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网络型公用事业，通常是指需要固定网络来传输服务的公共基础设施产业，如电力、电话、煤气、自来水等。近段时间以来，随着我国政府一系列政策法规的出台，对网络型公用事业进行民营化已提上了议事日程，这成为经济学界讨论的热门话题之一。
一、自然垄断与网络型公用事业：理论简述
所谓自然垄断，是指当一个企业能以低于两个或更多企业的成本为整个市场供给一种物品时，这个行业就被称为自然垄断。Sharkey（1982）定义了大型企业的自然垄断是指企业的成本函数具有严格的次可加性，C（∑qi)＜∑C(qi)，qi是i企业的产出向量。这就是说，自然垄断性企业能以其总成本低于任何其它企业联合体的成本的前提下来满足整个市场对商品或服务的需求。Farrer(1902）总结了自然垄断的典型特征：1、规模经济；2、资本密集；3、无法以物资储存应对需求波动；4、地域特性带来的地域租金；5、生产社会所需的生活必需品；6、与消费者有直接连接关系。网络型公用事业完全符合Farrer所说的上述6个特征，另外由于网络的重复建设将增加市场供给的总成本，因此我们可以推断网络型公用事业基本上符合自然垄断的定义。
二、我国网络型公用事业民营化改革：历史沿革与现状分析
改革开放以前，我国的民营经济几乎为零。而从20世纪80年代开始，情形则逐渐有了改观，为我国网络型公用事业进行民营化改革奠定了资金基础。从1981－1999年主要年份我国基础设施产业建设的资金来源结构来看，我国国家预算内投资份额从1981年的54.28％递减到1997年的5.96％（1998、1999年的反弹是由于国家为拉动“内需”，增发1000亿元财政债券和增加1000亿元银行贷款定向用于基础设施领域而造成的）。而在外资利用上则年均达到12.50％（1999年降幅较大是由于1998年东南亚金融危机造成投资风险性太大，导致外国资本“惜投”的结果），民间资本所占比重则极小。因为在我国改革开放初期，民间资金没有形成一定的规模，政府首先考虑的是引进外资来缓解基础设施项目中建设资金的短缺。然而，经过20多年经济的高速发展，我国民间资本已形成比较大的资金规模。政府适应经济体制转轨的要求，又出于启动民间投资的考虑，在基础设施项目中引入民间投资就显得顺理成章。
网络型公用事业基本上属于基础设施项目，它必将与其它基础设施项目一样在民间资本的参与下得到快速发展。由以上分析我们可以得出结论：目前我国网络型公用事业的民营化“禁区”已被打破，民间资本规模已经具备，网络型公用事业民营化经营已成为历史趋势。
三、我国网络型公用事业民营化改革需解决的几个问题
（一）公用事业民营化中政府的角色定位问题。
政府的角色定位问题，即政府是否应该充当规制者的角色。历史上，对具有自然垄断性质的网络型公用事业，各国政府曾采取了以下四种不同的态度：1、直接国有化。由于网络型公用事业的自然垄断性质，政府以社会福利最大化为目标，对其直接进行经营，并以极低廉的价格向社会公众提供服务。然而，这直接造成了以下不良后果：其一，由于向公众收取服务的价格不足以弥补生产的边际成本，造成国家财政负担加重；其二，由于国家财政负担原因，又导致对网络型公用事业投资不足，而投资难以为继又造成网络型公用事业缺乏创新，反过来又直接影响对社会公众提供服务的水准；其三，由于对网络型公用事业实行国有化经营，造成产权不清晰而直接影响其经营效率。2、无所作为。与直接国有化相比，无所作为是政府对网络型公用事业采取听之任之、放任自由的态度。由于网络型公用事业本身自然垄断的性质，决定了它由于缺乏竞争、政府又无所作为的情况下，其提供的服务势必是高价而又低效率的，这在经典垄断理论中已得到验证，这里不再展开论述。3、实行政府管制。这种观点认为，既然网络型公用事业是自然垄断性质的，政府在其中就该有所作为，如对价格、厂商的进入与退出进行管制等。然而，施蒂格勒认为：“管制通常是产业自己争取来的，管制设计的实施主要是为受管制产业的利益服务的。”实际中经常是政府被厂商“俘虏”，为网络型公用事业厂商的利益而施行管制政策。4、竞争。指政府对网络型公用事业引入竞争。由于网络型公用事业自然垄断性质，当市场中只有一个厂商时才能达到规模经济，过多厂商的进入会造成过度投资，导致社会资源的不合理配置。从上面论述中我们可以得出如下结论：国有化与无所作为都是不可取的，政府在网络型公用事业民营化中应该充当规制者的角色，并在适当的地方引入竞争机制。
（二）政府制订规制政策应注意的问题。
既然政府在网络型公用事业民营化中应该有所作为，那么以下几个问题就不能不引起政府（规制者)的注意，进行深入研究并妥善加以处理。1、关于企业方面的资产专用性问题。我们知道，网络型公用事业中所用资产专用性比较强，企业一旦形成资产投入，这部分资金就“固定”在了该网络型公用事业上，很难改作其它用途。基于理性经济人假设，民营资本在进入网络型公用事业时会考虑到这个问题。如果企业认为政府的原规制政策具有持久性和可信性，企业就会形成合理的投资规模和投资结构。反之，则极易造成投资不足。2、规制者这一方的有限理性问题。民营资本一旦进入网络型公用事业，它相比较政府而言拥有信息优势，而政府（规制者这一方）则处于信息劣势，即它要获得关于企业选择的信息是不完全的，且成本高昂。我们在此称规制者是有限理性的。因此，规制者有必要严格制定网络型公用事业信息披露制度、价格与服务听证制度等。3、规制者与被规制者双方的机会主义问题。机会主义问题在这是指在规制者与被规制者签订合约以后，合约双方各自采取的行动可能给对方带来的风险。具体说来即为规制者（政府）的机会主义问题与被规制者（民营化公用事业）的机会主义问题。规制者（政府）的机会主义主要表现为：其一，规制者迫于公众压力或自身利益考虑，提前结束双方的合约。由于公用事业资产专用性的问题，民营投资主体无法收回投资，从而造成巨大损失。这里举一个相近的例子：国内某民营企业家投资承包了几千亩山林，初始合同经营年限足以让他尝到自己播下的种子所结出的累累硕果。然而，由于当地政府官员的更换，承包合同被提前终止，承包的山林被收回，承包合同也变成了一纸空文，民营企业投资成果被政府剥夺。其二，规制者以制定公平合理价格为由，拒绝企业因经营成本上升而提高价格的申请，并以行政性手段加以强制实施。被规制者（民营化公用事业）的机会主义则主要表现为随着经营合同的即将结束，公用事业投资主体停止或减少对该企业的投资，这样做很可能使后继经营者（如果它本身不再经营的话）难以在接手该企业后向公众提供服务，或者造成本国网络型公用事业的技术远远落后于它国（由于缺乏投资）。这种情况在英国的民营化过程中已经得到验证。
那么，如何避免双方的机会主义行为呢？英国的经验表明，如果无法为私有制（即民营化）制定可行的规制合同，终究会导致不可避免的公有制。但除了制定可行的规制合同以外，我认为民营化的公用事业要想健康发展，还依赖于以下条件：其一，政府公信制度的建立。简单说来，就是政府的行为要言而有信。要做到这一点，又必须满足以下条件。首先，要明确界定产权，切实保障私有产权。其次，要保证政府政策的连贯性。这一点我国比英国更具有优势。大家知道，英国由工党、保守党轮流执政且双方有敌对的政治传统，政策容易变动。而我国在一党专政的条件下，上下保持高度一致，政策极易得到传承。最后，要保证司法的独立性。独立的司法体系可以保证法律的公正实施。当规制者与被规制者产生合约纠纷时，双方的利益都能够得到尊重。其二，要增大规制者与被规制者双方违约的潜在成本。当双方违约的潜在成本足够高时，机会主义行为就会自动终止。
（三）网络型公用事业民营化改革中引入竞争与政府规制的边界问题。
即网络型公用事业改革在哪里引入竞争以及在哪里政府又要进行规制。一条结构改革的规律是：在所有可能的地方引入竞争，只在不可避免的地方实行规制。如在电力行业，实行发电与输电业务分离。在发电方面实现竞争，而在传输业务方面则实行政府管制。城市自来水供应亦可采用类似做法。随着技术创新不断应用于网络型公用事业，一些原来属自然垄断性质的业务已经发生变化。而政府要做的是适应这种创新，并以这条结构改革的规律去应对。
对网络型公用事业进行民营化改革是一个历史趋势，在我国经济体制转轨过程中已显得日益紧迫。政府在这种改革中应明确其角色定位，并在改革过程中认识到企业方面的资产专用性、规制者这一方的有限理性、规制者与被规制者双方的机会主义问题，并科学地处理民营化改革中引入竞争与政府规制的边界问题。
(作者单位：北京工商大学经济学院)
一、自然垄断与网络型公用事业：理论简述
所谓自然垄断，是指当一个企业能以低于两个或更多企业的成本为整个市场供给一种物品时，这个行业就被称为自然垄断。Sharkey（1982）定义了大型企业的自然垄断是指企业的成本函数具有严格的次可加性，C（∑qi)＜∑C(qi)，qi是i企业的产出向量。这就是说，自然垄断性企业能以其总成本低于任何其它企业联合体的成本的前提下来满足整个市场对商品或服务的需求。Farrer(1902）总结了自然垄断的典型特征：1、规模经济；2、资本密集；3、无法以物资储存应对需求波动；4、地域特性带来的地域租金；5、生产社会所需的生活必需品；6、与消费者有直接连接关系。网络型公用事业完全符合Farrer所说的上述6个特征，另外由于网络的重复建设将增加市场供给的总成本，因此我们可以推断网络型公用事业基本上符合自然垄断的定义。
二、我国网络型公用事业民营化改革：历史沿革与现状分析
改革开放以前，我国的民营经济几乎为零。而从20世纪80年代开始，情形则逐渐有了改观，为我国网络型公用事业进行民营化改革奠定了资金基础。从1981－1999年主要年份我国基础设施产业建设的资金来源结构来看，我国国家预算内投资份额从1981年的54.28％递减到1997年的5.96％（1998、1999年的反弹是由于国家为拉动“内需”，增发1000亿元财政债券和增加1000亿元银行贷款定向用于基础设施领域而造成的）。而在外资利用上则年均达到12.50％（1999年降幅较大是由于1998年东南亚金融危机造成投资风险性太大，导致外国资本“惜投”的结果），民间资本所占比重则极小。因为在我国改革开放初期，民间资金没有形成一定的规模，政府首先考虑的是引进外资来缓解基础设施项目中建设资金的短缺。然而，经过20多年经济的高速发展，我国民间资本已形成比较大的资金规模。政府适应经济体制转轨的要求，又出于启动民间投资的考虑，在基础设施项目中引入民间投资就显得顺理成章。
网络型公用事业基本上属于基础设施项目，它必将与其它基础设施项目一样在民间资本的参与下得到快速发展。由以上分析我们可以得出结论：目前我国网络型公用事业的民营化“禁区”已被打破，民间资本规模已经具备，网络型公用事业民营化经营已成为历史趋势。
三、我国网络型公用事业民营化改革需解决的几个问题
（一）公用事业民营化中政府的角色定位问题。
政府的角色定位问题，即政府是否应该充当规制者的角色。历史上，对具有自然垄断性质的网络型公用事业，各国政府曾采取了以下四种不同的态度：1、直接国有化。由于网络型公用事业的自然垄断性质，政府以社会福利最大化为目标，对其直接进行经营，并以极低廉的价格向社会公众提供服务。然而，这直接造成了以下不良后果：其一，由于向公众收取服务的价格不足以弥补生产的边际成本，造成国家财政负担加重；其二，由于国家财政负担原因，又导致对网络型公用事业投资不足，而投资难以为继又造成网络型公用事业缺乏创新，反过来又直接影响对社会公众提供服务的水准；其三，由于对网络型公用事业实行国有化经营，造成产权不清晰而直接影响其经营效率。2、无所作为。与直接国有化相比，无所作为是政府对网络型公用事业采取听之任之、放任自由的态度。由于网络型公用事业本身自然垄断的性质，决定了它由于缺乏竞争、政府又无所作为的情况下，其提供的服务势必是高价而又低效率的，这在经典垄断理论中已得到验证，这里不再展开论述。3、实行政府管制。这种观点认为，既然网络型公用事业是自然垄断性质的，政府在其中就该有所作为，如对价格、厂商的进入与退出进行管制等。然而，施蒂格勒认为：“管制通常是产业自己争取来的，管制设计的实施主要是为受管制产业的利益服务的。”实际中经常是政府被厂商“俘虏”，为网络型公用事业厂商的利益而施行管制政策。4、竞争。指政府对网络型公用事业引入竞争。由于网络型公用事业自然垄断性质，当市场中只有一个厂商时才能达到规模经济，过多厂商的进入会造成过度投资，导致社会资源的不合理配置。从上面论述中我们可以得出如下结论：国有化与无所作为都是不可取的，政府在网络型公用事业民营化中应该充当规制者的角色，并在适当的地方引入竞争机制。
（二）政府制订规制政策应注意的问题。
既然政府在网络型公用事业民营化中应该有所作为，那么以下几个问题就不能不引起政府（规制者)的注意，进行深入研究并妥善加以处理。1、关于企业方面的资产专用性问题。我们知道，网络型公用事业中所用资产专用性比较强，企业一旦形成资产投入，这部分资金就“固定”在了该网络型公用事业上，很难改作其它用途。基于理性经济人假设，民营资本在进入网络型公用事业时会考虑到这个问题。如果企业认为政府的原规制政策具有持久性和可信性，企业就会形成合理的投资规模和投资结构。反之，则极易造成投资不足。2、规制者这一方的有限理性问题。民营资本一旦进入网络型公用事业，它相比较政府而言拥有信息优势，而政府（规制者这一方）则处于信息劣势，即它要获得关于企业选择的信息是不完全的，且成本高昂。我们在此称规制者是有限理性的。因此，规制者有必要严格制定网络型公用事业信息披露制度、价格与服务听证制度等。3、规制者与被规制者双方的机会主义问题。机会主义问题在这是指在规制者与被规制者签订合约以后，合约双方各自采取的行动可能给对方带来的风险。具体说来即为规制者（政府）的机会主义问题与被规制者（民营化公用事业）的机会主义问题。规制者（政府）的机会主义主要表现为：其一，规制者迫于公众压力或自身利益考虑，提前结束双方的合约。由于公用事业资产专用性的问题，民营投资主体无法收回投资，从而造成巨大损失。这里举一个相近的例子：国内某民营企业家投资承包了几千亩山林，初始合同经营年限足以让他尝到自己播下的种子所结出的累累硕果。然而，由于当地政府官员的更换，承包合同被提前终止，承包的山林被收回，承包合同也变成了一纸空文，民营企业投资成果被政府剥夺。其二，规制者以制定公平合理价格为由，拒绝企业因经营成本上升而提高价格的申请，并以行政性手段加以强制实施。被规制者（民营化公用事业）的机会主义则主要表现为随着经营合同的即将结束，公用事业投资主体停止或减少对该企业的投资，这样做很可能使后继经营者（如果它本身不再经营的话）难以在接手该企业后向公众提供服务，或者造成本国网络型公用事业的技术远远落后于它国（由于缺乏投资）。这种情况在英国的民营化过程中已经得到验证。
那么，如何避免双方的机会主义行为呢？英国的经验表明，如果无法为私有制（即民营化）制定可行的规制合同，终究会导致不可避免的公有制。但除了制定可行的规制合同以外，我认为民营化的公用事业要想健康发展，还依赖于以下条件：其一，政府公信制度的建立。简单说来，就是政府的行为要言而有信。要做到这一点，又必须满足以下条件。首先，要明确界定产权，切实保障私有产权。其次，要保证政府政策的连贯性。这一点我国比英国更具有优势。大家知道，英国由工党、保守党轮流执政且双方有敌对的政治传统，政策容易变动。而我国在一党专政的条件下，上下保持高度一致，政策极易得到传承。最后，要保证司法的独立性。独立的司法体系可以保证法律的公正实施。当规制者与被规制者产生合约纠纷时，双方的利益都能够得到尊重。其二，要增大规制者与被规制者双方违约的潜在成本。当双方违约的潜在成本足够高时，机会主义行为就会自动终止。
（三）网络型公用事业民营化改革中引入竞争与政府规制的边界问题。
即网络型公用事业改革在哪里引入竞争以及在哪里政府又要进行规制。一条结构改革的规律是：在所有可能的地方引入竞争，只在不可避免的地方实行规制。如在电力行业，实行发电与输电业务分离。在发电方面实现竞争，而在传输业务方面则实行政府管制。城市自来水供应亦可采用类似做法。随着技术创新不断应用于网络型公用事业，一些原来属自然垄断性质的业务已经发生变化。而政府要做的是适应这种创新，并以这条结构改革的规律去应对。
对网络型公用事业进行民营化改革是一个历史趋势，在我国经济体制转轨过程中已显得日益紧迫。政府在这种改革中应明确其角色定位，并在改革过程中认识到企业方面的资产专用性、规制者这一方的有限理性、规制者与被规制者双方的机会主义问题，并科学地处理民营化改革中引入竞争与政府规制的边界问题。
(作者单位：北京工商大学经济学院)