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摘 要:社会救助制度是我国社会保障体系的重要组成部分,而基层救助机构是社会救助工作的前沿阵地。文章以湖南省南部某县基层救助机构建设的现状为案例,分析基层救助机构建设中存在的问题,并针对这些问题,提出了加强基层社会救助机构建设的具体对策。
关键词:社会救助 基层 机构建设 对策
中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1007-3973 (2010) 07-187-02
我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚四个方面。所谓社会救助是指国家和社会依照法律,向那些因各种(自然的、社会的、个人的)原因导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活水平的人,提供各种形式救助的一种社会保障制度,它解除的是困难群体的生存危机。
在整个社会保障体系中,社会救助体系建设是应当占据优先地位的基础性制度安排,并需要由国家财政提供相应的物质保障。关于我国的社会救助制度,温家宝总理在2008年所作的政府工作报告中指出,在我国城乡社会救助体系已基本建立。这个体系概括起来可以这样表述:它是一个以城乡低保制度为基础,以农村五保供养制度、灾害紧急救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容,以住房救助、教育救助、司法援助制度相配套,以临时救助制度为补充,与慈善事业相衔接的一种制度。
我国的社会救助制度正在从单一的最低生活保障制度向综合型社会救助体系发展,这一特点意味着在社会救助制度的发展与完善过程中,对机构建设、资源配置、相关法律法规等方面的要求将越来越高。机构建设是制度实施的重要保障,而乡镇、街道、社区基层救助机构是社会救助工作最基层的前沿阵地。在现阶段,我国的基层社会救助机构尚处于不成熟阶段,力量薄弱,远未发挥其应有的作用,严重制约了社会救助事业的发展。下面先以湖南省南部某县为例,了解基层社会救助机构建设的现状,并以此为案例,分析基层社会救助机构建设中存在的问题,并基于这些问题,探讨加强基层社会救助机构建设的对策。
1案例:基层救助机构建设现状
位于湖南省南部的某县,总人口为49.2万,有10个乡(镇),9个街道,26个社区。社会救助工作主要由民政部门负责,具体表现为:(1)在乡镇机构中的“社会事务办公室”设立民政工作岗位,加挂“民政所”的牌子,负责从事社会救助工作。(2)将原来的低保服务站和乡镇、街道劳动就业服务站合并为“社会救助管理站”,作为公益性事业单位。
附表:该县乡镇、街道、社区社会救助工作人员配置情况
表1人员配备情况
表2学历结构情况
表3年龄结构情况
2基层救助机构建设存在的问题
2.1机构设置不当严重影响职能发挥
所谓的“社会事务办公室”并不是专门的社会救助机构,而是计划生育、卫生、环保、村镇建设、社会救助等职能合一的综合机构,其下属的“民政所”没有正式级别和编制,“社会救助管理站”也是如此,这无形中削弱了两者的权威性,导致相当程度的“缺位”现象。
2.2人员配备不足、兼职普遍化导致工作任务难以完成
全县10个乡镇、9个街道、30个社区共有社会救助工作人员22人,平均每个乡镇、每个社区只有1个社会救助工作人员,只有3个街道配备社会救助工作人员2人,其余均为1人。而随着我国社会主义市场经济体制的建立,基层社会救助工作所承担的业务范围不断扩大,工作任务越来越繁重。再加上现有的一部分社会救助工作人员除负担社会救助工作外,还肩负招商引资、包村蹲点、征地拆迁、综合治理等其他任务,而这些任务的难度不亚于社会救助工作,来自上级的压力甚至还大大重于社会救助工作,工作人员往往无法把很多时间分配到救助工作中来,对与此相关的任务和政策也往往处于应付状态。可以说,人员少、时间和精力投入少与工作任务繁重的矛盾正日益尖锐。
2.3人员素质偏低和结构老龄化影响工作质量
从表2看,该县基层社会救助工作人员的学历结构比例为:大专及以上11.6%、高中及中专55.7%、初中及以下32.7%,整体学历层次明显偏低。从表3看,30岁以下8人,占总人数的15.4%;31岁-40岁的7人,占总人数的13.5%;41岁-50岁的20人,占总人数的38.4%;51岁以上的17人,占总人数的32.7%。年龄结构呈倒金字塔形,老龄化特征明显。
而我们知道,社会救助工作的难度是非常大的,不可掉以轻心。社会救助的服务对象是社会弱势群体,他们有特殊的经济基础和特殊的思维和行为方式,与其他社会群体差异很大,这决定了社会救助工作人员不仅要熟练掌握国家有关的法律政策,还要做大量的说服、劝导、解释工作,并要有强烈的爱心、足够的耐心和奉献精神。
工作人员学历层次偏低、老龄化倾向明显无疑与该工作的高难度不相匹配。(1)学历层次偏低在一定程度上导致对工作的性质、原则和相关专业知识了解不够深入,影响工作质量。(2)学历层次偏低,老龄化倾向明显导致工作手段落后。(3)老龄化的人员结构无法适应社会救助工作任务繁重、人员常年超负荷运转的实际情况。
3加强基层救助机构建设的对策
3.1优化机构设置
随着政府职能的不断转变,社会救助方面工作的加强,统一和规范设置相对独立的基层社会救助机构,为基层政府搭建一个社会救助工作平台十分必要。
(1)将县以上管理机构的名称统一改为社会救助管理局,对下级机构的救助工作实行统一监管。建立健全规章制度,提高规范化管理程度,落实人员编制,加大财政投入。解决工作经费。建立政府领导、民政牵头,部门联动的工作运行机制,完善社会救助工作配套机制,尤其要注重低保、灾害救助、教育救助、医疗救助等制度的互通、互补、互联,避免遗漏救助和重复救助。此外,还要引导和促进多部门共同参与开展对社会救助工作的督查、交流活动,实现多部门救助资源的有效整合和合理使用。
(2)在乡镇和街道,要科学调配、整合人力资源,充实工作力量,在社区要加快解决救助工作人员由兼职向专职的转变。在社会事务办中设立民政工作岗位,加挂“民政所”的牌子,“民政所” 单位性质与社会事务办一样,同为正股级的财政核拨事业单位,核定编制2-5人。总人口3万以上的乡镇、街道须按每多1万人增加1名工作人员的比例配备。“社会救助管理站”由乡镇人民政府、街道办事处和“民政所”领导,业务上归属县(区)社会救助局领导。同时,社会救助工作人员的调配须征得社会救助局同意并报社会救助局备案。乡镇救助机构人员变动需报社会救助局同意方可更换,从制度层面保证基层队伍的稳定。并加大力量改善基层救助工作的条件,认真解决工作上的实际困难和问题,保证救助工作正常开展。不断促进基层信息化建设,进一步扩大信息网络向乡镇、街道和社区延伸的范围,尽早普及救助数据的网络化传输、救助事务的网络化管理和救助工作的网络化监督。科学调配、整合人力资源,减轻基层工作的劳动强度,提高工作质量和工作效率。
(3)建立村级联络员队伍。为适应当前农村社会救助工作的需要,及时、准确掌握基层情况,缓解乡镇人少事多的矛盾,确保社会救助的及时性和有效性,建议在每个村设立1位村级民政联络员,1500人口以上的村可再增加1名。担任村级民政联络员条件为:本村支部、村委会成员或大学生村官,在群众中有较高的威信,可及时、准确掌握民政对象情况,且责任心强,处事公道,真正关心群众冷暖,热心为群众办事。村级民政联络员由全体村民选举产生,报经乡镇党委、政府讨论通过,最后由乡镇党委发文确定。县(区)民政局对村级民政联络员进行岗前培训,乡镇要加强对联络员管理和考核。要制定村级民政联络员岗位职责,明确联络员的责任、权利和义务,真正发挥其作用。同时,考虑村级民政联络员担负重任,工作量大,是促进广大农村地区社会救助建设的主力军,应参照社区低保专干待遇,对他们给予一定的工资补助。
3.2加强队伍建设
干部队伍素质的高低直接关系着政策的落实程度和各项工作的成败,加强社会救助工作人员队伍建设是建立健全基层社会救助机构的关键。
(1)要在充分考虑年龄结构、文化结构以及提供救助工作的稳定性和连续性等因素的基础上,选配素质高、能力强,对弱势群体有感情的同志担任社会救助工作人员。在不增加公务员编制的情况下,将各部门的人员进行合理的整合。比如,让民政局里某些丧失的功能的部门的工作人员整合进到社会救助队伍中,发挥专长,尽其所能;将以前在财政和税务部门中收税收费,由于农业税的废除而富余的人员,调整到基层社会救助机构中管理和发放资金;另外,近年来涌现出的大批高素质选调生、大学生村干部也可以吸收到社会救助管理人员队伍中。
(2)多层次全方位地提高队伍素质。一方面,要规范和健全培训制度,建立健全培训机制,制定可操作性强的培训方案,有针对性地加大对工作人员的培训力度,帮助他们掌握与业务工作密切相关的法律法规、方针政策、工作策略等方面的知识,提高他们对新时期工作的认识,改变传统的工作方式和工作思路,增强工作的责任感和使命感,实实在在地为救助对象排忧解难。另一方面,加强对基层社会救助工作的考核,建立基层社会救助工作激励机制,做到考核合理、公正,并根据考核结果对考核对象进行相应的奖惩。通过一系列有效监管,切实加强社会救助队伍建设,提高工作水平。
3.3培育民间公益性社会救助组织
在社会救助体系中,政府当然是第一责任主体,但政府的人力、物力、财力毕竟有限,仅靠政府的力量是不够的。积极培育民间公益性社会救助组织发展,实行政府救助与社会救助相结合,实现社会救助主体的多元化也是基层社会救助机构建设的重要途径。各基层政府应探索建立多元的筹资体制,扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠,企业和个人捐助设立的民间救助基金,由基金管理机构自行管理。同时,要加强对民间公益性社会救助组织的监管,防止社会救助制度被不法分子利用,确保民间公益性社会救助组织合法性和有效性。
参考文献:
[1]贾楠.中国社会救助报告[M].北京:中国时代经济出版社,2009.
[2]冯英,聂文倩.外国的社会救助[M].北京:中国社会出版社,2008.
[3]洪大用.转型时期中国社会救助[M].沈阳:辽宁教育出版社,2004.
[4]韩克庆.社会福利与社会救助案例[M].北京:中国劳动社会保障出版社, 2009.
[5]曹艳春.我国城乡社会救助系统建设研究[M].上海:上海人民出版社, 2009.
[6]徐艳红.城市化进程中构建农民工社会救助制度研究[D].湘潭大学, 2009.
[7]苏东海. 贫困地区农村社会救助制度亟需改善[J]. 中国社会保障,2003.
[8]赵佳颖,周伟文.我国社会救助基金管理现状思考与建议[J].经济论坛,2009.
关键词:社会救助 基层 机构建设 对策
中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1007-3973 (2010) 07-187-02
我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚四个方面。所谓社会救助是指国家和社会依照法律,向那些因各种(自然的、社会的、个人的)原因导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活水平的人,提供各种形式救助的一种社会保障制度,它解除的是困难群体的生存危机。
在整个社会保障体系中,社会救助体系建设是应当占据优先地位的基础性制度安排,并需要由国家财政提供相应的物质保障。关于我国的社会救助制度,温家宝总理在2008年所作的政府工作报告中指出,在我国城乡社会救助体系已基本建立。这个体系概括起来可以这样表述:它是一个以城乡低保制度为基础,以农村五保供养制度、灾害紧急救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容,以住房救助、教育救助、司法援助制度相配套,以临时救助制度为补充,与慈善事业相衔接的一种制度。
我国的社会救助制度正在从单一的最低生活保障制度向综合型社会救助体系发展,这一特点意味着在社会救助制度的发展与完善过程中,对机构建设、资源配置、相关法律法规等方面的要求将越来越高。机构建设是制度实施的重要保障,而乡镇、街道、社区基层救助机构是社会救助工作最基层的前沿阵地。在现阶段,我国的基层社会救助机构尚处于不成熟阶段,力量薄弱,远未发挥其应有的作用,严重制约了社会救助事业的发展。下面先以湖南省南部某县为例,了解基层社会救助机构建设的现状,并以此为案例,分析基层社会救助机构建设中存在的问题,并基于这些问题,探讨加强基层社会救助机构建设的对策。
1案例:基层救助机构建设现状
位于湖南省南部的某县,总人口为49.2万,有10个乡(镇),9个街道,26个社区。社会救助工作主要由民政部门负责,具体表现为:(1)在乡镇机构中的“社会事务办公室”设立民政工作岗位,加挂“民政所”的牌子,负责从事社会救助工作。(2)将原来的低保服务站和乡镇、街道劳动就业服务站合并为“社会救助管理站”,作为公益性事业单位。
附表:该县乡镇、街道、社区社会救助工作人员配置情况
表1人员配备情况
表2学历结构情况
表3年龄结构情况
2基层救助机构建设存在的问题
2.1机构设置不当严重影响职能发挥
所谓的“社会事务办公室”并不是专门的社会救助机构,而是计划生育、卫生、环保、村镇建设、社会救助等职能合一的综合机构,其下属的“民政所”没有正式级别和编制,“社会救助管理站”也是如此,这无形中削弱了两者的权威性,导致相当程度的“缺位”现象。
2.2人员配备不足、兼职普遍化导致工作任务难以完成
全县10个乡镇、9个街道、30个社区共有社会救助工作人员22人,平均每个乡镇、每个社区只有1个社会救助工作人员,只有3个街道配备社会救助工作人员2人,其余均为1人。而随着我国社会主义市场经济体制的建立,基层社会救助工作所承担的业务范围不断扩大,工作任务越来越繁重。再加上现有的一部分社会救助工作人员除负担社会救助工作外,还肩负招商引资、包村蹲点、征地拆迁、综合治理等其他任务,而这些任务的难度不亚于社会救助工作,来自上级的压力甚至还大大重于社会救助工作,工作人员往往无法把很多时间分配到救助工作中来,对与此相关的任务和政策也往往处于应付状态。可以说,人员少、时间和精力投入少与工作任务繁重的矛盾正日益尖锐。
2.3人员素质偏低和结构老龄化影响工作质量
从表2看,该县基层社会救助工作人员的学历结构比例为:大专及以上11.6%、高中及中专55.7%、初中及以下32.7%,整体学历层次明显偏低。从表3看,30岁以下8人,占总人数的15.4%;31岁-40岁的7人,占总人数的13.5%;41岁-50岁的20人,占总人数的38.4%;51岁以上的17人,占总人数的32.7%。年龄结构呈倒金字塔形,老龄化特征明显。
而我们知道,社会救助工作的难度是非常大的,不可掉以轻心。社会救助的服务对象是社会弱势群体,他们有特殊的经济基础和特殊的思维和行为方式,与其他社会群体差异很大,这决定了社会救助工作人员不仅要熟练掌握国家有关的法律政策,还要做大量的说服、劝导、解释工作,并要有强烈的爱心、足够的耐心和奉献精神。
工作人员学历层次偏低、老龄化倾向明显无疑与该工作的高难度不相匹配。(1)学历层次偏低在一定程度上导致对工作的性质、原则和相关专业知识了解不够深入,影响工作质量。(2)学历层次偏低,老龄化倾向明显导致工作手段落后。(3)老龄化的人员结构无法适应社会救助工作任务繁重、人员常年超负荷运转的实际情况。
3加强基层救助机构建设的对策
3.1优化机构设置
随着政府职能的不断转变,社会救助方面工作的加强,统一和规范设置相对独立的基层社会救助机构,为基层政府搭建一个社会救助工作平台十分必要。
(1)将县以上管理机构的名称统一改为社会救助管理局,对下级机构的救助工作实行统一监管。建立健全规章制度,提高规范化管理程度,落实人员编制,加大财政投入。解决工作经费。建立政府领导、民政牵头,部门联动的工作运行机制,完善社会救助工作配套机制,尤其要注重低保、灾害救助、教育救助、医疗救助等制度的互通、互补、互联,避免遗漏救助和重复救助。此外,还要引导和促进多部门共同参与开展对社会救助工作的督查、交流活动,实现多部门救助资源的有效整合和合理使用。
(2)在乡镇和街道,要科学调配、整合人力资源,充实工作力量,在社区要加快解决救助工作人员由兼职向专职的转变。在社会事务办中设立民政工作岗位,加挂“民政所”的牌子,“民政所” 单位性质与社会事务办一样,同为正股级的财政核拨事业单位,核定编制2-5人。总人口3万以上的乡镇、街道须按每多1万人增加1名工作人员的比例配备。“社会救助管理站”由乡镇人民政府、街道办事处和“民政所”领导,业务上归属县(区)社会救助局领导。同时,社会救助工作人员的调配须征得社会救助局同意并报社会救助局备案。乡镇救助机构人员变动需报社会救助局同意方可更换,从制度层面保证基层队伍的稳定。并加大力量改善基层救助工作的条件,认真解决工作上的实际困难和问题,保证救助工作正常开展。不断促进基层信息化建设,进一步扩大信息网络向乡镇、街道和社区延伸的范围,尽早普及救助数据的网络化传输、救助事务的网络化管理和救助工作的网络化监督。科学调配、整合人力资源,减轻基层工作的劳动强度,提高工作质量和工作效率。
(3)建立村级联络员队伍。为适应当前农村社会救助工作的需要,及时、准确掌握基层情况,缓解乡镇人少事多的矛盾,确保社会救助的及时性和有效性,建议在每个村设立1位村级民政联络员,1500人口以上的村可再增加1名。担任村级民政联络员条件为:本村支部、村委会成员或大学生村官,在群众中有较高的威信,可及时、准确掌握民政对象情况,且责任心强,处事公道,真正关心群众冷暖,热心为群众办事。村级民政联络员由全体村民选举产生,报经乡镇党委、政府讨论通过,最后由乡镇党委发文确定。县(区)民政局对村级民政联络员进行岗前培训,乡镇要加强对联络员管理和考核。要制定村级民政联络员岗位职责,明确联络员的责任、权利和义务,真正发挥其作用。同时,考虑村级民政联络员担负重任,工作量大,是促进广大农村地区社会救助建设的主力军,应参照社区低保专干待遇,对他们给予一定的工资补助。
3.2加强队伍建设
干部队伍素质的高低直接关系着政策的落实程度和各项工作的成败,加强社会救助工作人员队伍建设是建立健全基层社会救助机构的关键。
(1)要在充分考虑年龄结构、文化结构以及提供救助工作的稳定性和连续性等因素的基础上,选配素质高、能力强,对弱势群体有感情的同志担任社会救助工作人员。在不增加公务员编制的情况下,将各部门的人员进行合理的整合。比如,让民政局里某些丧失的功能的部门的工作人员整合进到社会救助队伍中,发挥专长,尽其所能;将以前在财政和税务部门中收税收费,由于农业税的废除而富余的人员,调整到基层社会救助机构中管理和发放资金;另外,近年来涌现出的大批高素质选调生、大学生村干部也可以吸收到社会救助管理人员队伍中。
(2)多层次全方位地提高队伍素质。一方面,要规范和健全培训制度,建立健全培训机制,制定可操作性强的培训方案,有针对性地加大对工作人员的培训力度,帮助他们掌握与业务工作密切相关的法律法规、方针政策、工作策略等方面的知识,提高他们对新时期工作的认识,改变传统的工作方式和工作思路,增强工作的责任感和使命感,实实在在地为救助对象排忧解难。另一方面,加强对基层社会救助工作的考核,建立基层社会救助工作激励机制,做到考核合理、公正,并根据考核结果对考核对象进行相应的奖惩。通过一系列有效监管,切实加强社会救助队伍建设,提高工作水平。
3.3培育民间公益性社会救助组织
在社会救助体系中,政府当然是第一责任主体,但政府的人力、物力、财力毕竟有限,仅靠政府的力量是不够的。积极培育民间公益性社会救助组织发展,实行政府救助与社会救助相结合,实现社会救助主体的多元化也是基层社会救助机构建设的重要途径。各基层政府应探索建立多元的筹资体制,扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠,企业和个人捐助设立的民间救助基金,由基金管理机构自行管理。同时,要加强对民间公益性社会救助组织的监管,防止社会救助制度被不法分子利用,确保民间公益性社会救助组织合法性和有效性。
参考文献:
[1]贾楠.中国社会救助报告[M].北京:中国时代经济出版社,2009.
[2]冯英,聂文倩.外国的社会救助[M].北京:中国社会出版社,2008.
[3]洪大用.转型时期中国社会救助[M].沈阳:辽宁教育出版社,2004.
[4]韩克庆.社会福利与社会救助案例[M].北京:中国劳动社会保障出版社, 2009.
[5]曹艳春.我国城乡社会救助系统建设研究[M].上海:上海人民出版社, 2009.
[6]徐艳红.城市化进程中构建农民工社会救助制度研究[D].湘潭大学, 2009.
[7]苏东海. 贫困地区农村社会救助制度亟需改善[J]. 中国社会保障,2003.
[8]赵佳颖,周伟文.我国社会救助基金管理现状思考与建议[J].经济论坛,2009.