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【摘 要】 本文从保障连云港市城市公用事业安全运行的角度出发，剖析了公用事业监管方面存在的问题，分析了原因，提出了加强公用事业监管的思路。
【关键词】 公用事业；安全运行；监管；思路
【中图分类号】 TU721.5 【文献标识码】 B【文章编号】 1727-5123（2010）04-099-02
公用事业是城市经济和社会发展的载体，关系到公众利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。目前，公用事业经营者具有管制者与供应者双重角色，这种机制在市场供需平稳、城市化水平不高的情况下起到了一定的积极作用。随着社会的发展，它本身固有的缺陷逐渐显现：首先，经营管理效率低，亏损原因难以判断，影响先进经营理念的推行；其次，制约机制不健全导致服务水平难以提高等问题的出现。这些问题随着市场经济体制的逐步完善、城市化水平的急剧提高、加入世贸、公用事业产业结构重组与民营化等，变得更加突出。基于公用事业对社会发展的重要性，加强改制后的城市公用事业监管，加快制度创新，确保城市公用事业安全运行显得尤为更加迫切。
１我市城市公用事业安全运行监管方面的制约因素
1.１公用事业特许经营法规不健全。自省政府于1999年出台《关于加快我省城市市政公用事业改革与发展的意见》（苏政发[1999]38号）后，我省各地积极探索，大胆实践，努力创新，城市公用事业的发展明显加快。为积极做好加入世贸组织的应对工作，适应加快实现城市化和城市现代化的要求，进一步推进我省市政公用事业改革，增强市政公用事业服务功能，提高服务水平，省政府于2003年初又出台了《省政府关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》（苏政发[2003]9号），使我省的市政公用事业市场化进程进一步加快，各省辖市、县（市）纷纷行动，采取不同方式进行了城市公用事业改革。但与此相对应的是，至目前为止，国家和省尚未出台城市公用事业特许经营管理方面的法律、法规，由于本来城市供水、排水（污水）、节约用水、供热管理方面的法律、法规就不健全，有的方面甚至无法可依，因此，城市公用事业制度的建立已远远落后于市场的发展，这给改制后的城市公用事业监管带来无法可依的局面。
１.2监管制度不完善。长期以来，我市城市公用事业的特点主要体现在以下两个重要方面：一是以国有投资为主导，二是以维护大企业利益为导向。经过前一时期的改革和发展，政府加大了对公用事业的投资力度，也引入了外来资本和民营资本，但投资增长仍然无法满足社会经济发展对城市公用事业需求的增长，传统规制的实质并没有改变，与民营化改革相适应的价格机制、社会机制并没有进行相应的改革，基本上在沿用对国有企业的规制政策。公用事业改革不仅与投资者相关，而且也会影响消费者及改制企业员工的利益，当然也包括地方政府利益，公用事业改革后有关各方的利益协调或不被重视或缺乏推进，引发的利益冲突与负面效应尚未得到妥善解决。
１.3公用事业特许经营权授予模式不恰当。对于城市公用事业特许经营权，目前主要有两种授予模式：行政许可与行政合同，即政府通过颁发授权书的形式许可经营者从事公用事业以及政府与经营者签订合同，依照合同经营公用事业。我市城市公用事业改革起于国家推进公用事业市场化进程之初，配套政策及法律、法规及不健全，经验不足，因此特许经营权的授予全部采用了合同的形式。对比于后来许多城市采用的行政许可形式，合同模式存在对主管部门诸多不利方面：首先，合同模式使监管部门角色多重化，即既是合同一方当事人，又是公用事业监管者，运动员与裁判员集于一身，不符合市场法则；其次，特许经营期限一般较长，而我市经济社会发展又较快，多少年以后，一旦出现合同订立时难以预料的情形，需修改合同内容，必须征得对方当事人的同意，这就势必使得合同另一方当事人的监管部门很被动，难以履行监管职责，难以回应公众；再次，在我国现行法律体系下，一旦出现合同纠纷，只能寻求仲裁或司法诉讼，政府作为公众代言人，却无法代言公众；最后，依照合同模式，合同与授权书的关系说不清，合同是一种民事法律关系，授权书是一种行政法律关系，两者发生冲突时谁高谁低无法判断，这势必引发各方争执，为纠纷埋下伏笔。
而实行行政许可模式，则可通过招标、招募等方式予以实现，以法律、法规、规章认可的其他方式作为接口，给将来发展留下空间。招标方式严格按照国家招标投标法规定的程序进行，是依法行政的具体体现，操作性强。而招募是一种创新的方式，介于招标与协议转让之间，它的特点是既具有竞争性，又能对申请者进行深入了解，与传统的行政审批方式相比，能够选出最优秀的获胜者。
我市城市供水、燃气、污水等行业改制均采用了合同形式的特许经营许可，城市供热行业更是一卖了之，这种改制后果使加强公用事业监管面临难题。
１.4城市公用设施产权转让不妥当。城市公用设施归政府终极所有，公用设施的产权决定了监管的属性。鉴于公用设施属于垄断性资源，诸如自来水管网、燃气管网等，一般都是唯一的，从公众利益和成本考虑，也不可能建两套以上设施。因此政府投资建设的公用设施所有权归政府所有，政府可以将公用设施通过租赁等方式交给特许经营者使用。特许经营者应按照城市规划建设新的公用设施，特许经营收回或终止后，该公用设施按其承诺归政府所有，需要补偿的，政府事先约定给予投资者合理补偿。但目前，我市的城市公用事业改制后，都发生了公用设施产权的转移，地方政府已不是公用设施的所有者。虽然与经营者约定了经营期限，但资产移交实际已变成买卖关系，除非经营者主动申请退出，否则政府想收回公用设施产权恐怕难上加难。在这种情况下，政府加强对公用设施的监管已显得心有余而力不足。
２当前情况下我市城市公用事业安全保障运行监管思路探讨
２.1尽快修编各专业规划，为公用事业建设和发展提供依据。由于我市近几年城市建设事业快速发展，城市总体规划和各专业规划落后于城市建设，已远远不适应当前和今后我市的城市建设和发展需要，因此各专业规划的修编工作已迫在眉睫。目前我市城市总体规划的修编工作已经完成并得到省政府的批准，现有的城市供水、城市排水、城市燃气、城市供热等专业规划也必须尽快修编，以明确我市城市公用事业的发展目标、重点和分步战略，指导我市城市公用事业设施建设，引导城市公用事业持续发展。
2.２进一步加强公用事业产品和服务质量的监督检查。产品和服务质量监管是公用事业监管的重要内容，是实现对公众服务的最终体现。要加强产品和服务质量监管，首先，按照有关产品和服务质量标准的要求，应当研究建立公用事业产品和服务质量监测制度，落实对公用企业提供的产品和服务质量实施定点、定时监测有关措施。其次，应当落实对公用事业特许经营项目的评估工作，建立定期评估机制，研究评估的结果与费用支付和价格调整挂钩的相关措施。对评估中发现的产品和服务质量问题，要提出整改意见并监督企业限期整改。再次，要尊重社会公众的知情权，鼓励公众参与监督，研究建立通畅的信息渠道，完善公众咨询、监督机制，及时将产品和服务质量检查、监测、评估结果和整改情况以适当的方式向社会公布。
２.3加强公用行业安全生产管理和公用设施建设管理。由于城市公用事业关系到千家万户的生产和生活，城市公用设施绝大部分分布于人口居住、流动集中地段，因此城市公用企业的安全生产和城市公用设施的安全运行显得尤为重要。
对于城市公用行业的安全生产，要进一步督促各公用企业层层落实安全生产责任制，建立和完善各项安全保障制度，严格执行安全操作规程，全面落实安全防范措施，建立健全报警抢险联动机制，增强快速反应及抢修抢险能力，确保公用事业生产、供应和服务的连续性、稳定性。
对于公用设施工程建设，要从严格基本建设程序着手，加强公用行业勘察设计、施工、监理等单位资质和人员的动态管理，强化公用工程施工图审查和竣工验收备案管理。
２.4积极完善监管制度，将竞争制度、产权制度和监管制度有机统一起来。我市公用事业市场化改革的基本内容是产权改革，公用事业有效竞争的基础条件是结构重组，公用事业市场化改革和发展的基本保证是监管政策。
公用事业改制后，随着监管对象的多元化，监管手段的多样化，监管内容比较复杂（准入退出、价格、质量安全、标准、网络接入、竞争秩序等），因此需要尽快研究公用事业监管政策，改变自我监管的现象，完善公用事业监管制度，建立健全相对独立的、突出专业性的监管机构，研究成立政府控制的集城市供水、排水水质及燃气、蒸汽质量监测于一体的公用事业产品检测中心，加快研究和落实公用事业有效投入和补贴机制，进一步营造规范有序的公用事业运作环境，逐步形成公用事业市场化改革的法规和政策体系,依法推进公用事业健康发展，使公用事业的市场化改革的竞争制度、产权制度与监管制度实现有机统一。
２.5加强成本监管。成本监管是合理确定公用事业产品价格，促进企业提高效率的重要手段。因此，要进一步加强对公用事业产品和服务的成本监管，配合物价管理部门加快供水、供气、供热等价格的改革，形成科学合理的价格形成机制。
要进一步探索研究完善相关定额和标准、进行区域同行业成本比较和绩效评价、定期公布经营状况和成本信息等措施，建立健全成本约束机制，激励经营者改进技术、开源节流、降低成本。同时还需建立完善公用事业产品和服务成本定期监审制度，及时掌握企业经营成本状况，为政府定价提供基础依据，防止成本和价格不合理上涨。
【关键词】 公用事业；安全运行；监管；思路
【中图分类号】 TU721.5 【文献标识码】 B【文章编号】 1727-5123（2010）04-099-02
公用事业是城市经济和社会发展的载体，关系到公众利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。目前，公用事业经营者具有管制者与供应者双重角色，这种机制在市场供需平稳、城市化水平不高的情况下起到了一定的积极作用。随着社会的发展，它本身固有的缺陷逐渐显现：首先，经营管理效率低，亏损原因难以判断，影响先进经营理念的推行；其次，制约机制不健全导致服务水平难以提高等问题的出现。这些问题随着市场经济体制的逐步完善、城市化水平的急剧提高、加入世贸、公用事业产业结构重组与民营化等，变得更加突出。基于公用事业对社会发展的重要性，加强改制后的城市公用事业监管，加快制度创新，确保城市公用事业安全运行显得尤为更加迫切。
１我市城市公用事业安全运行监管方面的制约因素
1.１公用事业特许经营法规不健全。自省政府于1999年出台《关于加快我省城市市政公用事业改革与发展的意见》（苏政发[1999]38号）后，我省各地积极探索，大胆实践，努力创新，城市公用事业的发展明显加快。为积极做好加入世贸组织的应对工作，适应加快实现城市化和城市现代化的要求，进一步推进我省市政公用事业改革，增强市政公用事业服务功能，提高服务水平，省政府于2003年初又出台了《省政府关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》（苏政发[2003]9号），使我省的市政公用事业市场化进程进一步加快，各省辖市、县（市）纷纷行动，采取不同方式进行了城市公用事业改革。但与此相对应的是，至目前为止，国家和省尚未出台城市公用事业特许经营管理方面的法律、法规，由于本来城市供水、排水（污水）、节约用水、供热管理方面的法律、法规就不健全，有的方面甚至无法可依，因此，城市公用事业制度的建立已远远落后于市场的发展，这给改制后的城市公用事业监管带来无法可依的局面。
１.2监管制度不完善。长期以来，我市城市公用事业的特点主要体现在以下两个重要方面：一是以国有投资为主导，二是以维护大企业利益为导向。经过前一时期的改革和发展，政府加大了对公用事业的投资力度，也引入了外来资本和民营资本，但投资增长仍然无法满足社会经济发展对城市公用事业需求的增长，传统规制的实质并没有改变，与民营化改革相适应的价格机制、社会机制并没有进行相应的改革，基本上在沿用对国有企业的规制政策。公用事业改革不仅与投资者相关，而且也会影响消费者及改制企业员工的利益，当然也包括地方政府利益，公用事业改革后有关各方的利益协调或不被重视或缺乏推进，引发的利益冲突与负面效应尚未得到妥善解决。
１.3公用事业特许经营权授予模式不恰当。对于城市公用事业特许经营权，目前主要有两种授予模式：行政许可与行政合同，即政府通过颁发授权书的形式许可经营者从事公用事业以及政府与经营者签订合同，依照合同经营公用事业。我市城市公用事业改革起于国家推进公用事业市场化进程之初，配套政策及法律、法规及不健全，经验不足，因此特许经营权的授予全部采用了合同的形式。对比于后来许多城市采用的行政许可形式，合同模式存在对主管部门诸多不利方面：首先，合同模式使监管部门角色多重化，即既是合同一方当事人，又是公用事业监管者，运动员与裁判员集于一身，不符合市场法则；其次，特许经营期限一般较长，而我市经济社会发展又较快，多少年以后，一旦出现合同订立时难以预料的情形，需修改合同内容，必须征得对方当事人的同意，这就势必使得合同另一方当事人的监管部门很被动，难以履行监管职责，难以回应公众；再次，在我国现行法律体系下，一旦出现合同纠纷，只能寻求仲裁或司法诉讼，政府作为公众代言人，却无法代言公众；最后，依照合同模式，合同与授权书的关系说不清，合同是一种民事法律关系，授权书是一种行政法律关系，两者发生冲突时谁高谁低无法判断，这势必引发各方争执，为纠纷埋下伏笔。
而实行行政许可模式，则可通过招标、招募等方式予以实现，以法律、法规、规章认可的其他方式作为接口，给将来发展留下空间。招标方式严格按照国家招标投标法规定的程序进行，是依法行政的具体体现，操作性强。而招募是一种创新的方式，介于招标与协议转让之间，它的特点是既具有竞争性，又能对申请者进行深入了解，与传统的行政审批方式相比，能够选出最优秀的获胜者。
我市城市供水、燃气、污水等行业改制均采用了合同形式的特许经营许可，城市供热行业更是一卖了之，这种改制后果使加强公用事业监管面临难题。
１.4城市公用设施产权转让不妥当。城市公用设施归政府终极所有，公用设施的产权决定了监管的属性。鉴于公用设施属于垄断性资源，诸如自来水管网、燃气管网等，一般都是唯一的，从公众利益和成本考虑，也不可能建两套以上设施。因此政府投资建设的公用设施所有权归政府所有，政府可以将公用设施通过租赁等方式交给特许经营者使用。特许经营者应按照城市规划建设新的公用设施，特许经营收回或终止后，该公用设施按其承诺归政府所有，需要补偿的，政府事先约定给予投资者合理补偿。但目前，我市的城市公用事业改制后，都发生了公用设施产权的转移，地方政府已不是公用设施的所有者。虽然与经营者约定了经营期限，但资产移交实际已变成买卖关系，除非经营者主动申请退出，否则政府想收回公用设施产权恐怕难上加难。在这种情况下，政府加强对公用设施的监管已显得心有余而力不足。
２当前情况下我市城市公用事业安全保障运行监管思路探讨
２.1尽快修编各专业规划，为公用事业建设和发展提供依据。由于我市近几年城市建设事业快速发展，城市总体规划和各专业规划落后于城市建设，已远远不适应当前和今后我市的城市建设和发展需要，因此各专业规划的修编工作已迫在眉睫。目前我市城市总体规划的修编工作已经完成并得到省政府的批准，现有的城市供水、城市排水、城市燃气、城市供热等专业规划也必须尽快修编，以明确我市城市公用事业的发展目标、重点和分步战略，指导我市城市公用事业设施建设，引导城市公用事业持续发展。
2.２进一步加强公用事业产品和服务质量的监督检查。产品和服务质量监管是公用事业监管的重要内容，是实现对公众服务的最终体现。要加强产品和服务质量监管，首先，按照有关产品和服务质量标准的要求，应当研究建立公用事业产品和服务质量监测制度，落实对公用企业提供的产品和服务质量实施定点、定时监测有关措施。其次，应当落实对公用事业特许经营项目的评估工作，建立定期评估机制，研究评估的结果与费用支付和价格调整挂钩的相关措施。对评估中发现的产品和服务质量问题，要提出整改意见并监督企业限期整改。再次，要尊重社会公众的知情权，鼓励公众参与监督，研究建立通畅的信息渠道，完善公众咨询、监督机制，及时将产品和服务质量检查、监测、评估结果和整改情况以适当的方式向社会公布。
２.3加强公用行业安全生产管理和公用设施建设管理。由于城市公用事业关系到千家万户的生产和生活，城市公用设施绝大部分分布于人口居住、流动集中地段，因此城市公用企业的安全生产和城市公用设施的安全运行显得尤为重要。
对于城市公用行业的安全生产，要进一步督促各公用企业层层落实安全生产责任制，建立和完善各项安全保障制度，严格执行安全操作规程，全面落实安全防范措施，建立健全报警抢险联动机制，增强快速反应及抢修抢险能力，确保公用事业生产、供应和服务的连续性、稳定性。
对于公用设施工程建设，要从严格基本建设程序着手，加强公用行业勘察设计、施工、监理等单位资质和人员的动态管理，强化公用工程施工图审查和竣工验收备案管理。
２.4积极完善监管制度，将竞争制度、产权制度和监管制度有机统一起来。我市公用事业市场化改革的基本内容是产权改革，公用事业有效竞争的基础条件是结构重组，公用事业市场化改革和发展的基本保证是监管政策。
公用事业改制后，随着监管对象的多元化，监管手段的多样化，监管内容比较复杂（准入退出、价格、质量安全、标准、网络接入、竞争秩序等），因此需要尽快研究公用事业监管政策，改变自我监管的现象，完善公用事业监管制度，建立健全相对独立的、突出专业性的监管机构，研究成立政府控制的集城市供水、排水水质及燃气、蒸汽质量监测于一体的公用事业产品检测中心，加快研究和落实公用事业有效投入和补贴机制，进一步营造规范有序的公用事业运作环境，逐步形成公用事业市场化改革的法规和政策体系,依法推进公用事业健康发展，使公用事业的市场化改革的竞争制度、产权制度与监管制度实现有机统一。
２.5加强成本监管。成本监管是合理确定公用事业产品价格，促进企业提高效率的重要手段。因此，要进一步加强对公用事业产品和服务的成本监管，配合物价管理部门加快供水、供气、供热等价格的改革，形成科学合理的价格形成机制。
要进一步探索研究完善相关定额和标准、进行区域同行业成本比较和绩效评价、定期公布经营状况和成本信息等措施，建立健全成本约束机制，激励经营者改进技术、开源节流、降低成本。同时还需建立完善公用事业产品和服务成本定期监审制度，及时掌握企业经营成本状况，为政府定价提供基础依据，防止成本和价格不合理上涨。