：
1、要建立公共产品的需求表达机制，使每一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以充分体现。在村一级范围内，恢复农民大会，采取直接民主只有全体选民投票决定是可行的，但在地域面积上百公里、人口多达数万的乡级社 区以及以上社区而言，直接民主显然是行不通的，只能采取代议制，通过选举各级人民代表来进行投票表决。这要求选出的代表具有广泛的代表性，收入水平、行业都是选举代表应考虑的因素。因为投票人的结构不同，直接影响到对公共产品供给的投票结果。并且，代表应是在尽可能充分了解相关信息、尽可能消除信息不确定性的情况下投票。凡未经投票表决而动用本社区筹集到的公共资源的行为是违法的。
2、要建立有利的监督机制。增加公共资源使用的透明度，是进行监督的有效手段之一，许多地方已实行村务、政务和财务“三公开”。在乡镇一级也应积极推行政务公开，增强乡镇工作的透明度。政务公开的实质，就是要架通政府与农民之间的断层，把应属于农民的知情权还给他们，置政府工作于普通民众监督之下。同时，要强化乡镇人民代表大会的监督职能。
(二)明确各级政府的责任，加大各级财政对农村公共产品的投入
公共产品的供应呈现出分层次的特点，要通过合理划分事权，以事权定财权，明确界定中央与地方政府提供公共产品的责任与范围。受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。
(三)建立有效的农村公共产品供给中的财政监督机制
通过强化财政监督制度，防止提供农村公共产品过程中权力腐败，可以提高农村公共产品的使用效率。
1、要建立透明的县乡财政预算制度。县、乡的各项收入与支出均列入财政预算，并由农民选举组成的权力机构——县、乡人民代表大会审议通过。县乡政府规模的大小应根据农民对政府公共服务、公共产品的需要来确定，政府内部工作岗位设置的多少及是否需要，应向居民公开，并最终由纳税人——当地居民决定。实行村务公开、政务公开，定期向群众公布收支情况，增加公共资源使用的透明度。在政府提供公共产品的过程中，应树立效率观念，运用成本收益法、最小费用法等，实行财政支出的绩效管理。
2、加强对公共产品使用的监督、检查。加强对公共资源使用的监督、检查，坚决杜绝权力腐败行为。监督方式要逐步由侧重于专项的、事后的、突击性的监督检查方式，向经常性的、全过程的监督方式转变，立足于财政管理，着眼于财政活动的全过程，通过进行日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，真正形成监督与管理并重，日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新方式。同时，要充分发挥社会民众，新闻媒体的监督力量，加强对公共资源使用的监督。
3、引导农民建立保护其合法利益的常设性组织，公共财政的受益原则认为，税收及政府收费，是公民从政府手中购买公共产品的价格。所以在公共产品的提供与使用方面，县乡政府与农民是公共产品的交易双方，是一种平等的交换关系，而不是统治与被统治的关系。但这种平等关系是以农民集团性力量的强大，农民的公民权益得到充分保护为前提。因此应尽快引导农民建立保护其合法权益的常设性组织。保证农民有集体谈判能力，让农民有正常渠道、合法途径与乡镇政府沟通对话，实现农民自身利益的诉求。实行县乡财政法制化，让当地居民享有平等的国民待遇。通过法律来约束政府的财政行为，防止政府利用行政权力滥收费、乱摊派、侵犯农民的合法权益的行为。
(作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院)
一、现行制度下我国农村公共产品供给的现状
(一)我国农村公共产品供给总体不足
我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况，特别是农民急需的和涉及农村可持续发展的公共产品供给严重不足。党的十一届三中全会以后，国家经济发展战略发生了重大的转变，从工业优先发展转向工农业协调发展，国家和社会对农业的投入在总量上不断增加，但是我国财政用于农业支出的数额占财政支出的比重虽然有所徘徊，总体趋势是降低的。而且国家财政性支农支出中农业和农民的直接受益份额偏小，如农林水利气象等部门事业费支出占财政支农支出的比重超过三分之一。而这些资金主要用于各级农业行政事业单位事业经费开支，名义上属于支农支出，实际上大部分却流向了城市。财政支农资金的不足，造成了农村公共产品紧缺。
(二)某些农村公共产品供给与需求不相适应：相对过剩和结构失衡
在分散经营的条件下，农民对公共产品的依赖性加大，但农民对不同公共产品的需求程度并不相同。但是农村公共产品的供给，对需求动态适应性不强，使供给过剩和短缺并存，如政府机构作为一种公共产品，它的供给也应该遵循效益原则。但我国现在的地方政府机构却是机构臃肿、人员繁多，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率低，对农民来说这样的公共产品供给显然过剩。而且部分公共产品的提供损害了农民的利益。即使政府的出发点是好的，政府提供的公共产品也并不一定会使农民受益，政府同样存在决策失误、信息失灵、管理成本、税收效率损失等等，影响了资源的配置效率。甚至存在以权谋私的现象，导致“豆腐渣”工程等。
二、当前农村公共产品供给制度存在的缺陷
我国农村公共产品供给长期不足主要是由于农村公共产品供给制度不合理造成的。随着家庭联产承包责任制在农村的普遍推广，最终瓦解了人民公社体制，建立了乡人民政府，相应设立了乡财政。但由于各种原因，农村公共产品供给的机制仍然延续着人民公社时期的农村公共产品供给机制，极不适应现阶段农村生产力发展的要求。
(一)非均衡的城乡公共产品供给制度
非均衡工农发展模式，导致农村公共产品制度缺失，新中国建立以来，我国坚持实施非均衡发展战略和赶超战略，以农补工，促进农村资源向城市和工业转移。在这种思想的指导下，我国的“三农”剩余从农村、农业部门大量流入城市工业部门，转变为工业利润和城市居民的收入。
(二)政府间财权事权的非均衡划分
实行分税制以来，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78％下降到2004年的45.1％：中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从1993年的22％上升到2004年的54.9％。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直徘徊在70％左右的水平。这说明地方政府用45％的相对财政收入支撑了70％的相对财政支出责任。地方政府财权过小导致乡镇政府财力匮乏，无力为农村提供足够的公共产品。
(三)农村公共产品供给的资金使用与管理缺乏有效的监督机制
由于信息的不对称、预算的不完整性和行政体制改革的滞后等问题的困扰，对于农村公共资源的使用过程，往往缺乏有效的监督机制。主要表现在：1、政府对农村公共产品资金的筹措、使用缺乏规范的监督，没有实行专门统一的管理，经常被挪作他用，造成了公共资金的管理混乱。2、政府提供的农村公共产品的中间环节过多，公共资金被层层“过滤”，公共产品层层加价。3、在生产和提供农村公共产品的过程中，地区之间、部门之间竞相攀比，导致农村公共产品供给效率低下和增长无序，增加了农村公共产品的供给成本。4、公共资金管理透明度不高。
(四)农村公共产品供给渠道单一
在现行体制下，私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。受决策目标和资金的限制，政府提供的公共产品数量有限，质量不高，难以满足农民对公共产品多样性、高质量的要求，既影响了农村经济的发展，也造成了农民对政府的不满情绪。在传统制度下，一方面制度外公共产品供给加重了农村负担，使农民没有能力再提供更多的公共产品：另一方面，农民对政府提供公共产品形成了依赖。
(五)农民缺乏有效的需求表达机制
农民缺乏有效的需求表达机制导致农村公共产品偏离需求。我国的农村公共产品供给实行的是“自上而下”决策机制。由于组织化程度过低，农民在同非农业部门和政府进行交易、谈判中处于弱势地位，难以参与国家公共决策，无法充分表达自身的利益诉求，而基层政府与部门又不可能准确地了解和掌握农民对农村公共产品的需求状况，农村社会公共产品的供给对需求的动态反应性不强。对于农村纯公共产品而言，由于存在着“搭便车”心理使消费者隐瞒自己的偏好以逃避税负的可能性，期望借助于公民投票选举的政治过程来建立公共产品的需求表达机制是不可行的，对该类公共物品而言，“自上而下”的公共产品供给决策机制是必要的。对于农村准公共产品而言，由于其具有不完全的非竞争性或非排他性，受益人数有限且边界相对清晰，外溢效果较小，村民一般不会隐瞒对该类物品的偏好。
三、我国农村公共产品供给制度创新内容
(一)创新农村公共产品供给决策机制，实现由“供给主导型”向“需求主导型”转变
创新农村公共产品供给决策制度，就是要实现农村公共产品供给决策程序由“政府决策——农民被动接受的”供给主导型向“民主表达需求意愿——政府集中决策”的“需求主导型”转变，这是农民减负和满足农民对公共产品需求的关键：由外生变量及来自社区外部的各种因素，来决定公共产品的供给，会加大公共资源筹集的压力，导致公共资源筹集制度无论怎么改都会使农民感到负担过重，建立由外部需求决定公共产品的供给制度从下列三个方面着手：
1、要建立公共产品的需求表达机制，使每一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以充分体现。在村一级范围内，恢复农民大会，采取直接民主只有全体选民投票决定是可行的，但在地域面积上百公里、人口多达数万的乡级社 区以及以上社区而言，直接民主显然是行不通的，只能采取代议制，通过选举各级人民代表来进行投票表决。这要求选出的代表具有广泛的代表性，收入水平、行业都是选举代表应考虑的因素。因为投票人的结构不同，直接影响到对公共产品供给的投票结果。并且，代表应是在尽可能充分了解相关信息、尽可能消除信息不确定性的情况下投票。凡未经投票表决而动用本社区筹集到的公共资源的行为是违法的。
2、要建立有利的监督机制。增加公共资源使用的透明度，是进行监督的有效手段之一，许多地方已实行村务、政务和财务“三公开”。在乡镇一级也应积极推行政务公开，增强乡镇工作的透明度。政务公开的实质，就是要架通政府与农民之间的断层，把应属于农民的知情权还给他们，置政府工作于普通民众监督之下。同时，要强化乡镇人民代表大会的监督职能。
(二)明确各级政府的责任，加大各级财政对农村公共产品的投入
公共产品的供应呈现出分层次的特点，要通过合理划分事权，以事权定财权，明确界定中央与地方政府提供公共产品的责任与范围。受益范围遍及全国的公共产品，由中央政府提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。
(三)建立有效的农村公共产品供给中的财政监督机制
通过强化财政监督制度，防止提供农村公共产品过程中权力腐败，可以提高农村公共产品的使用效率。
1、要建立透明的县乡财政预算制度。县、乡的各项收入与支出均列入财政预算，并由农民选举组成的权力机构——县、乡人民代表大会审议通过。县乡政府规模的大小应根据农民对政府公共服务、公共产品的需要来确定，政府内部工作岗位设置的多少及是否需要，应向居民公开，并最终由纳税人——当地居民决定。实行村务公开、政务公开，定期向群众公布收支情况，增加公共资源使用的透明度。在政府提供公共产品的过程中，应树立效率观念，运用成本收益法、最小费用法等，实行财政支出的绩效管理。
2、加强对公共产品使用的监督、检查。加强对公共资源使用的监督、检查，坚决杜绝权力腐败行为。监督方式要逐步由侧重于专项的、事后的、突击性的监督检查方式，向经常性的、全过程的监督方式转变，立足于财政管理，着眼于财政活动的全过程，通过进行日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，真正形成监督与管理并重，日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新方式。同时，要充分发挥社会民众，新闻媒体的监督力量，加强对公共资源使用的监督。
3、引导农民建立保护其合法利益的常设性组织，公共财政的受益原则认为，税收及政府收费，是公民从政府手中购买公共产品的价格。所以在公共产品的提供与使用方面，县乡政府与农民是公共产品的交易双方，是一种平等的交换关系，而不是统治与被统治的关系。但这种平等关系是以农民集团性力量的强大，农民的公民权益得到充分保护为前提。因此应尽快引导农民建立保护其合法权益的常设性组织。保证农民有集体谈判能力，让农民有正常渠道、合法途径与乡镇政府沟通对话，实现农民自身利益的诉求。实行县乡财政法制化，让当地居民享有平等的国民待遇。通过法律来约束政府的财政行为，防止政府利用行政权力滥收费、乱摊派、侵犯农民的合法权益的行为。
(作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院)