论文部分内容阅读
〔摘要〕网约车打破了旧有的利益格局，冲击了以特许经营基础的固有的监管机制。引发极大关注和争议。目前，各个国家对网约车采取的监管路径并不相同，新加坡采用注册为基础的备案管理，美国则专门创设了新型的交通网络公司的监督管理模式，英国通过司法途径，否认了网约车属于出租汽车的范畴，而将其纳入私人约租车监管体系之中，而以法国为代表的欧洲大陆许多国家，面对传统出租业者的压力，对网约车采取了严格的限制措施，甚至禁止其运营。在我国，如何在改革的前提下，根植于我国社会的现状，有效平衡各方利益，摒弃部门立法弊端，比较各国监管路径，在各地先行先试的基础上，通过委托立法形式，选择适当的监管路径。
〔关键词〕互联网+；网约车；监督；路径
〔中图分类号〕D9〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2015）06-0096-08
引言
以优步（Uber）专车为代表的网约车，出现伊始，就对原有的以特许经营为基础的出租汽车行业造成了巨大的冲击，在世界各地都引发极大关注、争议和冲突。在我国，2014年年中，网约车开始出现，短短一年时间，以滴滴专车为代表的网约车迅速发展壮大，然而，围绕着网约车的合法性及其监管路径的博弈日趋激烈，2014年下半年始，北京、上海、广州、成都、济南、青岛等地针对滴滴、优步专车等开展的执法行动；2015年4月15日“专车第一案”在济南市中区人民法院开庭。然而，2015年5月18日，上海交通部门突然宣布与滴滴公司展开合作，研究网约车试点方案；接着，2015年10月上海宣布颁发第一张网约车牌照，2015年10月10日，交通部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“暂行办法”）出台，拟将网约车纳入出租车管理的范畴，对于交通领域出现的智能创新形式的网约车，应当采用怎样的监管路径呢？
一、 网约车概述
（一） 网约车的基本含义
网约车，也叫互联网专车，根据《汉典》的解释，专车是指专为某人或某事行驶和使用的车辆。作为互联网专车的服务提供者，“滴滴专车”、“一号专车”等企业将互联网专车界定为“为高端商务出行人群提供优质服务的产品。”①即向中高端群体提供的新型出行服务，以满足个性化、差异化、多元化的出行需求。
交通运输部发布的《暂行办法（征求意见稿）》将网约车定义为，以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务。②该定义明确将网络预约租车归入出租汽车的一种形式，从而将其纳入出租汽车监管机制中。
在国外，与网约车相对应有两类，一是Private Hire Vehicles，意为私人租赁车辆。例如1998年，英国“私人租赁汽车法案《Private Hire Vehicles （London） Act 》明确将Private Hire Vehicles（PHVs），定义为带有司机且以搭载乘客为目的，而不是常规出租车或公共服务车辆。二是按照维基百科的解释，personal， non-commercial vehicles，意为私人非商业汽车，是指通过交通网络公司的在线平台，提供客运服务的非营利私家车辆。交通网络公司则是通过提供在线平台，有效撮合乘客和使用非营运私家车辆的司机的一种新创设公司。
综上，我们认为，约租车是以移动互联网信息平台为介质、提供车辆和驾驶劳务，满足消费者个性化出行的智能城市交通服务类型。
（二） 网约车的特点
网约车是“互联网+”时代涌现出的智能新型交通业态，它依托移动互联网技术平台，通过整合供需信息，提供差异化、个性化的点对点的出行服务。移动互联网信息平台是网约车的媒介，消费者的差异化、个性化出行是其要实现的目的，而中高端消费者是其主要服务对象，互联网共享经济是其本质，具有以下特点：
北京科技大学学报（社会科学版）2015年12月
第31卷第6期侯登华：网约车规制路径比较研究
1 网约车促进了客运行业的各个要素的开放、整合和分享。客运行业各要素，在互联网推动下更多地开始实施开放的布局，创新的服务的提供模式、服务的分发模式等，已经从原来的封闭、从点与点之间单纯的互换链接，转变为走向丰富的分发模式客运行业中的各个要素在互联网的推动下，经历着开放、整合和分享的过程，从低效向高效流动，从低利润向高利润流动。
2 网约车在推动客运要素资源共享整合的同时，模糊了传统上营运与非营运的界限。实践中，不论是租赁公司车辆还是私家车，都可以通过汽车租赁或汽车共享形式加入平台，实现车辆和人员的集约利用。按照“车辆+驾驶员”两个要素组合，可以分别为各种类型的车辆，例如出租车、约租车、顺风车或拼车，提供信息服务。由此，使得专职与兼职、营运与非营运的界限逐步模糊、难以界定。
3 网约车涉及多元化的行为主体。与传统出租车、汽车租赁行业的相对简单的消费者、出租司机二元主体结构相比，网约车运行过程中涉及到更为复杂的法律主体，包括租车软件平台、汽车租赁公司、劳务派遣公司、专车驾驶员以及消费者等五方主体。实践中，租车软件平台一般作为主要的发起和牵头组织者，汽车租赁公司提供车辆、劳务派遣公司提供驾驶员，租车软件平台将车辆的位置信息、驾驶员的个人信息以及路面交通信息进行高效实时的整合，消费者和驾驶员通过APP客户端进行实时匹配，从而通过共享网络信息实现出行计划。
网约车法律主体的多元化导致了法律关系的复杂化，其中主要有：软件平台与汽车租赁公司、劳务派遣公司、消费者三者之间的关系、软件平台与驾驶员之间的关系、汽车租赁公司与驾驶员之间的关系、驾驶员与劳务派遣公司之间的关系、消费者与驾驶员之间的关系等一系列多重的、相互交叉且异常复杂的法律关系。其中，软件平台作为整个法律关系的主线，支配着多个法律关系层面：软件平台与汽车租赁公司之间形成合同关系，因二者签订汽车租赁合同，内容为提供专车运营的车辆；软件平台与劳务派遣公司形成合同关系，因二者签订劳务派遣合同，内容为向软件平台提供驾驶员；而软件平台与驾驶员形成劳务关系；软件平台通过承诺消费者在APP应用上的邀约（订单），与达成消费合同关系；另外，消费者与驾驶员之间是通过劳务派遣相联系的，但其实质则为消费关系。 4 网约车是创新的商业模式。互联网专车在交通领域进行了颠覆性创新，它利用互联网信息共享打破了传统出租车和汽车租赁的运营模式，其移动出行信息平台同样也使得消费者的预订方式、出行方式焕然一新，解决了消费者打车的难题，也实现了对消费者差异化出行的满足。
（三） 网约车的经营模式和发展阶段
1 网约车经营模式
目前，网约车使用的车辆主要有3 种：自有车辆、租赁公司车辆以及私家车（包括挂靠在租赁公司的私家车辆）；同样，驾驶员也有3 种：平台驾驶员、劳务公司驾驶员、私家车主。
目前，国内主要的网约车平台所采用的组合为：私家车+ 私家车主、租赁公司车辆+ 劳务公司驾驶员、平台自有车辆+ 平台驾驶员。
网约车与传统的出租汽车相比，其服务主要包括以下几个独特的方面：
一是具有独特功能的计价系统，该系统能够匹配车辆和乘客的实时需求、动态调节网约车费率；并且，在运行中，可以通过计算能提供服务的网约车和乘车需求的比例，利用价格杠杆调节市场供求平衡。例如，如果在线提供服务的网约车供大于求，则运价相应下调，这样必然会有一些网约车退出服务，同时吸引更多的乘客，由此达到供求平衡；相反，如果在线提供服务网约车供不应求，运价相应上调，吸引更多的网约车上路，并让一些对价格敏感的乘客放弃打车。
二实时监控系统，网约车行车轨迹与费用明细可查，可与预定前APP显示的预估费用比较，有效避免绕路等欺骗行为的出现。
三是多样化、个性化特质，网约车车型选择面广，服务差异化，乘客可根据喜好做出选择，享受满意、舒适的行程。
五是透明服务系统，驾驶员身份等基本信息在后者预定车辆后可以查看。
总体上看，网约车平台对闲散车辆资源予以整合，集中调度，采用O2O （线上线下）模式将乘客、驾驶员连接到平台，填补了城市出行供给能力不足与服务水平不高的缺口。
2 网约车的发展阶段
作为新业态，目前，网约车的监管依旧处于探索阶段。我们认为，根据其发展历程，网约车共呈现出了三个相对明显的阶段。
第一，自由发展阶段。2010年5月，国内出现了最早的网约车服务公司——易道用车，之后相继出现了“滴滴”专车、“快的”推出的一号专车、神州专车、百度专车等多家公司提供专车服务。由于法律规范的空白和政府监管的相对放松，网约车服务竞相发展。
第二，全盘否定阶段。2014年下半年，北京、沈阳、南京、广州等多个城市在相继出台了严禁私家车主等利用互联网和手机软件从事非法营运行为的通知、通告，并实施严厉的处罚，由此，网约车进入严冬时期。
第三，试图将互联网专车纳入出租车管理体系中。2015年交通部《出租汽车经营服务管理规定》首次对“预约出租汽车经营服务” 进行界定：指出预约出租汽车的本质仍然是出租汽车； 2015年10月10日，交通运输部《暂行办法（征求意见稿）》正式将网约车服务企业纳入常规的出租车管理体系中，这就意味着网约车只有拿到出租车经营牌照后，才能进行专车服务，并确定了对网约车采取类似常规出租车的监管模式进行监管。
三、 其他国家网约车监管路径选择
事实上，网约车初期，在世界各国无一例外地被传统监管机制认定为非法运营，受到打击和排斥，但随着时间的推移，各国对网约车的监管态度发生明显变化，出现了从严格管控认定非法到逐步放松准予运营的转变趋势，比较分析，各国网约车的监管路径并不一致，呈现多元化的局面，目前看，对互联网专车的监管路径主要由以下几种：第一，对网约车实施注册备案管理，不设准入门槛，以新加坡为代表；第二，肯定网约车的模式创新，创设网约车监管新路径，以美国为代表；第三，将网约车纳入私人约租车范畴，设立较低的准入门槛，以英国为代表；第四，认定网约车属于出租汽车范畴，在未取得经营许可，属于非法运营，以法国为代表。
1 新加坡网约车监管路径-鼓励市场创新，对网约车实施注册备案管理，不对网约车设置准入门槛
在新加坡，出租汽车实行完全的市场化运作，实行“一监督、二放开”的管理模式，即出租车准入放开，在新加坡申请从事出租车经营的，只要你拥有“拥车证”即可批准入行，总量不控制，出租车价格放开，由经营公司自行定价，只需向政府报备，政府监管部门只对服务质量进行监管。
这种背景下，网约车的出现并未对新加坡出租行业造成实质性的影响和冲击，并且， 2015年5月新加坡政府正式通过立法开始对第三方专车软件服务进行规范管理，立法规定，所有提供第三方叫车服务的司机和车辆必须提前在新加坡陆路交通管理局（Land Transports Authority）申请备案，备案后将获得有效期三年的资质证书。此外，陆交局对于服务质量提出要求，即搭乘过程中的所有收费和附加费，包括起步费、里程、时间和预约费，以及高峰时段的附加费等都必须事先向乘客说明，并且使用打车软件的预约费不能超过现有出租车公司所实施的费用。为了保证公众可以平等享有出租车的服务，防止拒载，陆交局规定通过打车软件预约出租车不需要提前告知司机目的地。此外，陆交局还规定所有打车软件服务商要提供基本的客服，包括失物招领、咨询以及投诉处理等。目前，网约车公司主要的业务并不是提供出租车的预约服务，而是专车（Chauffeured Vehicle）的预约租车服务。虽然法律也对网约车规定了一些限制，比如只能通过预约的方式接客，不能在路上巡游、也不能在出租车候车点载客。
因此，可以看出网约车在新加坡监管宽松，几乎没有准入门槛，这与新加坡政府一贯鼓励交通共享是一脉相承的，早在1998年出台的《新加坡道路交通法》（Road Traffic Act）就允许私家车从事小客车运输。2013年2月，新加坡政府设立的基金甚至投资PP租车平台，大力鼓励私家车从事P2P的租车业务。并且，对该类企业实施3年免税以及PIC（政府报销40%公司用于提高生产力的资产投入，比如电脑，打印机等设备）等政策，另外，新加坡政府作为投资人之一，会定期与PP租车平台沟通，探讨企业实际运营过程遇到的问题。2014年6月初，在PP租车与新加坡交通部的沟通会上，新加坡交通部明确表示会进一步出台政策，鼓励私家车共享自驾。 新加坡的网约车监管路径是最宽松的，这也体现了新加坡政府一直积极推动私家车自驾共享平台的发展，旨在中长期有效地降低居民购车需求，解决城市交通拥堵问题，为科技创新和共享经济创造宽松的监管环境。
2 美国的网约车监管路径—监管创新，创设网约车监管新路径
自2009年优步在美国加州成立以来，美国已相继成立了Lyft、Sidecar等十几家互联网专车公司。由于允许私家车接入，严重冲击了传统的出租车行业，因此，各个州执法部门起初都将网约车作为非法营业行为查处，之后，随着各方的不断博弈，美国许多地方的监管和立法机构都在探讨如何界定网约车的法律地位，如何选择监管路径，最先承认网约车合法性的，是优步等公司的诞生地加利福尼亚州。 2013年9月19日，加利福尼亚州公共事业委员会（California Public Utilities Commission， CPUC）作出决定，承认网约车服务的合法性，并特别针对网约车制定了相应的监管路径和规范，最早以州立法形式承认网约车合法性则是科罗拉多州（2014年6月）。随后，2014年11月，华盛顿哥伦比亚特区立法机构也立法承认网约车的合法性。
需要说明的是，2013年之前，在美国，没有任何城市或者州政府承认网约车合法，到2014年底，已有17个城市与4个州立法承认网约车合法，到2015年8月，立法承认网约车合法化的城市与州合计达到54个，短短两年时间，这么多的州与城市承认网络约车，加利福尼亚州的示范效应功不可没。下面以加州模式为例进行分析。
一是立法创设网约车是一种新型约租车的法律地位。
根据加州法律，在加州从事客运服务的公司有三种类型，出租车公司（taxicab）、旅客承运公司Passenger-stage company （PSC），客运租赁公司Charter-party carrier （TCP）等。旅客承运公司PSC的车通常有固定线路和班次，供多人同时乘坐，典型的就是在机场运送旅客的班车（shuttle bus）。客运租赁公司TCP提供预约客运服务，根据里程和/或时间计费。
加州公共事业委员会认为，网约车提供的是预约的、点对点客运服务，且不是传统的非营利合乘，类似于客运租赁公司TCP的服务，而Uber、Lyfthe和Sidecar等公司实际上具有与传统约租车调度机构（dispatch office）相同的功能。为此，创设了一个新的交通运输服务公司概念， “交通网络公司”（Transportation Network Company， TNC）。其定义是，在加州境内，通过互联网应用或平台连接乘客和私家车主，提供交通服务的法人公司、合伙企业、个体或其他形式的企业组织，并针对交通网络公司TNC，专门创设了一个新的监管路径。
二是允许私家车接入互联网平台作为网约车运营
加州公共事业委员会明确规定，交通网络公司不适用出租车行业严苛的准入标准，也无需像传统出租车运营公司一样承担高昂的成本。要运营网约车服务，只需向监管部门购买一种特用于“交通网络公司”的运营牌照。目前，这种牌照的价格根据经营范围的种类、地域等需要1000至10000美元不等。在加州，为1000美元，许可有效期3年，到期后可续期，费用为100美元。交通网络公司不必像出租车公司那样申请公共道路运输许可。接入交通网络公司的私家车主也无须申请任何行政许可。
三是实施新型的政+企的网约车监管模式
在放开网约车准入门槛后，面对数量巨大的私人网约车，加州在监管路径选择方面，创新实施监管机构与网络平台合作的政+企监管模式，具体为：政府对车辆和司机设置详细的准入标准、责任保险要求和运营要求等，要求网络平台承担管理车辆和司机准入以及日常监管的责任。交通网络公司（TNC）在允许私家车主接入平台提供服务前，必须对司机进行刑事背景核查。这一核查须基于全国性的数据库（包括全国范围的性侵行为记录），通过申请司机的社会安全号码而不是姓名进行检索。凡在以往7年内有以下情形的人不得成为TNC的司机：因以下行为被判处重罪：因服用毒品或饮酒导致交通事故、诈骗、驾车实施犯罪、暴力侵害或实施恐怖行为；有性侵犯行为；有损害他人财产的犯罪行为和/或盗窃行为。规定还要求TNC接入一个州政府主管部门管理的司机驾驶信息查询系统，核查平台内司机的驾驶记录，确保司机有较好的驾驶经验，在以往3年内没有严重的交通违章等。TNC应当按照监管规定建立禁止司机服用毒品等致醉物质的规范和实施措施。包括在其网站、申请程序等处申明禁毒禁酒规则，并告知乘客如怀疑司机服用毒品或醉酒的话如何报告给TNC；接到乘客投诉后，TNC须立即终止该司机的服务并进行调查。TNC应当制定司机培训计划，以确保所有的司机在开始服务前掌握必要的安全驾驶技能和具备足够的安全意识。TNC司机须年满21岁，持有有效的加州驾驶执照，并且在开始互联网专车服务前有至少1年的驾龄。
对于车辆的要求及TNC的核查义务：公共事业委员会要求TNC或者取得权威认证的第三方机构实施并确保，私家车辆接入平台提供服务之前，必须依照规定进行包括19个车辆部件的全面安全检查（19-point vehicle inspection）。此后，TNC有义务确保车辆每年进行这样的检查，并保留检查记录以供审查。委员会对用于可接入TNC的私家车的车型也做了限定。禁止重度改装的车辆用于TNC运营。第三，对车辆和司机的保险要求及TNC的义务，公共事业委员会要求TNC确保接入其平台的每辆车，在提供服务时就每件与车辆和司机有关的事故享有保险金额不低于100万美元的商业责任保险。这一保险要求应当在TNC的手机App和网站上公示。公共事业委员会2014年9月的监管规定将网约车服务划分为三个时段，分别设定了每个时段的保险要求。“时段1”是司机打开App等候接单的期间；“时段2”是指司机接单后、乘客上车前的期间（例如司机驾车前去接乘客的过程）；“时段3”是指乘客上车后到下车的时段。这意味着，只要司机打开网约平台的App，其驾驶和运送服务全程都是有责任保险覆盖的。2015年7月1日州国民议会关于TNC保险要求的新法生效实施。上述三个时段的保险要求前后衔接起来，形成了一个比较周全的保险覆盖链条。 四是对交通网络公司实施严格的过程监管
监管部门对交通网络公司实施严格的过程监管，例如根据立法规定，交通网络公司必须按照规定向监管部门提交明确的运营数据报告，包括本公司网约车运行的小时数、里程数、收费标准、接到多少约车请求，乘客搭车的时间、地点，完成接送乘客的数量，车费如何支付，以及有多少残障乘客，以及司机的定期接受培训的证明。例如2015年7月，加州公共事业委员会就对优步公司罚款730万美元，并暂停其在加州境内运营30天。原因是优步未按照加州法律要求提供其所属子公司优步X的营运数据。
五是监管注重消费者权益和弱势群体的保护
交通网络公司应当向司机和乘客明确告知或者披露，基于交通网络公司平台预约的运送服务是由私家车进行的。交通网络公司的手机App应当在预约成立之时，向乘客显示前来服务的司机及其车辆（包括车牌号码）的照片。
此外，还要求交通网络公司（TNC）对服务残疾人的情况进报告，以进一步保证残疾人等弱势群体享用TNC服务的权利。
3 英国互联网专车监管的路径选择
在英国，以伦敦为例，用于载客的客运汽车可以分为三类：第一类是黑色出租车（Taxt Cap 也叫Black Cap），即传统的使用计价器的出租汽车，第二类是迷你出租车（Minicap），此类出租车只能采用电话预约，行车路线和车费在订车时就已确定，即使堵车或绕路价格都不会变更，价格由经营者自行确定，一般情况下，比黑色出租车要便宜30%左右。 由1998年《约租车法案》（Private Hire Vehicles （London） Act 1998），该法案虽然也实施许可制度，但相比出租汽车的管理要宽松许多，允许符合条件的私人汽车接入运营；新兴的网络约租车，通过智能手机中的打车应用预约车辆，方便快捷，价格也便宜，深受欢迎，但在刚进入伦敦时也引发对其进行监管的激烈争论，甚至导致伦敦出租汽车司机两次大规模的罢工。
目前，伦敦市集中了全英国30%以上的黑色出租车，数量大概在2.2万辆左右，网约车在伦敦发展非常迅速，注册用户已经超过100万，合作的司机也超过1.8万名。尽管英国尚未制定全国范围内的统一网约车监管制度，但伦敦市的网约车监管具有代表意义，与“加州模式”不同，可以称为“伦敦监管模式”。
一是英国网约车的监管路径—合法性路径，由享有最高权威的司法机构来决定网约车的合法性
网约车在世界各地都引发合法性的争议，但通常涉及到经营资质、数量管控和价格管制等方面，但在英国，智能手机软件是否属于计价器则成为网约车合法与否的关键，也成为传统出租车行业挑战网约车的一个武器。主要原因是，早在2012年5月，优步公司根据1998年《约租车法案》的规定，向伦敦交通局申请，顺利获得伦敦地区的约租车的经营许可。开展约租车经营。这种情况下，英国《约租车法案（伦敦）》第11条的禁止性规定，即禁止黑色出租车（Black Cap）以外的营运车辆使用出租车计价器，成为传统出租汽车挑战网约车经营合法性的切入点。
按照英国传统出租车行业的主张，网约车打车软件所依赖的智能手机实质上属于计价器。而法律规定用来计费的计价器仅能安装在具有营运资格的黑色出租车上，因此，网约车的行为违反了《约租车法案》第11条的禁止性规定。
对此， 2014年7月3日，伦敦交通局发布了一份官方声明宣布，Uber公司持有合法有效的伦敦地区运营执照、Uber打车软件所使用的智能手机不属于出租车计价器等。但是，由于《约租车法案》第11条是1998年制定的，早于智能手机的出现，伦敦交通局为了确保自己的处理决定公平公正，希望英国高等法院（High Court）能够就此问题作出一项决定性的、具有法律约束力的法律声明。2015年10月16日，英国高等法院判决打车软件所依赖的智能手机不属于出租车计价器（Taximeter）。高等法院的Ouseley法官认为，出租车计价器与智能手机上的打车应用的计费机制是不一样的，因为计价器计费并不基于GPS信号，同时它也没有体现出打车应用计费所使用的其他新技术。
二是将网约车监管路径选择—将网约车纳入已有的约租车监管体系中
针对网约车这种新兴业态，伦敦市并没有像美国加州模式那样设立新的监督规范体系，也没有按照出租业者的要求，按照审批较为严格的出租汽车进行管理，而是将网约车纳入到准入较为宽松的约租车范畴，由1998年《约租车法案》进行规制，对其适用已有的规则。这样，虽然网约车也需要申请执照方能运营，但网约车平台公司、车辆和司机拿到的是专门的约租车执照，且申请条件颇为宽松。 经营者许可：任何申请人，不论是有限责任公司、合伙企业还是个体经营者，都可以向伦敦交通局申请“约租车经营者执照”（London PHV Operator’s License），只要满足下列条件，就被认为是适当的（Fit and Proper），将颁发许可证：性质上必须是一个预订平台，任务仅在于处理预订网约车的订单申请和接单；在伦敦至少有一个运营中心，可以是一个办公室、一个工作单位甚至家庭所在地；拥有建筑使用许可证（Planning Permission）；有固定电话号码；商誉良好，公司无破产等负面信息，公司管理层也无不称职之处。平台执照有效期一般为5年。2、网约车司机许可：网约车司机需要事先获得伦敦交通局颁发的“网约车司机执照”（London PHV Drivers Licence），申请的条件包括：申请时必须年满21岁，但没有年龄上限的要求；必须持有英国驾驶执照、北爱尔兰或欧洲经济区（European Economic Area，简称EEA）的有效驾照，且具有三年以上驾龄；申请人必须有权在英国合法生活和工作；必须具有良好的品行（需要通过一个“强化版”的犯罪记录审查）；身体健康，达到DVLA 2级分类的医学标准（必须通过专业的医学检查，而且检查医生可以查询到申请人过往所有病史）；通过由专业机构主持的地理能力评估，包括看地图和规划路线的能力；无道路违法记录和其他犯罪记录，包括不能有任何主要的暴力犯罪（如谋杀，拐卖儿童等）、不能有严重的性犯罪记录（不论年龄大小）、10年以内不能有超过一项的犯罪记录以及不在任何个人安保机构的禁止名单之列（Individual Safeguarding Agencys barred list）。 三是允许私家车接入营运
伦敦交通局并不禁止私家车从事网约车营运，只要符合伦敦交通局设定的准入门槛，私家车一样可以顺利申请到“网约车执照”（Private Hire Vehicle Licence）。其条件是，必须服务于私人租车出行（Carrying Passengers for Hire），且以盈利为目的，以此区别于公共服务车辆（如急救车）和单一用途的礼宾车（如只为了婚礼或葬礼而使用）；车辆座位少于9座（包括司机）；车辆按照道路交通法案（Road Traffic Act 1988）的要求购买保险；车辆的大小、类型、设计须符合法律规定，以及具有安全舒适合适的车况（必须通过指定检测中心进行的车检，检测内容涵盖引擎、车灯和座椅等15个方面）；安装专门的牌照（Plate）以作识别。执照有效期为12个月，而且从执照授予之日起，网约车免收交通拥堵费（Congestion Charge Exemption）。
四是加强过程监管，平台与司机都有保险义务
网约车在营运时，必须在显眼位置佩戴专门的网约车司机徽章，必须允许导航犬等上车，有足够的空间和设施可以安放残疾人轮椅等。
对于网约车的保险要求主要有两个：一个是平台公司需要购买公共责任险（Public Liability Insurance），承保范围为公共责任风险，是为了应对一些公共突发事件，承保金额为500万英镑；另外一个是有偿租车保险（Hire and Reward Insurance），网约车司机在营运之前需要购买此类保险，该保险承保范围较广，不仅包括司机与乘客的安全，还包括车辆的安全，承保金额也是500万英镑。
4 法国网约车的监管路径—认定网约车属于出租汽车经营
在法国，出租车的准入十分严格，经营者经营、价格、数量、司机培训考试等各方面均有严格的管控，例如出租车数量方面，以巴黎为例，2012年2月，巴黎合法的出租车数量是17137辆，然而，1990年这个数字是14900辆，1967年是14300辆。也就是说，在将近半个世纪中，巴黎的出租车仅仅增加了2837辆。尽管巴黎市区的常住人口2014年是2241万人，但2014年从全世界涌入巴黎的游客已达2240万人次。究其原因，虽然理论上，司机可以向政府申请牌照，但每次政府决定考虑增加出租车牌照，出租车司机就会开始罢工，堵塞前往戴高乐机场的高速公路，最终均无法增加出租车数量。
可以说，正是巴黎糟糕的出租车系统，才催生了Uber出现，2011年12月，Uber进驻巴黎，法国成为其在美国本土以外开拓的第一个海外市场。Uber的出现无异于掀起了一场出租车革命。根据Uber法国公司估计，2014年，他们每月为40万顾客提供服务，约有1万名无运营牌照的司机加入了Uber法国平台，法国出租车工会组织称，法国持有执照的出租车司机在过去两年间损失了30%至40%的收入。这最终导致2015年6月25日法国2800多名出租车司机示威抗议，发生掀翻并焚烧车辆、攻击Uber司机的暴力事件。这种情况下，主管出租车行业的内政部也开始向Uber宣战，2014年底，法国内政部曾宣布从2015年起禁用Uber平台，法国政府也宣布从2015年1月1日开始对Uber的网约车服务进行全面封锁和禁止。2015年 9月，法国最高法院维持了对Uber平台服务的禁令。Uber法国的两名高管目前也因涉嫌欺诈性商业行为和合谋鼓励非法就业等罪名被捕，
在欧洲的其他国家，Uber也遭到了出租车从业者的大规模抗议，政府不得不对 Uber严格监管，判定Uber涉嫌非法运营，继法国之后，德国、西班牙相继禁止Uber运营。
面对如此严厉的监管，Uber上诉到欧盟最高法院——欧洲法院，希望由欧洲最高法院裁定，欧盟各国运输法律法规是否适用于像它一样的在线服务公司。
四、 中国网约车监管的路径选择
——兼评交通运输部《暂行办法
（征求意见稿）》交通运输部《暂行办法（征求意见稿）》，拟将网约车归入出租汽车范畴进行管理，实施网约车经营者的许可制度，设定经营者准入条件，车辆标准，驾驶员许可条件以及运价管理等诸多方面限制。
在征求意见过程中，形成了泾渭分明的两派阵容，以交通运输管理部门，运输行业协会以及传统企业等为代表的一方主张，网约车车辆性质应登记为“出租客运”。并应遵循《机动车强制报废标准规定》实行8年报废政策。在交通部收到的关于网约车车辆性质的意见846条，这种意见占440条。
而信息行业、新型行业以及一些专家学者则认为，网约车不应登记为“出租客运”理由主要为“相比于巡游车，网约车每日行驶里程较少，强制登记为出租客运，按照8年报废不符合实际，也造成资源浪费。”此类的意见有379条，此外，还有一种观点认为，应创设新的一类“网络预约车辆”（27条）。认为面对“互联网+”的发展形势，应以互联网思维设立“网络预约车辆”一种新的车辆性质，介于“营运车辆”与“私家车”之间，并制定符合网约车特点的报废标准。
我们认为，《暂行办法》套用固有的出租汽车监管路径，必定会阻碍网约车的发展。要求网络平台在全国各个县或者设区的市设立分支机构，逐一申请经营许可，必将导致网约车的地域性分割，显然忽略了互联网的开放性特征，与互联网的无边界特征形成冲突。另外，〈暂行办法〉在反映网络约租车业态基本特征等方面仍存在不足；
应当充分借鉴各国网约车发展过程中积累的经验教训，尤其是许多国家对网约车由严格限制到鼓励发展的过程，针对网约车在我国发展的实际情况，统筹考虑出租行业的改革，审慎选择监管路径。具体建议如下：
首先，网约车属于新型业态，关乎政府、社会、企业、消费者各方利益，广受关注，此外，还涉及交通、价格、通信、公安、商务、金融、工商、税务、旅游、网信等诸多部门的协同监管。鉴于此，应由国务院法制办牵头立法工作，并通过委托第三方起草立法草案等形式，消除我国普遍存在的部门化立法弊端。 其次，目前阶段，国内关于网约车性质、监管路径等重大问题存在非常大的争议，尚未形成相对统一的意见，在各地对网约车先行先试不足，调研并不充分，尚未形成各具特色的网约车管理经验的情况下，不宜简单将网约车纳入出租汽车管理范畴，而应给市场和各地方留出一定的探索空间和时间。为各地方探索网约车发展和管理预留空间，鼓励和允许各地结合实际，做差别化探索和各种有益尝试。
第三，互联网颠覆了传统的运营与非运营的界限，严格的监管必将杜绝网约车中的大量兼职司机和车辆生存的空间，因此，在一定条件下给兼职的司机和车辆保留出一定的发展空间。比如上海规定关于网约车的规范就规定，网约车辆无须变更为营运性质，可以借鉴。
第四，应当根据“互联网+交通运输”的特点创新监管路径。改变以往单纯依靠事前审批的模式的监管路径依赖，充分运用互联网大数据，以网约车管理为契机，建立政+企的符合互联网+发展方向的监管新路径。具体讲，实施政+企监管路径，就是以“政府管平台，平台管专车”的方式管理网约车，通过政府和网络平台的合作监管，政府制定监管标准、监测市场运行、评估监管效果；网络平台公司具体实施监管标准并承担法律责任，从而实现技术创新和公众安全的平衡。
第五，不对等监管，不对等监管是网约车监管的措施。即根据不同的经营模式和业态，监管部门应该制定差异化的监管措施。譬如，对于巡游车，应以准入管理为主，继续坚持数量控制、价格管制的严格监管机制。而对于互联网专车，则应以过程管理为主，可以取消数量管制，采取最低限度价格管控等。
第六，部门联动，网络预约出租汽车是在“互联网+”的时代背景下，互联网技术与出租汽车行业融合发展产生的新型跨界服务模式，需要加强交通、公安、通信、工商、发展、税务、旅游等部门之间的沟通与协调配合，形成监管合力，共同促进网络预约出租汽车规范发展。
第七，行业自律，行业自律是网约车监管的主要方式。充分利用行业协会在网约车行业管理中的作用，多应以行业自律的方式进行服务质量管控，例如由行业协会出面组织制定网约车服务行为规范和行业准则。例如可以由行业协会对司机培训、设备的质量检测，车辆统一安装GPS系统、通过技术追踪、司机征信、汽车检测等提出规范性标准。
第八，网络运营平台责任制度，确立网络服务平台的网络预约出租汽车经营者地位，明确平台经营者责任，网络服务平台应当取得相应的经营许可，并向通信主管部门申请互联网信息服务备案等。
责任制度是网约车的保障。强化和落实网络平台的管理责任，要保证接入平台车辆和驾驶员的合法性，公布服务质量承诺、建立服务评价体系，实行明码标价，向乘客提供发票，不得有不正当竞争行为和不正当价格行为。
第九，公示制度，公式制度是专车监管的方式。放松准入条件不意味着不管控。对于社会服务企业的专车服务公司，应要求其将基本情况进行备案和必要的公示；另外，对驾驶员和车辆也不能仅仅通过软件平台公司进行真实的信息掌握：如车辆是否符合对专车的等级要求、年限要求和安全质量标准，驾驶员的驾龄是否符合规定以及有无违法、违规情况等，如果政府部门通过备案并公示的形式，要求将驾驶员和车辆的所有真实有效信息进行备案，然后以备案的信息为准对外公示，实现对驾驶员及租用的专车的管控，那么上岗的驾驶员及租用的专车的资质也会有所保证。
第十，消费者保护和安全保障，安全保障是网约车监管的基础。安全保障是网约车运营的基础和重中之重，主要应包括：车辆准入标准、车辆监管标准，例如，可以通过互联网和 GPS 定位等技术手段，对服务车辆的位置和状态进行全程实时的监管。驾驶员管理标准、包括驾驶员准入标准、驾驶员服务监管标准以及保险保障、先行赔付保障机制和服务质量监管投诉等方面。此外，信息安全保护也是网约车的重点，网络平台及工作人员不得违规采集、利用和泄露乘客个人信息和国家安全信息。
〔参考文献〕
[1]Decision Adopting Rules and Regulations to Protect Public Safety While Allowing New Entrants to the Transportation Industry[R]. California Public Utilities Commission.Retrieved 26 Nov 2013.
[2]Section 2 Requirement for London Operatorlicense ， Private Hire Vehicles （London） Act 1998
[3]Moreno， I. Rules for Uber， Lyft to become state law in Colorado[N]. The Seattle Times， May 20， 2014.
[4]王军，专车服务的合法化分析[EB/OL]财新网，2015年12月26日
（责任编辑：柯平）
〔关键词〕互联网+；网约车；监督；路径
〔中图分类号〕D9〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2015）06-0096-08
引言
以优步（Uber）专车为代表的网约车，出现伊始，就对原有的以特许经营为基础的出租汽车行业造成了巨大的冲击，在世界各地都引发极大关注、争议和冲突。在我国，2014年年中，网约车开始出现，短短一年时间，以滴滴专车为代表的网约车迅速发展壮大，然而，围绕着网约车的合法性及其监管路径的博弈日趋激烈，2014年下半年始，北京、上海、广州、成都、济南、青岛等地针对滴滴、优步专车等开展的执法行动；2015年4月15日“专车第一案”在济南市中区人民法院开庭。然而，2015年5月18日，上海交通部门突然宣布与滴滴公司展开合作，研究网约车试点方案；接着，2015年10月上海宣布颁发第一张网约车牌照，2015年10月10日，交通部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“暂行办法”）出台，拟将网约车纳入出租车管理的范畴，对于交通领域出现的智能创新形式的网约车，应当采用怎样的监管路径呢？
一、 网约车概述
（一） 网约车的基本含义
网约车，也叫互联网专车，根据《汉典》的解释，专车是指专为某人或某事行驶和使用的车辆。作为互联网专车的服务提供者，“滴滴专车”、“一号专车”等企业将互联网专车界定为“为高端商务出行人群提供优质服务的产品。”①即向中高端群体提供的新型出行服务，以满足个性化、差异化、多元化的出行需求。
交通运输部发布的《暂行办法（征求意见稿）》将网约车定义为，以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务。②该定义明确将网络预约租车归入出租汽车的一种形式，从而将其纳入出租汽车监管机制中。
在国外，与网约车相对应有两类，一是Private Hire Vehicles，意为私人租赁车辆。例如1998年，英国“私人租赁汽车法案《Private Hire Vehicles （London） Act 》明确将Private Hire Vehicles（PHVs），定义为带有司机且以搭载乘客为目的，而不是常规出租车或公共服务车辆。二是按照维基百科的解释，personal， non-commercial vehicles，意为私人非商业汽车，是指通过交通网络公司的在线平台，提供客运服务的非营利私家车辆。交通网络公司则是通过提供在线平台，有效撮合乘客和使用非营运私家车辆的司机的一种新创设公司。
综上，我们认为，约租车是以移动互联网信息平台为介质、提供车辆和驾驶劳务，满足消费者个性化出行的智能城市交通服务类型。
（二） 网约车的特点
网约车是“互联网+”时代涌现出的智能新型交通业态，它依托移动互联网技术平台，通过整合供需信息，提供差异化、个性化的点对点的出行服务。移动互联网信息平台是网约车的媒介，消费者的差异化、个性化出行是其要实现的目的，而中高端消费者是其主要服务对象，互联网共享经济是其本质，具有以下特点：
北京科技大学学报（社会科学版）2015年12月
第31卷第6期侯登华：网约车规制路径比较研究
1 网约车促进了客运行业的各个要素的开放、整合和分享。客运行业各要素，在互联网推动下更多地开始实施开放的布局，创新的服务的提供模式、服务的分发模式等，已经从原来的封闭、从点与点之间单纯的互换链接，转变为走向丰富的分发模式客运行业中的各个要素在互联网的推动下，经历着开放、整合和分享的过程，从低效向高效流动，从低利润向高利润流动。
2 网约车在推动客运要素资源共享整合的同时，模糊了传统上营运与非营运的界限。实践中，不论是租赁公司车辆还是私家车，都可以通过汽车租赁或汽车共享形式加入平台，实现车辆和人员的集约利用。按照“车辆+驾驶员”两个要素组合，可以分别为各种类型的车辆，例如出租车、约租车、顺风车或拼车，提供信息服务。由此，使得专职与兼职、营运与非营运的界限逐步模糊、难以界定。
3 网约车涉及多元化的行为主体。与传统出租车、汽车租赁行业的相对简单的消费者、出租司机二元主体结构相比，网约车运行过程中涉及到更为复杂的法律主体，包括租车软件平台、汽车租赁公司、劳务派遣公司、专车驾驶员以及消费者等五方主体。实践中，租车软件平台一般作为主要的发起和牵头组织者，汽车租赁公司提供车辆、劳务派遣公司提供驾驶员，租车软件平台将车辆的位置信息、驾驶员的个人信息以及路面交通信息进行高效实时的整合，消费者和驾驶员通过APP客户端进行实时匹配，从而通过共享网络信息实现出行计划。
网约车法律主体的多元化导致了法律关系的复杂化，其中主要有：软件平台与汽车租赁公司、劳务派遣公司、消费者三者之间的关系、软件平台与驾驶员之间的关系、汽车租赁公司与驾驶员之间的关系、驾驶员与劳务派遣公司之间的关系、消费者与驾驶员之间的关系等一系列多重的、相互交叉且异常复杂的法律关系。其中，软件平台作为整个法律关系的主线，支配着多个法律关系层面：软件平台与汽车租赁公司之间形成合同关系，因二者签订汽车租赁合同，内容为提供专车运营的车辆；软件平台与劳务派遣公司形成合同关系，因二者签订劳务派遣合同，内容为向软件平台提供驾驶员；而软件平台与驾驶员形成劳务关系；软件平台通过承诺消费者在APP应用上的邀约（订单），与达成消费合同关系；另外，消费者与驾驶员之间是通过劳务派遣相联系的，但其实质则为消费关系。 4 网约车是创新的商业模式。互联网专车在交通领域进行了颠覆性创新，它利用互联网信息共享打破了传统出租车和汽车租赁的运营模式，其移动出行信息平台同样也使得消费者的预订方式、出行方式焕然一新，解决了消费者打车的难题，也实现了对消费者差异化出行的满足。
（三） 网约车的经营模式和发展阶段
1 网约车经营模式
目前，网约车使用的车辆主要有3 种：自有车辆、租赁公司车辆以及私家车（包括挂靠在租赁公司的私家车辆）；同样，驾驶员也有3 种：平台驾驶员、劳务公司驾驶员、私家车主。
目前，国内主要的网约车平台所采用的组合为：私家车+ 私家车主、租赁公司车辆+ 劳务公司驾驶员、平台自有车辆+ 平台驾驶员。
网约车与传统的出租汽车相比，其服务主要包括以下几个独特的方面：
一是具有独特功能的计价系统，该系统能够匹配车辆和乘客的实时需求、动态调节网约车费率；并且，在运行中，可以通过计算能提供服务的网约车和乘车需求的比例，利用价格杠杆调节市场供求平衡。例如，如果在线提供服务的网约车供大于求，则运价相应下调，这样必然会有一些网约车退出服务，同时吸引更多的乘客，由此达到供求平衡；相反，如果在线提供服务网约车供不应求，运价相应上调，吸引更多的网约车上路，并让一些对价格敏感的乘客放弃打车。
二实时监控系统，网约车行车轨迹与费用明细可查，可与预定前APP显示的预估费用比较，有效避免绕路等欺骗行为的出现。
三是多样化、个性化特质，网约车车型选择面广，服务差异化，乘客可根据喜好做出选择，享受满意、舒适的行程。
五是透明服务系统，驾驶员身份等基本信息在后者预定车辆后可以查看。
总体上看，网约车平台对闲散车辆资源予以整合，集中调度，采用O2O （线上线下）模式将乘客、驾驶员连接到平台，填补了城市出行供给能力不足与服务水平不高的缺口。
2 网约车的发展阶段
作为新业态，目前，网约车的监管依旧处于探索阶段。我们认为，根据其发展历程，网约车共呈现出了三个相对明显的阶段。
第一，自由发展阶段。2010年5月，国内出现了最早的网约车服务公司——易道用车，之后相继出现了“滴滴”专车、“快的”推出的一号专车、神州专车、百度专车等多家公司提供专车服务。由于法律规范的空白和政府监管的相对放松，网约车服务竞相发展。
第二，全盘否定阶段。2014年下半年，北京、沈阳、南京、广州等多个城市在相继出台了严禁私家车主等利用互联网和手机软件从事非法营运行为的通知、通告，并实施严厉的处罚，由此，网约车进入严冬时期。
第三，试图将互联网专车纳入出租车管理体系中。2015年交通部《出租汽车经营服务管理规定》首次对“预约出租汽车经营服务” 进行界定：指出预约出租汽车的本质仍然是出租汽车； 2015年10月10日，交通运输部《暂行办法（征求意见稿）》正式将网约车服务企业纳入常规的出租车管理体系中，这就意味着网约车只有拿到出租车经营牌照后，才能进行专车服务，并确定了对网约车采取类似常规出租车的监管模式进行监管。
三、 其他国家网约车监管路径选择
事实上，网约车初期，在世界各国无一例外地被传统监管机制认定为非法运营，受到打击和排斥，但随着时间的推移，各国对网约车的监管态度发生明显变化，出现了从严格管控认定非法到逐步放松准予运营的转变趋势，比较分析，各国网约车的监管路径并不一致，呈现多元化的局面，目前看，对互联网专车的监管路径主要由以下几种：第一，对网约车实施注册备案管理，不设准入门槛，以新加坡为代表；第二，肯定网约车的模式创新，创设网约车监管新路径，以美国为代表；第三，将网约车纳入私人约租车范畴，设立较低的准入门槛，以英国为代表；第四，认定网约车属于出租汽车范畴，在未取得经营许可，属于非法运营，以法国为代表。
1 新加坡网约车监管路径-鼓励市场创新，对网约车实施注册备案管理，不对网约车设置准入门槛
在新加坡，出租汽车实行完全的市场化运作，实行“一监督、二放开”的管理模式，即出租车准入放开，在新加坡申请从事出租车经营的，只要你拥有“拥车证”即可批准入行，总量不控制，出租车价格放开，由经营公司自行定价，只需向政府报备，政府监管部门只对服务质量进行监管。
这种背景下，网约车的出现并未对新加坡出租行业造成实质性的影响和冲击，并且， 2015年5月新加坡政府正式通过立法开始对第三方专车软件服务进行规范管理，立法规定，所有提供第三方叫车服务的司机和车辆必须提前在新加坡陆路交通管理局（Land Transports Authority）申请备案，备案后将获得有效期三年的资质证书。此外，陆交局对于服务质量提出要求，即搭乘过程中的所有收费和附加费，包括起步费、里程、时间和预约费，以及高峰时段的附加费等都必须事先向乘客说明，并且使用打车软件的预约费不能超过现有出租车公司所实施的费用。为了保证公众可以平等享有出租车的服务，防止拒载，陆交局规定通过打车软件预约出租车不需要提前告知司机目的地。此外，陆交局还规定所有打车软件服务商要提供基本的客服，包括失物招领、咨询以及投诉处理等。目前，网约车公司主要的业务并不是提供出租车的预约服务，而是专车（Chauffeured Vehicle）的预约租车服务。虽然法律也对网约车规定了一些限制，比如只能通过预约的方式接客，不能在路上巡游、也不能在出租车候车点载客。
因此，可以看出网约车在新加坡监管宽松，几乎没有准入门槛，这与新加坡政府一贯鼓励交通共享是一脉相承的，早在1998年出台的《新加坡道路交通法》（Road Traffic Act）就允许私家车从事小客车运输。2013年2月，新加坡政府设立的基金甚至投资PP租车平台，大力鼓励私家车从事P2P的租车业务。并且，对该类企业实施3年免税以及PIC（政府报销40%公司用于提高生产力的资产投入，比如电脑，打印机等设备）等政策，另外，新加坡政府作为投资人之一，会定期与PP租车平台沟通，探讨企业实际运营过程遇到的问题。2014年6月初，在PP租车与新加坡交通部的沟通会上，新加坡交通部明确表示会进一步出台政策，鼓励私家车共享自驾。 新加坡的网约车监管路径是最宽松的，这也体现了新加坡政府一直积极推动私家车自驾共享平台的发展，旨在中长期有效地降低居民购车需求，解决城市交通拥堵问题，为科技创新和共享经济创造宽松的监管环境。
2 美国的网约车监管路径—监管创新，创设网约车监管新路径
自2009年优步在美国加州成立以来，美国已相继成立了Lyft、Sidecar等十几家互联网专车公司。由于允许私家车接入，严重冲击了传统的出租车行业，因此，各个州执法部门起初都将网约车作为非法营业行为查处，之后，随着各方的不断博弈，美国许多地方的监管和立法机构都在探讨如何界定网约车的法律地位，如何选择监管路径，最先承认网约车合法性的，是优步等公司的诞生地加利福尼亚州。 2013年9月19日，加利福尼亚州公共事业委员会（California Public Utilities Commission， CPUC）作出决定，承认网约车服务的合法性，并特别针对网约车制定了相应的监管路径和规范，最早以州立法形式承认网约车合法性则是科罗拉多州（2014年6月）。随后，2014年11月，华盛顿哥伦比亚特区立法机构也立法承认网约车的合法性。
需要说明的是，2013年之前，在美国，没有任何城市或者州政府承认网约车合法，到2014年底，已有17个城市与4个州立法承认网约车合法，到2015年8月，立法承认网约车合法化的城市与州合计达到54个，短短两年时间，这么多的州与城市承认网络约车，加利福尼亚州的示范效应功不可没。下面以加州模式为例进行分析。
一是立法创设网约车是一种新型约租车的法律地位。
根据加州法律，在加州从事客运服务的公司有三种类型，出租车公司（taxicab）、旅客承运公司Passenger-stage company （PSC），客运租赁公司Charter-party carrier （TCP）等。旅客承运公司PSC的车通常有固定线路和班次，供多人同时乘坐，典型的就是在机场运送旅客的班车（shuttle bus）。客运租赁公司TCP提供预约客运服务，根据里程和/或时间计费。
加州公共事业委员会认为，网约车提供的是预约的、点对点客运服务，且不是传统的非营利合乘，类似于客运租赁公司TCP的服务，而Uber、Lyfthe和Sidecar等公司实际上具有与传统约租车调度机构（dispatch office）相同的功能。为此，创设了一个新的交通运输服务公司概念， “交通网络公司”（Transportation Network Company， TNC）。其定义是，在加州境内，通过互联网应用或平台连接乘客和私家车主，提供交通服务的法人公司、合伙企业、个体或其他形式的企业组织，并针对交通网络公司TNC，专门创设了一个新的监管路径。
二是允许私家车接入互联网平台作为网约车运营
加州公共事业委员会明确规定，交通网络公司不适用出租车行业严苛的准入标准，也无需像传统出租车运营公司一样承担高昂的成本。要运营网约车服务，只需向监管部门购买一种特用于“交通网络公司”的运营牌照。目前，这种牌照的价格根据经营范围的种类、地域等需要1000至10000美元不等。在加州，为1000美元，许可有效期3年，到期后可续期，费用为100美元。交通网络公司不必像出租车公司那样申请公共道路运输许可。接入交通网络公司的私家车主也无须申请任何行政许可。
三是实施新型的政+企的网约车监管模式
在放开网约车准入门槛后，面对数量巨大的私人网约车，加州在监管路径选择方面，创新实施监管机构与网络平台合作的政+企监管模式，具体为：政府对车辆和司机设置详细的准入标准、责任保险要求和运营要求等，要求网络平台承担管理车辆和司机准入以及日常监管的责任。交通网络公司（TNC）在允许私家车主接入平台提供服务前，必须对司机进行刑事背景核查。这一核查须基于全国性的数据库（包括全国范围的性侵行为记录），通过申请司机的社会安全号码而不是姓名进行检索。凡在以往7年内有以下情形的人不得成为TNC的司机：因以下行为被判处重罪：因服用毒品或饮酒导致交通事故、诈骗、驾车实施犯罪、暴力侵害或实施恐怖行为；有性侵犯行为；有损害他人财产的犯罪行为和/或盗窃行为。规定还要求TNC接入一个州政府主管部门管理的司机驾驶信息查询系统，核查平台内司机的驾驶记录，确保司机有较好的驾驶经验，在以往3年内没有严重的交通违章等。TNC应当按照监管规定建立禁止司机服用毒品等致醉物质的规范和实施措施。包括在其网站、申请程序等处申明禁毒禁酒规则，并告知乘客如怀疑司机服用毒品或醉酒的话如何报告给TNC；接到乘客投诉后，TNC须立即终止该司机的服务并进行调查。TNC应当制定司机培训计划，以确保所有的司机在开始服务前掌握必要的安全驾驶技能和具备足够的安全意识。TNC司机须年满21岁，持有有效的加州驾驶执照，并且在开始互联网专车服务前有至少1年的驾龄。
对于车辆的要求及TNC的核查义务：公共事业委员会要求TNC或者取得权威认证的第三方机构实施并确保，私家车辆接入平台提供服务之前，必须依照规定进行包括19个车辆部件的全面安全检查（19-point vehicle inspection）。此后，TNC有义务确保车辆每年进行这样的检查，并保留检查记录以供审查。委员会对用于可接入TNC的私家车的车型也做了限定。禁止重度改装的车辆用于TNC运营。第三，对车辆和司机的保险要求及TNC的义务，公共事业委员会要求TNC确保接入其平台的每辆车，在提供服务时就每件与车辆和司机有关的事故享有保险金额不低于100万美元的商业责任保险。这一保险要求应当在TNC的手机App和网站上公示。公共事业委员会2014年9月的监管规定将网约车服务划分为三个时段，分别设定了每个时段的保险要求。“时段1”是司机打开App等候接单的期间；“时段2”是指司机接单后、乘客上车前的期间（例如司机驾车前去接乘客的过程）；“时段3”是指乘客上车后到下车的时段。这意味着，只要司机打开网约平台的App，其驾驶和运送服务全程都是有责任保险覆盖的。2015年7月1日州国民议会关于TNC保险要求的新法生效实施。上述三个时段的保险要求前后衔接起来，形成了一个比较周全的保险覆盖链条。 四是对交通网络公司实施严格的过程监管
监管部门对交通网络公司实施严格的过程监管，例如根据立法规定，交通网络公司必须按照规定向监管部门提交明确的运营数据报告，包括本公司网约车运行的小时数、里程数、收费标准、接到多少约车请求，乘客搭车的时间、地点，完成接送乘客的数量，车费如何支付，以及有多少残障乘客，以及司机的定期接受培训的证明。例如2015年7月，加州公共事业委员会就对优步公司罚款730万美元，并暂停其在加州境内运营30天。原因是优步未按照加州法律要求提供其所属子公司优步X的营运数据。
五是监管注重消费者权益和弱势群体的保护
交通网络公司应当向司机和乘客明确告知或者披露，基于交通网络公司平台预约的运送服务是由私家车进行的。交通网络公司的手机App应当在预约成立之时，向乘客显示前来服务的司机及其车辆（包括车牌号码）的照片。
此外，还要求交通网络公司（TNC）对服务残疾人的情况进报告，以进一步保证残疾人等弱势群体享用TNC服务的权利。
3 英国互联网专车监管的路径选择
在英国，以伦敦为例，用于载客的客运汽车可以分为三类：第一类是黑色出租车（Taxt Cap 也叫Black Cap），即传统的使用计价器的出租汽车，第二类是迷你出租车（Minicap），此类出租车只能采用电话预约，行车路线和车费在订车时就已确定，即使堵车或绕路价格都不会变更，价格由经营者自行确定，一般情况下，比黑色出租车要便宜30%左右。 由1998年《约租车法案》（Private Hire Vehicles （London） Act 1998），该法案虽然也实施许可制度，但相比出租汽车的管理要宽松许多，允许符合条件的私人汽车接入运营；新兴的网络约租车，通过智能手机中的打车应用预约车辆，方便快捷，价格也便宜，深受欢迎，但在刚进入伦敦时也引发对其进行监管的激烈争论，甚至导致伦敦出租汽车司机两次大规模的罢工。
目前，伦敦市集中了全英国30%以上的黑色出租车，数量大概在2.2万辆左右，网约车在伦敦发展非常迅速，注册用户已经超过100万，合作的司机也超过1.8万名。尽管英国尚未制定全国范围内的统一网约车监管制度，但伦敦市的网约车监管具有代表意义，与“加州模式”不同，可以称为“伦敦监管模式”。
一是英国网约车的监管路径—合法性路径，由享有最高权威的司法机构来决定网约车的合法性
网约车在世界各地都引发合法性的争议，但通常涉及到经营资质、数量管控和价格管制等方面，但在英国，智能手机软件是否属于计价器则成为网约车合法与否的关键，也成为传统出租车行业挑战网约车的一个武器。主要原因是，早在2012年5月，优步公司根据1998年《约租车法案》的规定，向伦敦交通局申请，顺利获得伦敦地区的约租车的经营许可。开展约租车经营。这种情况下，英国《约租车法案（伦敦）》第11条的禁止性规定，即禁止黑色出租车（Black Cap）以外的营运车辆使用出租车计价器，成为传统出租汽车挑战网约车经营合法性的切入点。
按照英国传统出租车行业的主张，网约车打车软件所依赖的智能手机实质上属于计价器。而法律规定用来计费的计价器仅能安装在具有营运资格的黑色出租车上，因此，网约车的行为违反了《约租车法案》第11条的禁止性规定。
对此， 2014年7月3日，伦敦交通局发布了一份官方声明宣布，Uber公司持有合法有效的伦敦地区运营执照、Uber打车软件所使用的智能手机不属于出租车计价器等。但是，由于《约租车法案》第11条是1998年制定的，早于智能手机的出现，伦敦交通局为了确保自己的处理决定公平公正，希望英国高等法院（High Court）能够就此问题作出一项决定性的、具有法律约束力的法律声明。2015年10月16日，英国高等法院判决打车软件所依赖的智能手机不属于出租车计价器（Taximeter）。高等法院的Ouseley法官认为，出租车计价器与智能手机上的打车应用的计费机制是不一样的，因为计价器计费并不基于GPS信号，同时它也没有体现出打车应用计费所使用的其他新技术。
二是将网约车监管路径选择—将网约车纳入已有的约租车监管体系中
针对网约车这种新兴业态，伦敦市并没有像美国加州模式那样设立新的监督规范体系，也没有按照出租业者的要求，按照审批较为严格的出租汽车进行管理，而是将网约车纳入到准入较为宽松的约租车范畴，由1998年《约租车法案》进行规制，对其适用已有的规则。这样，虽然网约车也需要申请执照方能运营，但网约车平台公司、车辆和司机拿到的是专门的约租车执照，且申请条件颇为宽松。 经营者许可：任何申请人，不论是有限责任公司、合伙企业还是个体经营者，都可以向伦敦交通局申请“约租车经营者执照”（London PHV Operator’s License），只要满足下列条件，就被认为是适当的（Fit and Proper），将颁发许可证：性质上必须是一个预订平台，任务仅在于处理预订网约车的订单申请和接单；在伦敦至少有一个运营中心，可以是一个办公室、一个工作单位甚至家庭所在地；拥有建筑使用许可证（Planning Permission）；有固定电话号码；商誉良好，公司无破产等负面信息，公司管理层也无不称职之处。平台执照有效期一般为5年。2、网约车司机许可：网约车司机需要事先获得伦敦交通局颁发的“网约车司机执照”（London PHV Drivers Licence），申请的条件包括：申请时必须年满21岁，但没有年龄上限的要求；必须持有英国驾驶执照、北爱尔兰或欧洲经济区（European Economic Area，简称EEA）的有效驾照，且具有三年以上驾龄；申请人必须有权在英国合法生活和工作；必须具有良好的品行（需要通过一个“强化版”的犯罪记录审查）；身体健康，达到DVLA 2级分类的医学标准（必须通过专业的医学检查，而且检查医生可以查询到申请人过往所有病史）；通过由专业机构主持的地理能力评估，包括看地图和规划路线的能力；无道路违法记录和其他犯罪记录，包括不能有任何主要的暴力犯罪（如谋杀，拐卖儿童等）、不能有严重的性犯罪记录（不论年龄大小）、10年以内不能有超过一项的犯罪记录以及不在任何个人安保机构的禁止名单之列（Individual Safeguarding Agencys barred list）。 三是允许私家车接入营运
伦敦交通局并不禁止私家车从事网约车营运，只要符合伦敦交通局设定的准入门槛，私家车一样可以顺利申请到“网约车执照”（Private Hire Vehicle Licence）。其条件是，必须服务于私人租车出行（Carrying Passengers for Hire），且以盈利为目的，以此区别于公共服务车辆（如急救车）和单一用途的礼宾车（如只为了婚礼或葬礼而使用）；车辆座位少于9座（包括司机）；车辆按照道路交通法案（Road Traffic Act 1988）的要求购买保险；车辆的大小、类型、设计须符合法律规定，以及具有安全舒适合适的车况（必须通过指定检测中心进行的车检，检测内容涵盖引擎、车灯和座椅等15个方面）；安装专门的牌照（Plate）以作识别。执照有效期为12个月，而且从执照授予之日起，网约车免收交通拥堵费（Congestion Charge Exemption）。
四是加强过程监管，平台与司机都有保险义务
网约车在营运时，必须在显眼位置佩戴专门的网约车司机徽章，必须允许导航犬等上车，有足够的空间和设施可以安放残疾人轮椅等。
对于网约车的保险要求主要有两个：一个是平台公司需要购买公共责任险（Public Liability Insurance），承保范围为公共责任风险，是为了应对一些公共突发事件，承保金额为500万英镑；另外一个是有偿租车保险（Hire and Reward Insurance），网约车司机在营运之前需要购买此类保险，该保险承保范围较广，不仅包括司机与乘客的安全，还包括车辆的安全，承保金额也是500万英镑。
4 法国网约车的监管路径—认定网约车属于出租汽车经营
在法国，出租车的准入十分严格，经营者经营、价格、数量、司机培训考试等各方面均有严格的管控，例如出租车数量方面，以巴黎为例，2012年2月，巴黎合法的出租车数量是17137辆，然而，1990年这个数字是14900辆，1967年是14300辆。也就是说，在将近半个世纪中，巴黎的出租车仅仅增加了2837辆。尽管巴黎市区的常住人口2014年是2241万人，但2014年从全世界涌入巴黎的游客已达2240万人次。究其原因，虽然理论上，司机可以向政府申请牌照，但每次政府决定考虑增加出租车牌照，出租车司机就会开始罢工，堵塞前往戴高乐机场的高速公路，最终均无法增加出租车数量。
可以说，正是巴黎糟糕的出租车系统，才催生了Uber出现，2011年12月，Uber进驻巴黎，法国成为其在美国本土以外开拓的第一个海外市场。Uber的出现无异于掀起了一场出租车革命。根据Uber法国公司估计，2014年，他们每月为40万顾客提供服务，约有1万名无运营牌照的司机加入了Uber法国平台，法国出租车工会组织称，法国持有执照的出租车司机在过去两年间损失了30%至40%的收入。这最终导致2015年6月25日法国2800多名出租车司机示威抗议，发生掀翻并焚烧车辆、攻击Uber司机的暴力事件。这种情况下，主管出租车行业的内政部也开始向Uber宣战，2014年底，法国内政部曾宣布从2015年起禁用Uber平台，法国政府也宣布从2015年1月1日开始对Uber的网约车服务进行全面封锁和禁止。2015年 9月，法国最高法院维持了对Uber平台服务的禁令。Uber法国的两名高管目前也因涉嫌欺诈性商业行为和合谋鼓励非法就业等罪名被捕，
在欧洲的其他国家，Uber也遭到了出租车从业者的大规模抗议，政府不得不对 Uber严格监管，判定Uber涉嫌非法运营，继法国之后，德国、西班牙相继禁止Uber运营。
面对如此严厉的监管，Uber上诉到欧盟最高法院——欧洲法院，希望由欧洲最高法院裁定，欧盟各国运输法律法规是否适用于像它一样的在线服务公司。
四、 中国网约车监管的路径选择
——兼评交通运输部《暂行办法
（征求意见稿）》交通运输部《暂行办法（征求意见稿）》，拟将网约车归入出租汽车范畴进行管理，实施网约车经营者的许可制度，设定经营者准入条件，车辆标准，驾驶员许可条件以及运价管理等诸多方面限制。
在征求意见过程中，形成了泾渭分明的两派阵容，以交通运输管理部门，运输行业协会以及传统企业等为代表的一方主张，网约车车辆性质应登记为“出租客运”。并应遵循《机动车强制报废标准规定》实行8年报废政策。在交通部收到的关于网约车车辆性质的意见846条，这种意见占440条。
而信息行业、新型行业以及一些专家学者则认为，网约车不应登记为“出租客运”理由主要为“相比于巡游车，网约车每日行驶里程较少，强制登记为出租客运，按照8年报废不符合实际，也造成资源浪费。”此类的意见有379条，此外，还有一种观点认为，应创设新的一类“网络预约车辆”（27条）。认为面对“互联网+”的发展形势，应以互联网思维设立“网络预约车辆”一种新的车辆性质，介于“营运车辆”与“私家车”之间，并制定符合网约车特点的报废标准。
我们认为，《暂行办法》套用固有的出租汽车监管路径，必定会阻碍网约车的发展。要求网络平台在全国各个县或者设区的市设立分支机构，逐一申请经营许可，必将导致网约车的地域性分割，显然忽略了互联网的开放性特征，与互联网的无边界特征形成冲突。另外，〈暂行办法〉在反映网络约租车业态基本特征等方面仍存在不足；
应当充分借鉴各国网约车发展过程中积累的经验教训，尤其是许多国家对网约车由严格限制到鼓励发展的过程，针对网约车在我国发展的实际情况，统筹考虑出租行业的改革，审慎选择监管路径。具体建议如下：
首先，网约车属于新型业态，关乎政府、社会、企业、消费者各方利益，广受关注，此外，还涉及交通、价格、通信、公安、商务、金融、工商、税务、旅游、网信等诸多部门的协同监管。鉴于此，应由国务院法制办牵头立法工作，并通过委托第三方起草立法草案等形式，消除我国普遍存在的部门化立法弊端。 其次，目前阶段，国内关于网约车性质、监管路径等重大问题存在非常大的争议，尚未形成相对统一的意见，在各地对网约车先行先试不足，调研并不充分，尚未形成各具特色的网约车管理经验的情况下，不宜简单将网约车纳入出租汽车管理范畴，而应给市场和各地方留出一定的探索空间和时间。为各地方探索网约车发展和管理预留空间，鼓励和允许各地结合实际，做差别化探索和各种有益尝试。
第三，互联网颠覆了传统的运营与非运营的界限，严格的监管必将杜绝网约车中的大量兼职司机和车辆生存的空间，因此，在一定条件下给兼职的司机和车辆保留出一定的发展空间。比如上海规定关于网约车的规范就规定，网约车辆无须变更为营运性质，可以借鉴。
第四，应当根据“互联网+交通运输”的特点创新监管路径。改变以往单纯依靠事前审批的模式的监管路径依赖，充分运用互联网大数据，以网约车管理为契机，建立政+企的符合互联网+发展方向的监管新路径。具体讲，实施政+企监管路径，就是以“政府管平台，平台管专车”的方式管理网约车，通过政府和网络平台的合作监管，政府制定监管标准、监测市场运行、评估监管效果；网络平台公司具体实施监管标准并承担法律责任，从而实现技术创新和公众安全的平衡。
第五，不对等监管，不对等监管是网约车监管的措施。即根据不同的经营模式和业态，监管部门应该制定差异化的监管措施。譬如，对于巡游车，应以准入管理为主，继续坚持数量控制、价格管制的严格监管机制。而对于互联网专车，则应以过程管理为主，可以取消数量管制，采取最低限度价格管控等。
第六，部门联动，网络预约出租汽车是在“互联网+”的时代背景下，互联网技术与出租汽车行业融合发展产生的新型跨界服务模式，需要加强交通、公安、通信、工商、发展、税务、旅游等部门之间的沟通与协调配合，形成监管合力，共同促进网络预约出租汽车规范发展。
第七，行业自律，行业自律是网约车监管的主要方式。充分利用行业协会在网约车行业管理中的作用，多应以行业自律的方式进行服务质量管控，例如由行业协会出面组织制定网约车服务行为规范和行业准则。例如可以由行业协会对司机培训、设备的质量检测，车辆统一安装GPS系统、通过技术追踪、司机征信、汽车检测等提出规范性标准。
第八，网络运营平台责任制度，确立网络服务平台的网络预约出租汽车经营者地位，明确平台经营者责任，网络服务平台应当取得相应的经营许可，并向通信主管部门申请互联网信息服务备案等。
责任制度是网约车的保障。强化和落实网络平台的管理责任，要保证接入平台车辆和驾驶员的合法性，公布服务质量承诺、建立服务评价体系，实行明码标价，向乘客提供发票，不得有不正当竞争行为和不正当价格行为。
第九，公示制度，公式制度是专车监管的方式。放松准入条件不意味着不管控。对于社会服务企业的专车服务公司，应要求其将基本情况进行备案和必要的公示；另外，对驾驶员和车辆也不能仅仅通过软件平台公司进行真实的信息掌握：如车辆是否符合对专车的等级要求、年限要求和安全质量标准，驾驶员的驾龄是否符合规定以及有无违法、违规情况等，如果政府部门通过备案并公示的形式，要求将驾驶员和车辆的所有真实有效信息进行备案，然后以备案的信息为准对外公示，实现对驾驶员及租用的专车的管控，那么上岗的驾驶员及租用的专车的资质也会有所保证。
第十，消费者保护和安全保障，安全保障是网约车监管的基础。安全保障是网约车运营的基础和重中之重，主要应包括：车辆准入标准、车辆监管标准，例如，可以通过互联网和 GPS 定位等技术手段，对服务车辆的位置和状态进行全程实时的监管。驾驶员管理标准、包括驾驶员准入标准、驾驶员服务监管标准以及保险保障、先行赔付保障机制和服务质量监管投诉等方面。此外，信息安全保护也是网约车的重点，网络平台及工作人员不得违规采集、利用和泄露乘客个人信息和国家安全信息。
〔参考文献〕
[1]Decision Adopting Rules and Regulations to Protect Public Safety While Allowing New Entrants to the Transportation Industry[R]. California Public Utilities Commission.Retrieved 26 Nov 2013.
[2]Section 2 Requirement for London Operatorlicense ， Private Hire Vehicles （London） Act 1998
[3]Moreno， I. Rules for Uber， Lyft to become state law in Colorado[N]. The Seattle Times， May 20， 2014.
[4]王军，专车服务的合法化分析[EB/OL]财新网，2015年12月26日
（责任编辑：柯平）