论文部分内容阅读
摘要：近年来，福建省各地以《福建省城市规划管理技术规定》为依据开展了沸沸扬扬的规划编制“运动”，并通过经批准的各项规划指导用地的开发建设与管理。晋江磁灶镇与其它小城镇一樣在镇总体规划存在的各种问题一直没有得到很好的解决，规划在引导城镇建设方面还没有发挥其应有的作用。为此，本文从研究晋江磁灶镇总规划科学编制和有效规划管理的角度出发，挖掘存在的各种问题，尝试通过编制技术和实施管理方面的探讨，提出更适合晋江磁灶镇总规划编制和规划管理的措施和具体建议，以期其为类似小城镇的规划管理提供借鉴和参考。
关键词：磁灶镇；总体规划；编制；规划管理
中图分类号：TU984 文献标识码：Ａ
引言
镇总体规划作为一项法定规划，在我国城镇化的进程中发挥了极大的引导作用，为促进建设活动的有序进行创造条件。但镇总体规划在编制和管理方面都存在不少问题。在规划编制方面主要表现为规划前期调研不足、用地布局上不尽合理、公众参与性较差。在规划管理方面主要表现为公共服务设施无法有效落地、规划的经常性调整、两违建设活动频繁发生等。
一、磁灶镇与磁灶镇总体规划
（一）磁灶镇概况
磁灶镇位于晋江市西北，全镇辖25个村及社区，人口为15万，其中10万为常住户籍，5万为外来人口。磁灶镇有悠久的制陶历史，磁灶镇最早的制陶历史可追溯到南朝，故命名为磁灶镇。2000年，磁灶镇被中国建筑卫生陶瓷协会授予“中国陶瓷重镇”称号。2010年被确定为泉州市小城镇综合改革建设试点镇，现有磁灶镇总体规划就是在此形势下展开编制，规划的最终目标是将磁灶打造为干净整洁的陶瓷现代产业基地。
（二）磁灶镇总体规划现状
1镇总体发展目标
总的思路为利用磁灶镇被列为泉州市综合改革试点小城镇的契机，充分利用小城镇建设的重要战略机遇，力争在2030年左右将磁灶镇打造为晋江西北地区现代工贸生态新市镇。主要有两个抓手，一个是经济，另一个为生态。经济方面，试图做大做强优势陶瓷产业，实现产业升级，同时，积极引导印刷业及出口加工业的发展，将磁灶建设成为晋江西北地区可带动周边城镇发展的中心城镇；生态方面，主要为采取措施改变蓬头垢面的陶瓷重镇的不好形象，努力建设“绿色磁灶”、“生态磁灶”。
2镇总体规划功能分区
按照镇区道路路网格局和功能分区，将镇区划分为“两轴、四组团”结构形式。具体如图所示：
图1 磁灶镇总体规划功能分区图
（1）“两轴”即“行政、文体、商贸轴”和“生活配套轴”。
“行政、文体、商贸轴”沿陶城西路和陶城东路设置，陶城西路包含磁灶行政中心、体育中心、文娱中心；陶城东路是为印刷产业基地商品交易配套的商贸中心。
“生活配套轴”沿延泽街设置，主要延续延泽旧街的商业氛围，为中心镇区的居民提供各类生活配套。
（2）“四组团” 即按照延泽街、陶城西路和陶城东路划分的“将军山生态组团”、“旧街生活组团”、“新区生活组团”和“印刷产业基地组团”。其中“将军山生态组团”为保留的将军山和马鞍山的山体部分，作为磁灶中心镇区绿色背景和生态保育区，该组团除南部山脚下的部分开发建设用地外，原则上不再进行其他的开发建设，以保持山体的完整性。
二、当前镇总体规划编制及实施存在的主要问题分析
近几年，随着磁灶镇社会经济的不断发展，磁灶镇总体规划在维护社会建设有序进行和规划管理方面发挥了较大的作用，但镇总体规划在规划编制和规划管理方面还存在不少问题，具体如下：
（一）规划编制
1前期调研分析不充分
充分的调查研究是规划成功编制的前提，现有的磁灶镇总体规划的基础资料汇编中，材料相对简单，多是自然情况与社会情况的简单介绍，对于用地的地籍和审批情况方面的资料较少，在此基础上编制的总体规划，在实施规划管理的过程中有时难以落实，缺乏可操作性。
2用地布局不科学
现有的磁灶镇总体规划中居住用地、工业用地、商业用地混合分布，相互干扰较为严重。一方面，有一定污染存在的工业用地没能引导其入园入基地集中分布，另一方面，公共服务设施过于集中，导致一些地区的教育医疗设施等配置不足，居民使用不便。
3缺乏充分的公众参与
目前磁灶镇总体规划的公众参与度还不够强，首先在规划调研阶段，没有对一定代表性的居民及企业代表进行访谈，了解其对总规划的一些看法与期望。在规划调研阶段，征求意见还不够充分，主要是进行了专家论证及听取了相关部门的反馈意见，但对公众的参与方面还比较少。另外，在规划的批后公布阶段也仅局限在政府网站及公示栏进行公布，受众范围十分有限。
（二）规划实施
1公共服务设施控制亟待强化
按照城乡规划法规定，行政办公、教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务等基础设施与公共服务设施，属于镇总体规划的强制性内容部分，但在具体规划实施中，基础设施与公共服务实施用地经常被项目用地所侵占，造成规划无法实施，也间接影响了公众对于基础设施与公共服务设施的使用。
2规划实施过程中调整频繁
镇总体规划是一项法定规划，镇总体规划中关于规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容是镇总体规划的强制性内容。强制性内容未经法定程序不得随意修改，但在磁灶镇总体规划的具体实施中，为促进项目落地，经常性调整规划，不是规划指导项目，而是项目指导规划，给镇规划的实施埋下了很大的隐患。
3违法违规建设现象严重
近年来，随着磁灶镇总体规划的不断完善，规划在指导城乡规划建设方面发挥了重要的作用，但还存在不少问题，违法占地、违法建设现象仍时有发生，部分违法建设占用规划道路、绿地及公共服务设施用地，严重影响了镇总体规划的实施。
三、完善镇总体规划编制及实施的主要建议
为解决上述问题，本人有针对性地提出以下具体建议：
（一）规划编制
1进行充分前期调研
本人认为，在进行镇总体规划编制时，应该更加深入进行规划的前期调研工作。前期调研主要是了解规划区的自然基本情况、社会基本情况及城乡规划的具体情况。自然基本情况包括了解规划区的地形、气候、水文、土壤等基本情况，为规划编制奠定坚实的自然环境基础。社会基本情况主要了解人口、社会经济、社会团体的基本情况，为未来的规划用地布局奠定坚实的社会环境基础。城乡规划情况包括了解已经编制的总体规划、控制性详细规划、专项规划等基本情况，已经批准的法定规划作为规划编制的依据，未批准与非法定规划作为规划编制的参考，同时镇总体规划还需要与国民经济与社会发展规划和土地利用规划相衔接。
2合理优化用地布局
镇总体规划的核心就是要确定土地的使用性质。首先，在进行用地布局规划时应与土地利用规划充分衔接，只有在土地利用规划中的建设用地上，才能进行城乡建设用地的布局。其次，用地布局要充分考虑规划区的自然情况，坡度较陡，存在自然灾害隐患的区域不宜作为城乡建设用地。再次，用地布局要充分考虑已有设施的现状及一些设施的共建共享，做到节约、集约用地。
3注重公众参与
在镇总体规划编制初期，要通过调查走访、座谈的方式引入公众参与，充分听取公众的需求，为镇总体规划的编制提供参考。在规划草案阶段除要征求专家及部门意见之外，还应该充分征求利害关系人员的意见，对于提出的合理意见予以采纳，对于提出的不合理意见给予必要的解释。在规划公布与调整阶段，还应该建立通畅的信息收集、反馈渠道和救济上诉渠道，使公众能够全程参与规划的实施。
（二）规划实施
1严格保障公共配套设施的实施
行政办公、教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务等基础设施与公共服务设施的落地，关系到人民群众的切身利益，应予以保障。对基础设施与公共服务设施可以积极引入政府或民间资本参与建设，保证规划的实施。如在规划基础设施与公共服务设施用地内引入其他项目时，应该要求项目建设时配套建设相关基础设施与公共服务设施，以保障公共利益。同时，基础设施与公共服务设施应考虑相邻地块的共建共享，使设施使用效率最大化。
2完善调整程序
要调整规划前，首先要对规划调整的必要性进行充分的论证，修改镇总体规划前，应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。同时，规划调整应提交建设、环保、国土、文化、园林、交通、市政管理等部门进行审查，并组织专家进行论证，注重公众参与。镇总规调整只有严格按照总规调整的原则和法定程序，才能有效解决镇总规中的公平性問题，避免陷入随意调整的泥潭。
3严厉打击“两违”建设行为
目前，现有镇违法建设现象突出表现在村庄用地方面，主要为违法占地、违法建设等。笔者认为要解决违法占地、建设问题，一定要依法行政。具体来说，首先要对相关法律法规进行必要的宣传，让群众对相关法律法规有一定的了解。其次，要建立长效管理机制，引导镇规划建设，切实解决群众亟待解决的一些生产生活方面的不便问题。同时，还应该积极引导农村集体经济的配套发展，通过发展解决现实中存在的具体问题。
小结
综上，以晋江磁灶镇为例，近年来镇总体规划在维护社会建设有序进行和规划管理方面发挥了较大的作用，但镇总体规划在规划编制和规划管理方面还存在不少问题：在规划编制方面，镇总规应更加注重前期调研、完善用地布局、注重公众参与；在规划管理方面，镇总规须注重公共服务设施的落地、完善规划调整程序，采取更加有效措施制止两违现象发生。参考文献：
[1] 李鸿飞、张小娟、王雅梅.小城镇规划与设计[M].北京师范大学出版社，2011
[2] 李咏芹.关于控规“热”下的几点“冷”思考[J].城市规划，2008，12
[3] 杨晓东.小城镇在规划管理和土地利用方面的一些思考[J].小城镇建设，2004，5
[4] 吴静儿、蒋敏.城乡建设规划系统职务犯罪的惩防体系构建[J].宁波大学学报（人文科学版），2011.3
[5] 韩玉鹤等.“城乡规划法”语境下的控制性详细规划技术创新[J].规划师，2010 ，6
[6] 梁春凤、段建南、周子英、向开成.长沙市土地利用动态变化及其驱动力因素分析[J].山东农业科学，2012，05
关键词：磁灶镇；总体规划；编制；规划管理
中图分类号：TU984 文献标识码：Ａ
引言
镇总体规划作为一项法定规划，在我国城镇化的进程中发挥了极大的引导作用，为促进建设活动的有序进行创造条件。但镇总体规划在编制和管理方面都存在不少问题。在规划编制方面主要表现为规划前期调研不足、用地布局上不尽合理、公众参与性较差。在规划管理方面主要表现为公共服务设施无法有效落地、规划的经常性调整、两违建设活动频繁发生等。
一、磁灶镇与磁灶镇总体规划
（一）磁灶镇概况
磁灶镇位于晋江市西北，全镇辖25个村及社区，人口为15万，其中10万为常住户籍，5万为外来人口。磁灶镇有悠久的制陶历史，磁灶镇最早的制陶历史可追溯到南朝，故命名为磁灶镇。2000年，磁灶镇被中国建筑卫生陶瓷协会授予“中国陶瓷重镇”称号。2010年被确定为泉州市小城镇综合改革建设试点镇，现有磁灶镇总体规划就是在此形势下展开编制，规划的最终目标是将磁灶打造为干净整洁的陶瓷现代产业基地。
（二）磁灶镇总体规划现状
1镇总体发展目标
总的思路为利用磁灶镇被列为泉州市综合改革试点小城镇的契机，充分利用小城镇建设的重要战略机遇，力争在2030年左右将磁灶镇打造为晋江西北地区现代工贸生态新市镇。主要有两个抓手，一个是经济，另一个为生态。经济方面，试图做大做强优势陶瓷产业，实现产业升级，同时，积极引导印刷业及出口加工业的发展，将磁灶建设成为晋江西北地区可带动周边城镇发展的中心城镇；生态方面，主要为采取措施改变蓬头垢面的陶瓷重镇的不好形象，努力建设“绿色磁灶”、“生态磁灶”。
2镇总体规划功能分区
按照镇区道路路网格局和功能分区，将镇区划分为“两轴、四组团”结构形式。具体如图所示：
图1 磁灶镇总体规划功能分区图
（1）“两轴”即“行政、文体、商贸轴”和“生活配套轴”。
“行政、文体、商贸轴”沿陶城西路和陶城东路设置，陶城西路包含磁灶行政中心、体育中心、文娱中心；陶城东路是为印刷产业基地商品交易配套的商贸中心。
“生活配套轴”沿延泽街设置，主要延续延泽旧街的商业氛围，为中心镇区的居民提供各类生活配套。
（2）“四组团” 即按照延泽街、陶城西路和陶城东路划分的“将军山生态组团”、“旧街生活组团”、“新区生活组团”和“印刷产业基地组团”。其中“将军山生态组团”为保留的将军山和马鞍山的山体部分，作为磁灶中心镇区绿色背景和生态保育区，该组团除南部山脚下的部分开发建设用地外，原则上不再进行其他的开发建设，以保持山体的完整性。
二、当前镇总体规划编制及实施存在的主要问题分析
近几年，随着磁灶镇社会经济的不断发展，磁灶镇总体规划在维护社会建设有序进行和规划管理方面发挥了较大的作用，但镇总体规划在规划编制和规划管理方面还存在不少问题，具体如下：
（一）规划编制
1前期调研分析不充分
充分的调查研究是规划成功编制的前提，现有的磁灶镇总体规划的基础资料汇编中，材料相对简单，多是自然情况与社会情况的简单介绍，对于用地的地籍和审批情况方面的资料较少，在此基础上编制的总体规划，在实施规划管理的过程中有时难以落实，缺乏可操作性。
2用地布局不科学
现有的磁灶镇总体规划中居住用地、工业用地、商业用地混合分布，相互干扰较为严重。一方面，有一定污染存在的工业用地没能引导其入园入基地集中分布，另一方面，公共服务设施过于集中，导致一些地区的教育医疗设施等配置不足，居民使用不便。
3缺乏充分的公众参与
目前磁灶镇总体规划的公众参与度还不够强，首先在规划调研阶段，没有对一定代表性的居民及企业代表进行访谈，了解其对总规划的一些看法与期望。在规划调研阶段，征求意见还不够充分，主要是进行了专家论证及听取了相关部门的反馈意见，但对公众的参与方面还比较少。另外，在规划的批后公布阶段也仅局限在政府网站及公示栏进行公布，受众范围十分有限。
（二）规划实施
1公共服务设施控制亟待强化
按照城乡规划法规定，行政办公、教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务等基础设施与公共服务设施，属于镇总体规划的强制性内容部分，但在具体规划实施中，基础设施与公共服务实施用地经常被项目用地所侵占，造成规划无法实施，也间接影响了公众对于基础设施与公共服务设施的使用。
2规划实施过程中调整频繁
镇总体规划是一项法定规划，镇总体规划中关于规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容是镇总体规划的强制性内容。强制性内容未经法定程序不得随意修改，但在磁灶镇总体规划的具体实施中，为促进项目落地，经常性调整规划，不是规划指导项目，而是项目指导规划，给镇规划的实施埋下了很大的隐患。
3违法违规建设现象严重
近年来，随着磁灶镇总体规划的不断完善，规划在指导城乡规划建设方面发挥了重要的作用，但还存在不少问题，违法占地、违法建设现象仍时有发生，部分违法建设占用规划道路、绿地及公共服务设施用地，严重影响了镇总体规划的实施。
三、完善镇总体规划编制及实施的主要建议
为解决上述问题，本人有针对性地提出以下具体建议：
（一）规划编制
1进行充分前期调研
本人认为，在进行镇总体规划编制时，应该更加深入进行规划的前期调研工作。前期调研主要是了解规划区的自然基本情况、社会基本情况及城乡规划的具体情况。自然基本情况包括了解规划区的地形、气候、水文、土壤等基本情况，为规划编制奠定坚实的自然环境基础。社会基本情况主要了解人口、社会经济、社会团体的基本情况，为未来的规划用地布局奠定坚实的社会环境基础。城乡规划情况包括了解已经编制的总体规划、控制性详细规划、专项规划等基本情况，已经批准的法定规划作为规划编制的依据，未批准与非法定规划作为规划编制的参考，同时镇总体规划还需要与国民经济与社会发展规划和土地利用规划相衔接。
2合理优化用地布局
镇总体规划的核心就是要确定土地的使用性质。首先，在进行用地布局规划时应与土地利用规划充分衔接，只有在土地利用规划中的建设用地上，才能进行城乡建设用地的布局。其次，用地布局要充分考虑规划区的自然情况，坡度较陡，存在自然灾害隐患的区域不宜作为城乡建设用地。再次，用地布局要充分考虑已有设施的现状及一些设施的共建共享，做到节约、集约用地。
3注重公众参与
在镇总体规划编制初期，要通过调查走访、座谈的方式引入公众参与，充分听取公众的需求，为镇总体规划的编制提供参考。在规划草案阶段除要征求专家及部门意见之外，还应该充分征求利害关系人员的意见，对于提出的合理意见予以采纳，对于提出的不合理意见给予必要的解释。在规划公布与调整阶段，还应该建立通畅的信息收集、反馈渠道和救济上诉渠道，使公众能够全程参与规划的实施。
（二）规划实施
1严格保障公共配套设施的实施
行政办公、教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务等基础设施与公共服务设施的落地，关系到人民群众的切身利益，应予以保障。对基础设施与公共服务设施可以积极引入政府或民间资本参与建设，保证规划的实施。如在规划基础设施与公共服务设施用地内引入其他项目时，应该要求项目建设时配套建设相关基础设施与公共服务设施，以保障公共利益。同时，基础设施与公共服务设施应考虑相邻地块的共建共享，使设施使用效率最大化。
2完善调整程序
要调整规划前，首先要对规划调整的必要性进行充分的论证，修改镇总体规划前，应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。同时，规划调整应提交建设、环保、国土、文化、园林、交通、市政管理等部门进行审查，并组织专家进行论证，注重公众参与。镇总规调整只有严格按照总规调整的原则和法定程序，才能有效解决镇总规中的公平性問题，避免陷入随意调整的泥潭。
3严厉打击“两违”建设行为
目前，现有镇违法建设现象突出表现在村庄用地方面，主要为违法占地、违法建设等。笔者认为要解决违法占地、建设问题，一定要依法行政。具体来说，首先要对相关法律法规进行必要的宣传，让群众对相关法律法规有一定的了解。其次，要建立长效管理机制，引导镇规划建设，切实解决群众亟待解决的一些生产生活方面的不便问题。同时，还应该积极引导农村集体经济的配套发展，通过发展解决现实中存在的具体问题。
小结
综上，以晋江磁灶镇为例，近年来镇总体规划在维护社会建设有序进行和规划管理方面发挥了较大的作用，但镇总体规划在规划编制和规划管理方面还存在不少问题：在规划编制方面，镇总规应更加注重前期调研、完善用地布局、注重公众参与；在规划管理方面，镇总规须注重公共服务设施的落地、完善规划调整程序，采取更加有效措施制止两违现象发生。参考文献：
[1] 李鸿飞、张小娟、王雅梅.小城镇规划与设计[M].北京师范大学出版社，2011
[2] 李咏芹.关于控规“热”下的几点“冷”思考[J].城市规划，2008，12
[3] 杨晓东.小城镇在规划管理和土地利用方面的一些思考[J].小城镇建设，2004，5
[4] 吴静儿、蒋敏.城乡建设规划系统职务犯罪的惩防体系构建[J].宁波大学学报（人文科学版），2011.3
[5] 韩玉鹤等.“城乡规划法”语境下的控制性详细规划技术创新[J].规划师，2010 ，6
[6] 梁春凤、段建南、周子英、向开成.长沙市土地利用动态变化及其驱动力因素分析[J].山东农业科学，2012，05