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建立养老保障制度并维持其运行是政府的一项职能，政府职能的具体运作就是政府行为，政府行为对政府职能行使得当，可产生积极作用，反之，会产生消极作用。
一、我国养老保障制度中政府行为的积极作用
（一）政策导向
自1986年社会保障制度改革启动以来，我国政府部门每年都要出台几部到十几部养老保障方面的政策文件，其中既有临时性的政策，也有在部门制定规章的基础上国务院通过颁布的法规。现已构成养老保障的现行制度大体框架。就养老保障制度过程中政府发挥政策导向作用而言，中国政府在规范制度方面承担的重要责任和扮演的重要作用是其它任何国家都无法比拟的。
（二）立法保障
政府在法治的框架中将养老保障规范起来，这是政府发挥养老保障功能的一个关键方面。法律是规范人们行为标准的规则，依法开展社会保障工作是整个民主法制建设的客观要求。养老保障的社会性和公益福利性要求国家的积极干预和法律的强制保证。但由于一系列主客观因素的限制，我国的养老保障并没有严格的法律来“保驾护航”，在法律缺失的情况下，政府就承担了本应由立法机构承担的责任并颁布合理的政策法规，对养老保障制度的建立和有效运行提供法律保障。当然，政府应尽快把此项权能交由立法机关，督促其尽快出台社会保障方面的法规，完善法律体系，以规范社会保障基金的来源、管理和支付行为，促进社会保险事业向着规范化、法制化方向健康发展。
（三）组织实施
养老保障的各个项目只有切实实施、执行才具有真正的意义，从这层意义上说，实施又是养老保障中的核心。实施责任履行得好坏，直接关系到养老保障制度的效果。因此政府应对养老保障制度组织实施并在相关法规的约束下、在管理机构的指导下、在社会各方的监督下，本着平等受益提高效率的原则来进行。
（四）监督管理
在养老保障制度中政府发挥监督管理作用主要体现在以下方面：第一、监督方面，包括各项养老保障政策法规的执行实施；养老保障相关政府部门的工作人员是否尽职；养老保障财务资源是否合理利用和正常运行；养老保障相关机构、团体的活动是否合法。第二、管理方面，包括养老保障各项政策法规的组织实施；管理人、财、物资源并进行合理配置；对养老保障日常中出现的突发事件或新问题及时解决、反馈等。
综上所述，政策导向、立法保障、组织实施与监督管理这四种行为紧密衔接，互相促进，联动作用于我国的养老保障制度。政策导向是养老保障制度的起点，显示了政府的决心，为启动和推进养老保障制度提供动力；立法保障将政策固定下来，使养老保障制度化和程序化；组织实施则将养老保障制度的功能得到实现，转变为现实；监督管理提高了养老保障制度运行的效率。
二、我国养老保障制度中政府行为的局限性
（一）政府干预的效率损失
这是政府干预最严重的消极后果之一。首先，这种效率损失是政府机制的内在局限性引起的。与市场机制不同，政府是一个自然性垄断的组织，竞争机制的缺乏直接导致资源配置的低效率，这正如弗里德曼所说的“政府是花别人的钱，为他人办事”，没有产权约束，成本与收益便出现分离，其结果是资源的浪费；政府公务员的“经济人”本性，由信息的非充分性引起的有限理性，以及在政策制定中存在的“公共选择”过程，使政府行为往往偏离社会养老保障的公共利益。其次，政府干预会增加机会成本和交易成本。最后，政府干预会影响就业。公共养老保险的受益标准和覆盖面不仅影响到退休职工的流动性，而且与在职职工减少对新工作机会的选择有关，同时，过于慷慨的受益标准会诱使人们提前退休，造成劳动力的浪费。
（二）政府干预也可能带来某种公平损失
相对于其他供给机制，政府干预的最大优点在于它能使穷人通过收入再分配获益。政府干预的确已改善了许多国家第一代老年人的福利，但“它的再分配能力有时被用来造福于富人而不是穷人，或者在尚未确定是否公平的基础上，就以损害这一代人的利益来帮助另一代人”。富人集团常利用其优势资源展开同政府的博弈，影响公共政策的选择过程和实施过程，而且政府本身作为“经济人”也有其自身利益，甚至出现极权、腐败等偏差行为。因此，政府并不必然会代表公共利益，必然能有效地维护社会公平和老年人的权益。这种情况表明，对超出市场作用范围的公平问题，政府未必能很好地解决。
（三）道德风险
在养老保险市场上，道德风险是普遍存在的，政府干预尽管可以通过普遍的强制力在某种程度上规避道德风险，但又会引发更为严重的道德风险。法国有报道说，近些年来，未达到退休年龄而提前退休的人约有100万。据刘燕生在2004年9月30日的《中国劳动保障报》上介绍，在中国，2003年1—8月全国共有71.3万人违规提前退休，从而给政府造成了巨大的财政压力。
（四）政府能力的局限
养老保障对政府的能力要求甚高，政府是否能促进经济持续发展从而为养老保险准备充足的资金，是否能保证公共养老保险的收支平衡，是否能有效地进行收入再分配，维护社会公平和稳定，是否能促进各类保障机制协调良性发展，等等，这些都对政府的能力提出了挑战。在发展中国家和转型国家，不完善的不仅是市场机制、企业制度和公民社会，政府组织也不完善，表现在：没有一套完善的公务员制度，政府机构之间和社会对于政府的制衡机制没有建立起来，还不存在畅通的信息渠道，也不存在政府与公民对话的有效机制，规则缺乏透明度，政府可供选择的行政手段和政策工具较少，等等。
三、结语
综上所述，政府行为介入养老保障制度不仅是重要的，而且是必须的，关键是要把握好政府行为介入的度，不同区域介入的程度应有所不同。我国养老保障制度的建立及运行过程中政府行为发挥了不可替代的积极作用。但是政府行为在发挥积极作用的同时，由于其本身的局限性，也会带来一些消极作用。这样就可能会引发矛盾和问题。没有政府的参与，养老保障不可能实现；没有养老保障本身“稳定器”作用对政府政策的配合，国家政策也难以贯彻下去，构建和谐社会也就无从谈起；未来如果我们善于把现代社会养老保障与民族优秀文化传统和政府行为高效科学地结合起来，必将使我国的全体国民获得一种更有保障、更高质量的晚年生活。
〔基金项目：河南省教育厅2009年度人文社会科学研究项目（2009.9—2010.9）〕
（张会丽，1974年生，河南叶县人，黄河水利职业技术学院讲师。研究方向：管理学）
一、我国养老保障制度中政府行为的积极作用
（一）政策导向
自1986年社会保障制度改革启动以来，我国政府部门每年都要出台几部到十几部养老保障方面的政策文件，其中既有临时性的政策，也有在部门制定规章的基础上国务院通过颁布的法规。现已构成养老保障的现行制度大体框架。就养老保障制度过程中政府发挥政策导向作用而言，中国政府在规范制度方面承担的重要责任和扮演的重要作用是其它任何国家都无法比拟的。
（二）立法保障
政府在法治的框架中将养老保障规范起来，这是政府发挥养老保障功能的一个关键方面。法律是规范人们行为标准的规则，依法开展社会保障工作是整个民主法制建设的客观要求。养老保障的社会性和公益福利性要求国家的积极干预和法律的强制保证。但由于一系列主客观因素的限制，我国的养老保障并没有严格的法律来“保驾护航”，在法律缺失的情况下，政府就承担了本应由立法机构承担的责任并颁布合理的政策法规，对养老保障制度的建立和有效运行提供法律保障。当然，政府应尽快把此项权能交由立法机关，督促其尽快出台社会保障方面的法规，完善法律体系，以规范社会保障基金的来源、管理和支付行为，促进社会保险事业向着规范化、法制化方向健康发展。
（三）组织实施
养老保障的各个项目只有切实实施、执行才具有真正的意义，从这层意义上说，实施又是养老保障中的核心。实施责任履行得好坏，直接关系到养老保障制度的效果。因此政府应对养老保障制度组织实施并在相关法规的约束下、在管理机构的指导下、在社会各方的监督下，本着平等受益提高效率的原则来进行。
（四）监督管理
在养老保障制度中政府发挥监督管理作用主要体现在以下方面：第一、监督方面，包括各项养老保障政策法规的执行实施；养老保障相关政府部门的工作人员是否尽职；养老保障财务资源是否合理利用和正常运行；养老保障相关机构、团体的活动是否合法。第二、管理方面，包括养老保障各项政策法规的组织实施；管理人、财、物资源并进行合理配置；对养老保障日常中出现的突发事件或新问题及时解决、反馈等。
综上所述，政策导向、立法保障、组织实施与监督管理这四种行为紧密衔接，互相促进，联动作用于我国的养老保障制度。政策导向是养老保障制度的起点，显示了政府的决心，为启动和推进养老保障制度提供动力；立法保障将政策固定下来，使养老保障制度化和程序化；组织实施则将养老保障制度的功能得到实现，转变为现实；监督管理提高了养老保障制度运行的效率。
二、我国养老保障制度中政府行为的局限性
（一）政府干预的效率损失
这是政府干预最严重的消极后果之一。首先，这种效率损失是政府机制的内在局限性引起的。与市场机制不同，政府是一个自然性垄断的组织，竞争机制的缺乏直接导致资源配置的低效率，这正如弗里德曼所说的“政府是花别人的钱，为他人办事”，没有产权约束，成本与收益便出现分离，其结果是资源的浪费；政府公务员的“经济人”本性，由信息的非充分性引起的有限理性，以及在政策制定中存在的“公共选择”过程，使政府行为往往偏离社会养老保障的公共利益。其次，政府干预会增加机会成本和交易成本。最后，政府干预会影响就业。公共养老保险的受益标准和覆盖面不仅影响到退休职工的流动性，而且与在职职工减少对新工作机会的选择有关，同时，过于慷慨的受益标准会诱使人们提前退休，造成劳动力的浪费。
（二）政府干预也可能带来某种公平损失
相对于其他供给机制，政府干预的最大优点在于它能使穷人通过收入再分配获益。政府干预的确已改善了许多国家第一代老年人的福利，但“它的再分配能力有时被用来造福于富人而不是穷人，或者在尚未确定是否公平的基础上，就以损害这一代人的利益来帮助另一代人”。富人集团常利用其优势资源展开同政府的博弈，影响公共政策的选择过程和实施过程，而且政府本身作为“经济人”也有其自身利益，甚至出现极权、腐败等偏差行为。因此，政府并不必然会代表公共利益，必然能有效地维护社会公平和老年人的权益。这种情况表明，对超出市场作用范围的公平问题，政府未必能很好地解决。
（三）道德风险
在养老保险市场上，道德风险是普遍存在的，政府干预尽管可以通过普遍的强制力在某种程度上规避道德风险，但又会引发更为严重的道德风险。法国有报道说，近些年来，未达到退休年龄而提前退休的人约有100万。据刘燕生在2004年9月30日的《中国劳动保障报》上介绍，在中国，2003年1—8月全国共有71.3万人违规提前退休，从而给政府造成了巨大的财政压力。
（四）政府能力的局限
养老保障对政府的能力要求甚高，政府是否能促进经济持续发展从而为养老保险准备充足的资金，是否能保证公共养老保险的收支平衡，是否能有效地进行收入再分配，维护社会公平和稳定，是否能促进各类保障机制协调良性发展，等等，这些都对政府的能力提出了挑战。在发展中国家和转型国家，不完善的不仅是市场机制、企业制度和公民社会，政府组织也不完善，表现在：没有一套完善的公务员制度，政府机构之间和社会对于政府的制衡机制没有建立起来，还不存在畅通的信息渠道，也不存在政府与公民对话的有效机制，规则缺乏透明度，政府可供选择的行政手段和政策工具较少，等等。
三、结语
综上所述，政府行为介入养老保障制度不仅是重要的，而且是必须的，关键是要把握好政府行为介入的度，不同区域介入的程度应有所不同。我国养老保障制度的建立及运行过程中政府行为发挥了不可替代的积极作用。但是政府行为在发挥积极作用的同时，由于其本身的局限性，也会带来一些消极作用。这样就可能会引发矛盾和问题。没有政府的参与，养老保障不可能实现；没有养老保障本身“稳定器”作用对政府政策的配合，国家政策也难以贯彻下去，构建和谐社会也就无从谈起；未来如果我们善于把现代社会养老保障与民族优秀文化传统和政府行为高效科学地结合起来，必将使我国的全体国民获得一种更有保障、更高质量的晚年生活。
〔基金项目：河南省教育厅2009年度人文社会科学研究项目（2009.9—2010.9）〕
（张会丽，1974年生，河南叶县人，黄河水利职业技术学院讲师。研究方向：管理学）